N° 332
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 février 2010 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le désarmement, la non-prolifération nucléaires et la sécurité de la France ,
Par M. Jean-Pierre CHEVÈNEMENT,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris , vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet , secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca. |
CONCLUSIONS ET PRÉCONISATIONS1. En dépit de ses imperfections et de ses fragilités, le traité de non-prolifération nucléaire (TNP) demeure un instrument irremplaçable pour la sécurité internationale. La très grande majorité des Etats conservent un intérêt majeur à ce qu'il soit préservé dans la région où ils se situent. Il ne peut y avoir d'autre alternative que de soutenir et consolider le TNP en veillant à faire avancer les trois objectifs qu'en attendent les Etats parties : - progresser sur la voie du désarmement général et nucléaire ; - assurer l'accès de tous les Etats qui le souhaitent aux bénéfices de l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire ; - garantir la sécurité des Etats en prévenant efficacement toute tentative de prolifération et, le cas échéant, en sanctionnant les manquements de manière efficace. Réunir les conditions d'une « zone de basse pression nucléaire », dans la perspective du désarmement prévu par l'article VI du TNP. 2. Le désarmement nucléaire doit s'inscrire dans la perspective d'un désarmement général et complet, dans le cadre d'un processus graduel visant à réunir les conditions d'un monde sans armes nucléaires et à préserver la nécessité d'une sécurité non diminuée pour tous. Dans un premier temps, il importe donc de se concentrer sur les conditions aujourd'hui accessibles pour progresser vers cet objectif. 3. La disproportion est telle entre les arsenaux des deux premières puissances nucléaires (22 400) et tous les autres réunis (environ 1 100) que l'effort de désarmement nucléaire doit porter en priorité sur les Etats-Unis et la Russie. L'accord « post-START » de 2010 représente une première étape. Une diminution plus significative des arsenaux américain et russe - en incluant les armes en réserve et les armes nucléaires dites « tactiques » - sera l'une des conditions essentielles pour aller vers une « zone de basse pression nucléaire ». 4. A ce stade, il n'y a pas lieu de lier les réductions que devraient opérer les Etats-Unis et la Russie et la situation des arsenaux beaucoup plus modestes des autres Etats nucléaires. La question ne pourrait se poser en ces termes qu'une fois les forces nucléaires américaines et russes, tous types d'armes confondus, ramenées à des niveaux de l'ordre de quelques centaines d'armes nucléaires. 5. Il est indispensable que toutes les puissances nucléaires pratiquent une politique de transparence, à l'image de la France, sur la situation de leurs forces, en déclarant la totalité de leurs stocks d'armes nucléaires, qu'elles soient opérationnellement déployées, en réserve ou en attente de démantèlement, qu'il s'agisse d'armes nucléaires stratégiques ou d'armes nucléaires dites « tactiques ». 6. Les « garanties négatives de sécurité » émises par les Etats dotés d'armes nucléaires sont légitimes, dès lors qu'elles sont accordées à des Etats non dotés qui respectent pleinement les obligations découlant du TNP et qu'elles n'aboutissent pas à compromettre la préservation des intérêts vitaux des nations qui y souscrivent, par exemple en cas d'agression avec des armes biologiques ou chimiques. 7. Le traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE) constitue un instrument essentiel de désarmement et de non-prolifération nucléaires. Sa ratification par les Etats-Unis est cruciale, car elle serait de nature à entraîner celle de plusieurs autres Etats dont l'adhésion est requise (Chine, Inde, Pakistan notamment) et redonnerait de la crédibilité à une entrée en vigueur du traité à moyen terme. Il est urgent que soient levées les objections qui s'opposent à l'adoption de ce traité par le Sénat des Etats-Unis. 8. La négociation d'un traité d'interdiction de la production de matières fissiles pour les armes nucléaires doit s'engager sans condition préalable au sein de la Conférence du désarmement. En l'attente de l'entrée en vigueur d'un tel traité, les Etats qui ne l'ont pas encore fait doivent déclarer un moratoire sur la production de matières fissiles et démanteler leurs installations de production. Relancer la promotion des usages pacifiques de l'énergie nucléaire, qui fonde la légitimité du TNP. 9. Au moment où l'énergie