2. Renforcer le respect du TNP
Les crises de prolifération survenues ces dernières années ont montré la nécessité d'assortir le TNP des moyens permettant de vérifier et d'assurer sa mise en oeuvre effective. Ces moyens ont été identifiés de longue date et ont fait l'objet de multiples propositions. Celles-ci portent sur le renforcement des capacités de vérification de l'AIEA et sur l'instauration de mécanismes définissant clairement les conséquences de tout manquement aux obligations de non-prolifération et de transparence sur les activités nucléaires. Dans sa résolution 1887 du 24 septembre 2009, le Conseil de sécurité des Nations unies a mentionné un certain nombre d'entre elles. Il est désormais indispensable de traduire ces propositions en mesures concrètes qui permettront de renforcer le respect du TNP.
a) Renforcer le régime des garanties et les moyens de vérification de l'AIEA
Le Conseil de sécurité des Nations unies, dans la résolution 1887, appelle les Etats à doter l'AIEA des ressources et de l'autorité lui permettant « de vérifier l'utilisation déclarée des matières ou installations nucléaires ou l'absence d'activités non déclarées » et invite l'AIEA à lui faire rapport à ce sujet, en tant que de besoin.
L'article III du TNP confie en effet à l'AIEA le rôle fondamental de vérifier l'exécution des obligations qui incombent aux Etats parties. Ceux-ci s'engagent, aux termes du traité, à accepter les garanties stipulées dans un accord conclu à cette fin avec l'Agence.
Conçu à une époque où peu d'Etats disposaient d'installations ou de savoir-faire dans le domaine nucléaire, le modèle d'accord de garanties établi par l'AIEA 53 ( * ) repose essentiellement sur l'analyse de la comptabilité des matières nucléaires déclarées par les Etats et la vérification que les rapports comptables transmis par ceux-ci correspondent bien aux matières présentes dans les installations qu'ils ont déclarées.
Il est apparu au début des années 1990, tant dans le cas de l'Irak que dans celui de la Corée du Nord, que ce type d'accord ne permettait pas de vérifier l'exhaustivité et l'exactitude des déclarations des Etats. Les prérogatives des inspecteurs de l'AIEA restaient limitées, en ce qui concerne l'accès aux informations et aux différentes installations.
L'accord de garanties type prévoit bien une procédure d' « inspection spéciale » , plus intrusive que les inspections de routine, qui vise notamment à vérifier l'existence d'installations ou d'activités non déclarées, lorsque l'Agence estime que les renseignements communiqués par l'Etat en cause ne sont pas suffisants pour qu'elle s'acquitte de sa mission de vérification. La mise en oeuvre des inspections spéciales est toutefois assez lourde et suppose l'accord de l'Etat concerné. Cette procédure n'a été effectivement utilisée qu'une seule fois, en 1992, pour la Roumanie et à la demande de celle-ci. Elle a été initiée en 1993 pour la Corée du Nord, mais n'est pas allée à son terme à la suite du refus des autorités nord-coréennes d'autoriser l'accès aux sites identifiés par l'Agence. Depuis lors, l'AIEA n'a plus envisagé de recourir aux inspections spéciales.
C'est pour tenir compte de ces difficultés qu'a été engagée à partir de 1993 la mise au point du modèle de protocole additionnel aux accords de garanties 54 ( * ) , dit protocole « 93+2 », adopté par le Conseil des gouverneurs de l'AIEA le 15 mai 1997. Il étend le champ des activités soumises à déclaration, en incluant les activités nucléaires passées, présentes et futures, les programmes de recherche publics et privés, les importations et exportations d'équipements nucléaires ainsi que l'ensemble des opérations liées au cycle du combustible. Il permet aux inspecteurs de l'AIEA d'effectuer des contrôles sous très faible préavis, y compris hors des installations déclarées.
Le protocole additionnel peut désormais être légitimement considéré comme l'instrument de base de la vérification du TNP , bien qu'établi près de trente ans après celui-ci. La résolution 1887 le qualifie d' « élément essentiel du système de garanties de l'AIEA », en invitant tous les Etats à le ratifier et à l'appliquer.
En réalité, comme elle le souligne régulièrement dans ses rapports annuels, l'AIEA estime ne pas pouvoir donner d'assurances crédibles sur l'absence de matières ou d'activités nucléaires non déclarées pour les Etats n'ayant souscrit qu'un accord de garanties et ne disposant pas d'un protocole additionnel en vigueur.
Faute d'obligation juridique expresse, pour les Etats parties au TNP, de ratifier un protocole additionnel, il est primordial de mettre en place un ensemble de mesures incitatives fortes permettant de l'ériger en norme à portée universelle, au même titre que le TNP.
