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Prélèvements sociaux : les limites de l'attentisme

 

III. LES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX DE L'APRÈS-CRISE : LE DÉFI DU FINANCEMENT D'UNE PROTECTION SOCIALE AMBITIEUSE DANS UNE ÉCONOMIE OUVERTE

Au-delà de la question du traitement des déficits en cours, reste l'essentiel, à savoir comment réduire les déficits des années à venir ou encore comment financer le maintien d'un haut niveau de protection sociale tout en tenant compte du montant déjà élevé des prélèvements obligatoires et des contraintes de compétitivité d'une économie ouverte.

La maîtrise des dépenses est évidemment prioritaire et doit être impérativement poursuivie, notamment pour les dépenses d'assurance maladie, mais tel n'est pas le sujet du présent rapport.

Sur le plan des recettes, il est important de constater qu'aucun observateur, aucune institution, aucun expert avisé n'excluent aujourd'hui une hausse des prélèvements pour faire face aux dépenses supplémentaires, notamment liées au vieillissement de la population. Leurs analyses distinguent d'ailleurs le plus souvent, d'un côté les prélèvements fiscaux, de l'autre les prélèvements sociaux pour lesquels la problématique ne peut être posée de la même façon.

En effet, les prélèvements sociaux donnent lieu à une contrepartie. Or cette contrepartie répond à des besoins en évolution : pour la santé, la possibilité d'être mieux pris en charge et de bénéficier plus longtemps de soins toujours plus sophistiqués ; pour la vieillesse, la disposition d'un revenu de remplacement de bon niveau pendant une durée accrue du fait de l'augmentation de l'espérance de vie.

Il est donc naturel que la progression des dépenses liée à la couverture de ces besoins soit financée, ce qui signifie une augmentation des prélèvements, sauf à modifier les équilibres du système de protection sociale actuel et à positionner autrement les curseurs entre les différents acteurs et financeurs.

Quoi qu'il en soit, les décisions sur les prélèvements de la sortie de crise et de l'après-crise doivent être préparées dès à présent.

Elles devront s'efforcer de concilier une exigence de rendement, permettant de couvrir les dépenses, avec un principe de soutenabilité économique, au regard notamment de la compétitivité de notre pays, et d'équité entre les ménages et les autres contributeurs, afin de préserver la légitimité et l'acceptabilité des prélèvements.

A. UNE PRIORITÉ : PRÉSERVER LES RECETTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

La première nécessité est de sauvegarder les recettes de la sécurité sociale, ce qui signifie qu'il faut, d'une part, poursuivre l'élargissement de l'assiette des prélèvements sociaux, d'autre part, s'obliger à respecter scrupuleusement le « code de bonne conduite » voté dans la loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012.

1. Poursuivre l'élargissement de l'assiette des prélèvements sociaux

Comme le souligne régulièrement la Cour des comptes dans ses rapports, les meilleurs prélèvements sont ceux qui ont l'assiette la plus large avec des taux bas. En matière sociale, il est particulièrement souhaitable que les prélèvements portent sur l'assiette la plus large possible afin d'éviter notamment une trop forte concentration sur les seuls revenus du travail, qui conduit automatiquement à pénaliser l'emploi.

Le forfait social, créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, a permis, comme le souhaitait depuis longtemps votre commission, de soumettre à un prélèvement une partie des éléments de rémunération exemptés de cotisations sociales.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale poursuit dans cette voie en doublant le taux du forfait social, qui passerait de 2 % à 4 %, et en revenant sur trois autres niches sociales.

Les mesures envisagées par le PLFSS pour 2010 pour un total évalué à environ 1 milliard d'euros, sont les suivantes :

- le renforcement des prélèvements portant sur les retraites « chapeau » (article 14)

Cette disposition vise à supprimer l'écart de taxation bénéficiant actuellement aux régimes de retraite dits « chapeau » par rapport aux autres régimes de retraite supplémentaire.

En effet, les régimes de retraite « chapeau », qui ont pour caractéristique essentielle de conditionner les droits à pension à l'achèvement de la carrière dans l'entreprise, bénéficient actuellement d'une exonération totale, sans plafond, de CSG et de cotisations sociales au titre de la contribution des employeurs au financement de ces régimes.

En revanche, dans les régimes de retraite supplémentaire, l'exonération de cotisations sociales des contributions des employeurs est plafonnée et celles-ci sont soumises à la CSG, à la CRDS et au forfait social créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

Il est donc prévu de doubler les taux spécifiques applicables à la contribution de l'employeur dans le cas des retraites « chapeau » qui passeraient ainsi respectivement de 6 %, 8 % et 12 % à 12 %, 16 % et 24 %.

Le rendement - relativement limité - attendu de cette mesure est de 25 millions d'euros. Il correspond au doublement des sommes acquittées à ce titre en 2008 par 841 entreprises, soit 26 millions d'euros.