nucléaire suscite l'intérêt d'un plus grand nombre d'Etats préoccupés par la satisfaction de leurs besoins énergétiques à moyen terme et par la lutte contre le réchauffement climatique, il est nécessaire de répondre à cette attente en relançant la promotion des usages pacifiques de l'atome, qui fonde la légitimité du TNP. 10. La conférence d'examen du TNP devrait être l'occasion de définir les principes devant guider un développement sûr et responsable des utilisations pacifiques de l'énergie nucléaire. Elle devrait clairement consacrer un engagement d'assistance au profit de tous les pays qui adhérent à un socle commun de règles en matière de sûreté, de sécurité et de non-prolifération, qui respectent l'ensemble de leurs obligations internationales et qui poursuivent de bonne foi, sous le contrôle de l'AIEA, des activités à des fins pacifiques. 11. La recherche et la coopération internationale pour concevoir des réacteurs plus économes en uranium, plus sûrs, plus résistants à la prolifération et générant moins de déchets radioactifs à vie longue est un facteur essentiel pour favoriser l'accès d'un plus grand nombre d'Etats à l'énergie nucléaire. 12. A court terme, il est indispensable de concrétiser rapidement le projet de « banque du combustible », à travers un mécanisme international garantissant l'approvisionnement en combustible nucléaire de tous les Etats demandeurs qui respectent les normes convenues de non-prolifération nucléaire. À plus long terme, devraient être mises en place des installations d'enrichissement ou de retraitement à caractère multilatéral. Une approche régionale mériterait d'être privilégiée, avec notamment la création d'une telle installation sous la responsabilité de l'AIEA, dans un Etat du Moyen-Orient, où les projets de réacteurs civils sont nombreux. 13. Au moratoire institué depuis 2004 par le G8 sur l'exportation des technologies liées aux activités sensibles du cycle du combustible nucléaire - enrichissement et retraitement - doivent être rapidement substituées des règles claires précisant les critères au vu desquels de tels transferts peuvent être autorisés. Ces critères comprendraient notamment l'existence d'un programme électronucléaire techniquement et économiquement crédible et les garanties présentées par l'Etat destinataire quant à l'utilisation des technologies transférées dans les meilleures conditions de sûreté, de sécurité et de non-prolifération (notamment l'adhésion au protocole additionnel de l'AIEA). Un lien serait ainsi établi entre l'autorisation des transferts de technologie et l'adhésion complète au régime de non-prolifération. Inscrire le maintien de l'ordre nucléaire mondial dans la perspective d'une réduction des tensions et d'un traitement des problèmes politiques pendants. 14. Le maintien de l'ordre nucléaire mondial, incarné par le TNP, est un facteur essentiel de sécurité et de stabilité pour l'ensemble des Etats. Il suppose la consolidation des instruments juridiques et le renforcement des contrôles en matière de prolifération. Il exige également de traiter les causes profondes des crises de prolifération, qui s'enracinent dans des motivations régionales de sécurité, au Proche et au Moyen-Orient, entre l'Inde et le Pakistan, et en Asie de l'Est. 15. La mobilisation de la communauté internationale, au travers du Conseil de sécurité des Nations unies, doit continuer à s'exercer en vue de la résolution des crises iranienne et nord-coréenne. Ces deux crises sont potentiellement très déstabilisatrices pour le TNP. Selon leur issue, d'autres Etats pourraient reconsidérer leur politique de sécurité et enclencher de nouvelles cascades de prolifération. 16. Pour prévenir de nouvelles crises de prolifération, le TNP doit être assorti des moyens permettant de vérifier sa mise en oeuvre effective. Une action diplomatique résolue et des mesures incitatives fortes, par exemple par la conditionnalité des exportations, sont nécessaires pour assurer l'universalisation du protocole additionnel aux accords de garanties (protocole « 93+2 ») et notamment l'adhésion de la quinzaine d'Etats menant des activités nucléaires significatives qui n'y ont pas souscrit. Le renforcement des moyens humains et techniques de vérification de l'AIEA est le corollaire indispensable de cet objectif. 17. La conférence d'examen du TNP devrait s'accorder sur des principes encadrant le droit de retrait reconnu par le traité, afin de réaffirmer qu'un Etat demeure responsable des violations commises avant le retrait et d'éviter le détournement des équipements et technologies acquis sous couvert du traité pour le développement d'un programme nucléaire militaire. 