Si le protocole additionnel constitue un moyen juridique indispensable, l'exercice effectif par l'AIEA des pouvoirs qui en résultent exige aussi un renforcement de ses moyens humains et financiers, ainsi qu'une coopération accrue des Etats.
? La nécessité d'universaliser le protocole additionnel
Au début de l'année 2010, on comptait 95 Etats disposant d'un protocole additionnel en vigueur , 33 Etats ayant signé un tel protocole sans qu'il soit encore en vigueur et 11 Etats dont le protocole additionnel avait été approuvé par le Conseil des gouverneurs sans encore avoir été signé.
En cinq ans, le nombre d'Etats couverts par un protocole additionnel s'est accru d'une trentaine. Cette progression paraît assez lente, alors que le protocole additionnel ne devrait pas poser de problèmes de principe aux Etats entendant pleinement se conformer aux obligations du TNP.
Près de cent Etats n'ont pas signé un tel protocole ou l'ont signé mais ne l'ont pas encore ratifié. Parmi eux se trouvent beaucoup d'Etats dépourvus d'installations ou d'activités dans le domaine nucléaire. Une soixantaine d'entre eux sont d'ailleurs liés à l'AIEA par un protocole relatif aux petites quantités de matières (PPQM). Cet instrument permet de simplifier la mise en oeuvre des accords de garanties pour les États qui ont peu ou pas de matières nucléaires et qui n'ont aucune installation nucléaire existante ou en projet.
En revanche, indépendamment des trois Etats non signataires du TNP (Inde, Pakistan et Israël) et de la Corée du Nord, une quinzaine d'Etats menant des activités nucléaires significatives ne disposent pas d'un protocole additionnel en vigueur , seul l'accord de garanties généralisées leur étant applicable.
Certains ont signé un protocole additionnel, mais ne l'ont pas ratifié, comme le Belarus, l'Irak, la Malaisie, le Mexique, le Maroc, la Serbie, la Thaïlande, ou encore l'Iran, qui avait procédé à cette signature dans le cadre des négociations avec l' « UE-3 » (Allemagne, France, Royaume-Uni) et appliqué le protocole jusqu'en 2006.
Le Conseil des gouverneurs de l'AIEA a approuvé le protocole additionnel négocié avec l'Algérie en septembre 2004, mais le texte n'a toujours pas été signé.
L'Argentine, le Brésil 55 ( * ) , l'Egypte, la Syrie et le Venezuela n'ont pas entrepris la conclusion d'un protocole additionnel.
Il est indispensable d'accélérer l'entrée en vigueur des protocoles additionnels approuvés ou signés et d'accentuer les actions diplomatiques en direction des Etats qui n'ont pas encore envisagé d'y souscrire.
A titre de mesure incitative, il a fréquemment été suggéré que l'existence d'un protocole additionnel soit considérée comme une condition nécessaire à toute exportation d'équipements ou de matières nucléaires. Telle est aussi l'une des préconisations de votre rapporteur. Les débats en cours au sein du Groupe des fournisseurs nucléaires visent à tout le moins à retenir ce critère pour toute exportation portant sur des activités sensibles du cycle du combustible nucléaire. Dans la résolution 1887, le Conseil de sécurité des Nations unies a clairement indiqué que l'existence d'un protocole additionnel en vigueur devait être un élément à prendre en compte avant toute décision d'exportation.
Le protocole additionnel doit être considéré par tous les Etats parties au TNP comme une mesure de confiance de nature à favoriser, et non à limiter ou freiner un plus large accès au développement des usages civils de l'énergie nucléaire.
? Accroître le budget des garanties
L'exercice par l'AIEA de sa mission de vérification suppose un corps d'inspecteurs formé d'ingénieurs ou de scientifiques de haut niveau et des moyens techniques de surveillance, de détection ou d'analyse.
Au cours des trente dernières années, les moyens humains et techniques consacrés à la vérification n'ont pas suivi l'expansion des activités nucléaires .
Jusqu'en 2003, une règle de croissance zéro a été appliquée au budget des garanties, créant de fortes limitations à la conduite des activités de vérification. Cette contrainte a été levée. Dans le budget ordinaire opérationnel de l'AIEA pour 2010, les dépenses prévues pour la vérification nucléaire s'élèvent à 121 millions d'euros, sur un budget total de 318 millions d'euros. Le budget des garanties n'était que de 106 millions d'euros en 2006. Traditionnellement, des contributions volontaires de certains Etats permettent de compléter à hauteur d'environ 10 millions d'euros par an les ressources prévues par le budget ordinaire.