- l'augmentation du forfait social (article 15)

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a institué un prélèvement spécifique, dénommé forfait social, assis sur une partie des assiettes exemptées de cotisations sociales, à savoir les revenus d'activité du secteur privé qui n'entrent pas dans l'assiette des cotisations sociales mais qui sont néanmoins soumis à la CSG et à la CRDS. Les revenus concernés recouvrent l'intéressement, la participation, les contributions des employeurs aux régimes de retraite supplémentaire et les abondements de l'employeur aux plans d'épargne entreprise et aux plans d'épargne pour la retraite collective.

Le taux de ce prélèvement a été fixé il y a un an à 2 %. Il est proposé de le doubler, soit de le porter à 4 %, ce qui rapporterait environ 380 millions d'euros de ressources supplémentaires à la sécurité sociale dès 2010.

Fixé à un tel montant, il reste encore très en-deçà du taux de cotisation de droit commun appliqué aux salaires, soit 30,4 % au titre des charges sociales patronales de base.

- la suppression du seuil annuel de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux pour l'imposition des plus-values aux prélèvements sociaux (article 16)

Les revalorisations successives du seuil de cession de valeurs mobilières au-delà duquel les gains nets réalisés lors de la cession de ces valeurs sont taxés ont entrainé une contraction progressive de l'assiette des prélèvements sociaux correspondants. Afin de limiter cet effet dépréciateur pour les recettes de la sécurité sociale, la mesure proposée vise à neutraliser le seuil de cession pour les prélèvements sociaux : désormais, les plus-values réalisées lors de la cession de valeurs mobilières seront soumises aux prélèvements sociaux - 8,2 % de CSG, 0,5 % de CRDS, 2 % de prélèvement sur les revenus du capital, 0,3 % de contribution à la CNSA et 1,1 % de contribution au financement du RSA, soit un taux global de 12,1 % - dès le premier euro.

Le rendement attendu de cette mesure est d'un peu plus de 110 millions d'euros par an à compter de 2011.

- l'aménagement du régime des contrats d'assurance-vie au regard des contributions sociales en cas de décès (article 17)

La mesure proposée vise à remédier à une inégalité de traitement entre les souscripteurs de contrats d'assurance-vie selon qu'il s'agit de contrats en euros ou de contrats multi-supports (ou contrats en unités de comptes), les uns étant soumis aux prélèvements sociaux, les autres non. Cette anomalie aboutit en outre à priver de recettes non négligeables la sécurité sociale. C'est pourquoi, il est proposé de soumettre aux mêmes prélèvements sociaux l'ensemble des intérêts capitalisés sur les contrats d'assurance-vie en cours à l'occasion du décès du souscripteur.

Le rendement attendu de cette mesure est estimé à 273 millions d'euros en 2010.

En dépit de ces diverses mesures, toutes les assiettes exemptées de cotisations sociales ne sont pas encore soumises à un prélèvement social. Des marges existent donc encore. Il ne serait pas anormal qu'un certain nombre d'avantages accordés aux salariés, tels que les chèques vacances, soient soumis au forfait social, dont le taux reste très inférieur à celui des cotisations sociales de droit commun.

De même, une remise à plat des indemnités de rupture est aujourd'hui nécessaire afin de rendre parfaitement équitables les prélèvements qui s'y appliquent, qu'ils soient fiscaux ou sociaux.

Montants des exemptions d'assiettes en 2009

(en milliards d'euros)

Dispositifs

Montants des exemptions d'assiettes

I. Participation financière et actionnariat salarié

20,0

Dont :

 

Participation

8,7

Intéressement

7,9

Plan d'épargne en entreprise (PEE)

1,3

Stock-options

2,1

II. Aides directes consenties aux salariés

5,4

Dont :

 

Titres restaurant

2,4

Chèques vacances

0,3

Avantages accordés par les comités d'entreprise

2,6

Chèque emploi service universel préfinancé

0,1

III. Prévoyance complémentaire, retraite supplémentaire

17,1

Dont :

 

Prévoyance complémentaire

13,1

Retraite supplémentaire

3,8

Plan d'épargne retraite collective (Perco)

0,2

IV. Rupture du contrat de travail

3,5

Dont :

 

Indemnités de licenciement

3,2

Indemnités de mise à la retraite

0,4

TOTAL

46,1

Source : annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale

De la même façon, on observe quelques pertes d'assiette sur la CSG alors que celle-ci est pourtant très large. Ainsi, par rapport à l'assiette de la CRDS, plus étendue, la CSG ne s'applique ni aux prestations familiales, ni aux aides au logement, ni aux ventes de métaux précieux, bijoux et objets d'art et d'antiquité, ni aux sommes misées dans les jeux. Si l'assujettissement à la CSG des prestations sociales parait difficile dans le contexte de crise actuel et compte tenu du taux non négligeable de la CSG, soit 8,2 %, un alignement de l'assiette de la CSG sur celle de la CRDS en matière de jeux et de ventes de métaux précieux, bijoux et objets d'art pourrait d'ores et déjà être mise en oeuvre.