18. Le fait que les trois Etats qui n'ont jamais adhéré au TNP - Inde, Israël et Pakistan - se soient dotés de l'arme nucléaire, fragilise le régime international de non-prolifération. Dans le prolongement des premiers engagements pris par l'Inde auprès du Groupe des fournisseurs nucléaires, il est nécessaire de rapprocher les trois Etats de ce régime en les incitant à ratifier le traité d'interdiction des essais nucléaires, à stopper la production de matières fissiles à usage militaire, à négocier avec l'AIEA, à l'image de l'Inde, un protocole additionnel et à contrôler leurs exportations de technologies nucléaires. 19. La pleine mise en oeuvre par tous les Etats de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations unies ainsi que le renforcement des contrôles et de la sécurité nucléaire sont nécessaires en vue de faire face au rôle croissant des acteurs non étatiques dans la prolifération nucléaire en matière de trafics illicites de biens et technologies sensibles et de parer le risque de détournement de matières nucléaires au profit d'organisations terroristes. Des directives strictes doivent être renouvelées aux services concernés. 20. La lutte contre la prolifération nucléaire ne peut s'envisager isolément des autres formes de prolifération - chimique, biologique, balistique - et des déséquilibres conventionnels (concept américain de « nouvelle triade » fondé sur les armes nucléaires, les armes conventionnelles guidées de haute précision et la défense antimissile balistique), qui influent sur les conditions de la stabilité stratégique. L'universalisation des instruments internationaux dans ce domaine, l'adoption d'un mécanisme de vérification pour la convention d'interdiction des armes biologiques et la négociation d'un traité d'interdiction des missiles sol-sol de portées courte et intermédiaire, proposé par la France, iraient dans ce sens. 21. Au-delà du renforcement des instruments internationaux et des mesures préventives ou coercitives, il est essentiel d'agir sur les déterminants régionaux de la prolifération nucléaire, en réduisant les tensions et en traitant les questions politiques pendantes depuis de trop longues années. Le désarmement n'est pas un devoir abstrait. Il ne peut progresser qu'en prenant en compte les situations historiques concrètes. 22. Les efforts de la communauté internationale doivent porter sur la normalisation des relations indo-pakistanaises et l'établissement d'une coexistence mutuellement avantageuse. C'est dans ce contexte seulement qu'il sera possible de faire admettre aux deux Etats, d'abord le plafonnement, puis la décrue de leurs forces nucléaires. 23. L'instauration d'une zone exempte d'armes de destruction massive au Moyen-Orient n'est pas envisageable sans la création d'un Etat palestinien viable et la reconnaissance d'Israël par tous les pays de la Ligue arabe et par l'Iran. Le degré d'engagement des Etats-Unis vers cet objectif sera déterminant. 24. La normalisation des relations de l'Iran avec le monde extérieur, et d'abord avec les Etats-Unis, doit être encouragée en proposant à l'Iran la levée des sanctions en contrepartie d'engagements clairs sur l'acceptation de toutes les garanties de l'AIEA, y compris la ratification du protocole additionnel, sur la ratification du TICE et sur le soutien à la négociation d'un traité d'interdiction de la production de matières fissiles à usage militaire. A défaut de la suspension des activités d'enrichissement, que demande la communauté internationale dans la mesure où elles ne correspondent à aucun besoin civil établi, un compromis pourrait être recherché sur les bases suivantes : la poursuite de l'enrichissement sous le plein contrôle de l'AIEA et la garantie que le stock d'uranium faiblement enrichi ainsi produit serait écoulé sur le marché international tant que n'existe aucun besoin avéré pour un programme nucléaire iranien qui n'existe pas encore. 25. La Chine détient l'essentiel des moyens susceptibles d'infléchir la politique du régime nord-coréen dont les effets sont potentiellement très déstabilisateurs pour toute la région. Alors qu'aucun instrument d'organisation de la sécurité régionale n'a jamais été mis en place en Asie, la question nord-coréenne ne peut être traitée que dans un cadre plus global impliquant les Etats-Unis et prenant en compte les préoccupations de sécurité de tous les acteurs de la région, notamment la Chine et le Japon. Garantir la sécurité de la France et le maintien d'un équilibre pacifique sur le continent européen 26. Ayant démantelé ses sites d'essais nucléaires et ses usines de production de matières fissiles militaires, réduit de moitié le nombre de ses armes nucléaires et annoncé de manière transparente le niveau actuel de ses forces nucléaires, la France a réalisé un effort sans équivalent parmi les cinq Etats dotés d'armes nucléaires pour remplir les obligations qui lui incombent en vertu de l'article VI du TNP. 27. À la veille de l'ouverture de la Conférence d'examen du TNP, la France n'a donc aucune raison d'adopter une attitude frileuse. Elle doit privilégier une approche pragmatique et constructive, afin de rechercher des avancées dans les trois domaines qui constituent les piliers du TNP : la non-prolifération, l'accès aux usages pacifiques de l'atome et le désarmement. Cette approche pratique doit prendre en compte l'ensemble des paramètres stratégiques et mettre l'accent sur les conditions qui permettraient le désarmement nucléaire, dans la perspective d'un monde plus sûr. 28. La réduction des arsenaux américain et russe jusqu'à un niveau de quelques centaines d'armes nucléaires, y compris les armes en réserve et les armes « tactiques », la ratification du TICE par les Etats-Unis et tous les autres Etats qui n'y ont pas procédé, l'ouverture rapide et sans condition de la négociation d'un traité d'interdiction de la production de matières fissiles à usage militaire, l'universalisation du protocole additionnel aux accords de garanties de l'AIEA constituent les principales conditions à réunir pour aller vers le désarmement nucléaire. La France pourrait également demander lors de la Conférence d'examen que soient liées les questions relatives à la prolifération balistique, au désarmement nucléaire et la mise en place des défenses antimissiles balistiques. 29. Dimensionnées selon le principe de stricte suffisance, qui a conduit à des réductions unilatérales successives, les forces nucléaires françaises ne peuvent être prises en compte, à ce stade, dans aucun processus de négociation multilatérale de désarmement nucléaire. 30. Pour cette raison même, la France doit maintenir une posture de dissuasion indépendante et se tenir en dehors du Groupe des plans nucléaires de l'OTAN, même si sa dissuasion contribue à la dissuasion globale de l'Alliance. La dissuasion française est un élément de stabilité. Elle garantit notre autonomie de décision. Elle est au service de la paix. Seul un changement géostratégique majeur aujourd'hui inenvisageable, tel que le retrait de la garantie des Etats-Unis à leurs alliés européens, pourrait conduire à modifier la vocation nationale de notre dissuasion. 31. La France ne saurait renoncer à l'ambigüité calculée de sa posture nucléaire, en donnant sans restriction des garanties négatives de sécurité (vis-à-vis des pays non nucléaires) ou plus encore des engagements généralisés de « non usage en premier » qui pourraient ouvrir la voie à des guerres conventionnelles. Bien évidemment, l'arme nucléaire ne saurait être utilisée par la France, puissance pacifique qui ne menace personne, que si son existence même était en jeu, mais sa vertu dissuasive implique que la notion d'intérêt vital ne soit pas davantage précisée. 32. À l'occasion du débat sur le concept stratégique de l'OTAN, la France doit sensibiliser ses alliés à l'intérêt de maintenir un principe de dissuasion nucléaire en Europe tant que ses voisins n'ont pas renoncé à leurs armements nucléaires. Une « Europe sans armes nucléaires » créerait un vide stratégique étant donné que la Russie, puissance eurasiatique, conserve un arsenal très important, tout comme les Etats-Unis, et que le Moyen-Orient n'est pas une zone dénucléarisée. Par ailleurs, la France devrait s'efforcer de convaincre ses partenaires européens de l'OTAN de ne pas « lâcher la proie pour l'ombre » en abandonnant le principe de la dissuasion nucléaire au profit d'une protection aléatoire du territoire européen par un système de défense antimissile balistique. |
I. DÉSARMEMENT ET NON-PROLIFÉRATION NUCLÉAIRES : ÉTAT DES LIEUX VINGT ANS APRÈS LA FIN DE LA GUERRE FROIDE
Bien qu'elles conservent une place essentielle dans les doctrines de défense des pays détenteurs, les armes nucléaires ne jouent plus, dans le monde multipolaire de 2010, le rôle stratégique central qui était le leur durant la guerre froide. La menace d'un conflit majeur entre les deux grands blocs militaires d'alors, qu'elles avaient pour mission première de prévenir, a disparu. Les scénarios d'apocalypse nucléaire en cas d'échec de la logique de dissuasion, appartiennent désormais au passé.
Certes, une nouvelle structuration bipolaire du monde, entre les Etats-Unis et la Chine, apparaît dès aujourd'hui comme probable et peut faire réapparaître certains concepts, tels que la recherche d'une capacité de frappe en second. C'est en Asie que se concentrent aujourd'hui les risques de la prolifération. Par ailleurs, la Russie entend, elle aussi, préserver sa zone d'influence dans son « étranger proche » et le maintien d'une certaine parité nucléaire avec les Etats-Unis ne répond pas seulement à un souci d'ordre symbolique.
Il n'en reste pas moins qu'en application des accords successifs qu'ils ont conclus, les Etats-Unis et la Russie ont réduit de plus des deux-tiers le volume de leurs arsenaux. Ceux-ci restent néanmoins encore considérables et représentent 96 % du stock mondial d'armes nucléaires. La nouvelle décrue envisagée à l'initiative du président Obama ne remet pas en cause cette prépondérance.
Situées à une échelle très inférieure et calibrées selon une doctrine de dissuasion minimale ou de stricte suffisance, les deux autres puissances nucléaires occidentales, la France et le Royaume-Uni, ont entrepris d'elles mêmes un mouvement de diminution.
Cette décrue quantitative n'est pas exclusive d'une adaptation des moyens au nouveau contexte stratégique, avec une amélioration de la précision des vecteurs et une diversification de la puissance des armes, qui élargissent les hypothèses de planification.
Alors que s'estompe, à pas mesurés, le legs de la guerre froide, un nouveau paysage, très différent, se dessine.
La modernisation et l'accroissement des capacités nucléaires de la Chine traduisent la montée en puissance économique, politique et militaire du cinquième Etat détenteur, au sens du traité de non-prolifération nucléaire, mais s'analysent également au regard des évolutions du contexte stratégique dans la zone Asie-Pacifique.
D'autres acteurs nucléaires que ceux reconnus par le TNP sont apparus, en vertu de logiques étrangères à celle de la guerre froide et liées aux situations régionales au Moyen-Orient et en Asie : Israël, Inde, Pakistan.
Cette transition vers un nouvel « âge nucléaire » est intervenue en dépit du TNP, prorogé en 1995 pour une durée indéterminée. S'il a incontestablement freiné la prolifération nucléaire, telle qu'on pouvait l'imaginer au début des années 1960, le TNP ne l'a pas empêchée. Certains doutes s'expriment aujourd'hui sur sa capacité à demeurer l'instrument de référence de l'ordre nucléaire mondial, encore qu'on ne voie pas par quoi ce traité sensiblement universel (seuls trois Etats ne l'on pas signé) pourrait être remplacé.
Le retrait nord-coréen et la poursuite, malgré les résolutions successives du Conseil de sécurité des Nations unies, d'un programme nucléaire iranien dépourvu de finalités civiles évidentes l'ont, bien entendu, fragilisé.
De même, l'absence de réaction significative de la communauté internationale à l'acquisition d'armes nucléaires par trois pays non signataires du TNP peut être interprétée comme la marque d'une certaine complaisance. L'accord américano-indien de coopération nucléaire civile de 2005 a pu être regardé comme contrevenant aux obligations du TNP, en ce qu'il prévoit des transferts de technologie à un pays non signataire. Cependant, les engagements pris par l'Inde auprès du Conseil des gouverneurs de l'AIEA et du Groupe des fournisseurs nucléaires (NSG) tempèrent ce point de vue. L'Inde a souscrit à certaines règles de non-prolifération et aux garanties correspondantes de l'AIEA. Elle se trouve en quelque sorte dans la situation d'un Etat doté de facto , hors du TNP.
Plus fondamentalement, le TNP subit le contrecoup d'une contestation latente de l'ordre nucléaire par les pays qui considèrent ne pas en avoir retiré les avantages attendus, en termes de sécurité, mais aussi d'accès à la technologie nucléaire civile dont les transferts sont de plus en plus contrôlés.
Un délitement, et a fortiori un effondrement, du cadre international actuel de non-prolifération nucléaire, pourrait entraîner une ou plusieurs cascades de prolifération génératrices d'instabilité au Moyen-Orient ou en Asie de l'Est.
Face à ce risque, l'année 2010 comportera des échéances internationales majeures.
Après l'échec de celle de 2005, une nouvelle conférence quinquennale d'examen du TNP aura lieu au mois de mai 2010 à New York.
Par certains aspects, elle intervient dans un contexte plus critique que celui d'il y a cinq ans, puisque les crises nord-coréenne et iranienne n'ont pas, à ce jour, été résolues.
Le fait que le président Obama se soit placé dans une perspective à long terme d'abolition, et non de simple réduction, des armements nucléaires, et à plus court terme, la volonté de relancer le processus de désarmement américano-russe, ont néanmoins modifié le climat. Cependant, des échéances majeures comme la ratification du traité d'interdiction complète des essais nucléaires par les Etats-Unis se trouvent d'ores et déjà reportées à 2011, c'est-à-dire après la conférence d'examen, du fait de l'incertitude pesant sur la réunion d'une majorité des deux-tiers au Sénat américain.
La perspective de cette conférence d'examen du TNP n'en suscite pas moins des attentes vis-à-vis d'une nouvelle dynamique positive aussi bien dans le domaine du désarmement que de la non-prolifération nucléaire. A ces deux premiers piliers du TNP s'ajoute un troisième, non moins important, celui de l'accès aux usages pacifiques de l'énergie nucléaire. Des initiatives audacieuses sur le développement du nucléaire civil et les garanties d'approvisionnement en combustible nucléaire seraient de nature à favoriser une dynamique d'ensemble.
A. LES DEUX SUPERPUISSANCES ONT RÉDUIT LEURS ARSENAUX QUI DEMEURENT NÉANMOINS CONSIDÉRABLES
Durant la guerre froide, les arsenaux cumulés des Etats-Unis et de l'URSS ont culminé jusqu'à plus de 60 000 têtes nucléaires. Tout au long des années 1960 et 1970, les deux superpuissances ont engagé une course aux armements visant moins à rechercher la supériorité sur l'adversaire qu'à préserver le fonctionnement de la dissuasion, grâce à une diversification des vecteurs et une capacité de seconde frappe synonyme de « destruction mutuelle assurée ».
Cette logique coûteuse d'accumulation a été remise en cause au cours des années 1980 et a cédé la place, avec les accords START, à une réduction progressive et concertée des deux arsenaux.
1. Les accords américano-russes de désarmement depuis la fin de la guerre froide
C'est en réalité avant la fin de la guerre froide qu'est intervenu le premier véritable accord de désarmement américano-russe. Signé à Washington le 8 décembre 1987, le traité sur les forces nucléaires intermédiaires - FNI - visait à mettre un terme à la crise des euromissiles. Il prévoyait la destruction des missiles balistiques et de croisière lancés à partir du sol d'une portée comprise entre 500 et 5 500 kilomètres, qu'ils soient à charge conventionnelle ou nucléaire. Dès 1991, les deux parties avaient totalement éliminé cette catégorie d'armements, soit 1 846 missiles soviétiques et 846 missiles américains.
Depuis lors, le cadre bilatéral de désarmement a été régi par deux traités en partie juxtaposés :
- le traité START I ( STrategic Arms Reduction Treaty ) de 1991, entré en vigueur le 5 décembre 1994 ;
- le traité SORT ( Strategic Offensive Reductions Treaty ) signé à Moscou le 24 mai 2002 et entré en vigueur le 1 er avril 2003.
Ces deux traités ne couvrent que les armes nucléaires stratégiques de portée supérieure à 5 500 kilomètres.
Le traité START I prévoyait sur une durée de 7 ans de limiter à 1 600 le nombre de vecteurs d'armes stratégiques déployés par chacune des deux parties (missiles balistiques sol/sol et mer/sol, bombardiers stratégiques). A ce plafond de 1 600 vecteurs était associé un nombre maximal de 6 000 têtes nucléaires , ce chiffre ne correspondant pas au nombre de têtes effectivement déployées mais à une évaluation forfaitaire, à chaque type de vecteur étant supposé correspondre un nombre de têtes agréé.
START I est assorti d'un mécanisme de vérification élaboré comprenant une notification semestrielle des réductions effectuées et des matériels restants, des mesures de transparence, comme l'exposition statique des vecteurs détruits, afin qu'ils puissent être observés par satellite, ou encore différents types d'inspections, dont certaines sous bref préavis.
En 1993, deux ans après START I, le traité START II engageait une nouvelle réduction, en abaissant à 3 500 le plafond des têtes nucléaires stratégiques, et il prévoyait l'élimination des missiles sol/sol à têtes multiples. Toutefois, START II n'est jamais entré en vigueur. Le processus de ratification a été affecté par les divergences croissantes apparues, dès la présidence Clinton, entre la Russie et les Etats-Unis sur la question de la défense antimissiles, et dont l'épilogue sera, sous la présidence de George W. Bush en décembre 2001, le retrait unilatéral américain du traité ABM ( Anti-Ballistic Missiles ) de 1972. L'interaction entre la défense antimissile américaine et les résistances russes au désarmement nucléaire n'est donc pas chose nouvelle.
Le traité SORT de 2002, conclu par les présidents Bush et Poutine, prolonge le traité START I jusqu'au 5 décembre 2009 et fixe un nouveau plafond , qui devra être compris entre 1 700 et 2 200 têtes nucléaires opérationnellement déployées au 31 décembre 2012 , sans qu'un lien soit établi entre nombre de têtes et nombre de vecteurs.
Limité à cinq articles très brefs, le traité SORT, beaucoup moins précis que START I, apparaît également moins contraignant, bien qu'il mentionne des plafonds inférieurs. Il ne s'applique pas aux vecteurs et laisse toute latitude aux deux parties pour mettre en oeuvre les nouvelles réductions et déterminer la composition et la structure de leurs forces stratégiques. Dans le même esprit de « flexibilité », chaque Etat est libre d'adopter son propre mode de comptabilisation des têtes nucléaires stratégiques. Pour les Etats-Unis, le plafond ne s'applique qu'aux têtes nucléaires opérationnellement déployées , et non à celles maintenues en réserve et susceptibles d'être remises en service. Sauf diminution drastique du nombre de celles-ci, les réductions prévues par le traité sont ainsi en partie réversibles en cas d'évolution du contexte stratégique. Il n'en va pas différemment pour la Russie, même si celle-ci n'a pas formulé sa position de manière aussi explicite. SORT se superpose à START I, du moins jusqu'à fin 2009, mais à la différence de ce dernier, ne prévoit aucune mesure de vérification.
Selon la déclaration START de juillet 2009, les Etats-Unis disposeraient de 1 188 vecteurs stratégiques déployés, représentant forfaitairement 5 916 têtes nucléaires, la Russie disposant pour sa part de 809 vecteurs stratégiques représentant, en application d'un calcul identique, 3 897 têtes nucléaires.
Selon le Département d'Etat américain 1 ( * ) , le nombre de têtes nucléaires stratégiques opérationnelles déployées par les Etats-Unis, au sens du traité SORT, était de 2 126 au mois de mai 2009, le plafond fixé par le traité étant ainsi atteint près de quatre ans avant l'échéance butoir.
Ces chiffres témoignent de l'écart entre les modes de comptabilisation START et SORT, mais ni les uns ni les autres de donnent l'exacte mesure du volume véritable des arsenaux des deux principales puissances nucléaires, qui incluent également les armes stratégiques en réserve, les armes non stratégiques et les armes en attente de démantèlement, comme le montre le tableau ci-après.
L'une des évaluations les plus récentes 2 ( * ) fournit, pour les deux Etats, les estimations suivantes :
- Russie : 13 000 armes nucléaires, dont 4 850 armes opérationnelles ou actives et 8 150 armes en réserve ou en attente de démantèlement ;
- Etats-Unis : 9 400 armes nucléaires, dont 5 200 déployées ou en réserve (2 200 armes stratégiques et 500 armes non stratégiques opérationnelles déployées ; 2 500 armes en réserve) et 4 200 en attente de démantèlement (avant que le président Obama ait arrêté la Nuclear Posture Review de 2010).
Le volume des deux arsenaux a ainsi été réduit d'un peu plus des deux tiers par rapport à son maximum historique de la moitié des années 1980, mais il représente encore 96 % du stock mondial d'armes nucléaires. Ni l'accord américano-russe « post-START » en cours de négociation, ni les réductions unilatérales annoncées par le président Obama ne modifient substantiellement la disproportion des arsenaux entre les deux « superpuissances » de la guerre froide et les autres.
* 1 The Legacy of START and Related U.S. Policies - Bureau of verification, compliance and implementation - Fact Sheet 16 juillet 2009.
* 2 Nuclear Notebook : Worldwide deployments of nuclear weapons, 2009 - Bulletin of the Atomic Scientists - novembre/décembre 2009.