On constate donc, au cours de ces dernières années, un effort budgétaire réel qui reste néanmoins insuffisant au regard des besoins.
Actuellement, plus de 900 installations sont placées sous garanties, mais ce nombre ira nécessairement en augmentant avec le développement du recours à l'énergie nucléaire prévu dans les prochaines années.
Par ailleurs, la généralisation souhaitable des protocoles additionnels élargit le champ de la vérification dans un nombre croissant de pays.
Le niveau actuel du budget des garanties - de l'ordre de 130 millions d'euros - apparaît ainsi très en-deçà des enjeux liés à la vérification des obligations de non-prolifération. Un renforcement des moyens financiers est indispensable pour permettre à l'AIEA de pleinement s'acquitter de sa mission . Ce sera un test, lors de la Conférence d'examen, de la volonté politique de faire respecter le traité.
b) Encadrer le droit de retrait
Le retrait de la Corée du Nord du TNP, annoncé le 10 janvier 2003, a constitué un dangereux précédent en ce qu'il a montré qu'un Etat avait pu se prévaloir de l'adhésion au traité sans en respecter les obligations, avant de mettre la communauté internationale devant le fait accompli en se désengageant.
Les conditions du retrait nord-coréen soulèvent en effet plusieurs questions.
Comment apprécier si le retrait entre bien dans le cas de figure évoqué par le traité 56 ( * ) et quelle attitude adopter si cela n'est manifestement pas le cas ?
Comment faire en sorte que le retrait n'entérine pas de violations passées des obligations du traité et qu'il ne permette pas d'utiliser les capacités acquises en conformité avec le traité pour développer un programme nucléaire militaire ?
Quels types de réactions le retrait devrait-il entraîner de la part du Conseil de sécurité des Nations unies ?
Celui-ci, dans le résolution 1887 , a tout d'abord pris la décision de principe de traiter sans tarder toute notification de retrait et affirmé que tout Etat demeure responsable des violations du traité commises avant le retrait .
M. Pierre Goldschmidt, ancien directeur des garanties de l'AIEA, avait proposé que le Conseil de sécurité aille plus loin en adoptant une résolution générique définissant sa ligne de conduite en cas de retrait 57 ( * ) . Il estimait notamment que tout retrait d'un Etat ayant été convaincu de non-respect de ses obligations au regard du TNP devrait être automatiquement considéré comme une menace pour la paix et la sécurité internationale, au sens de la Charte des Nations unies. Il suggérait aussi que dans ce cas de figure, certaines sanctions soient systématiques, comme la suspension de toute coopération militaire ou exportation d'armement vers cet Etat.
M. Goldschmidt considérait également que le Conseil de sécurité devrait poser le principe selon lequel tous les équipements et matériels existants au moment du retrait resteraient sous garanties de l'AIEA. Il s'agirait donc, par une décision du Conseil de sécurité, de modifier les règles actuelles incluses dans la quasi-totalité des accords de garanties selon lesquelles l'accord reste en vigueur tant que l'Etat est partie au TNP, mais devient caduc en cas de retrait. Dans cette hypothèse, l'application des garanties serait irréversible pour toutes les installations réalisées ou les matières acquises durant la période d'appartenance au traité.
Dans la résolution 1887, le Conseil de sécurité n'est pas allé jusqu'à retenir un tel principe. Il a cependant encouragé les exportateurs à poser comme condition à leurs livraisons de matières ou d'équipement qu'en cas de suspension des garanties ou de retrait du TNP, ces équipements ou matières seraient restituées ou, à défaut, qu'ils continueraient à être soumis aux garanties.
Si le retrait du traité demeure un droit souverain, dès lors qu'un Etat invoquerait des circonstances sérieuses impliquant sa sécurité, on voit bien que l'absence de tout encadrement risque d'affaiblir la confiance des Etats parties dans la crédibilité du traité . Un Etat ne doit pas pouvoir acquérir des équipements et technologies nucléaires à l'abri du traité, puis se délier de ses engagements pour transformer la nature de son programme en direction d'activités militaires.
La question du retrait et de ses conséquences n'est pas théorique. On ne peut considérer la Corée du Nord comme un cas destiné à demeurer isolé. Selon l'évolution de la crise iranienne, cette question pourrait se poser pour l'Iran lui-même et par voie de conséquence pour d'autres pays de la région.
Il ne s'agit pas de remettre en cause le droit de retrait, mais de signifier clairement que cette option ne resterait pas sans conséquences pour l'Etat y ayant recours.
Il serait de l'intérêt de tous les Etats parties de s'accorder sur des dispositions en ce sens lors de la conférence d'examen de mai prochain.
c) Sanctionner les manquements
L'activité de vérification de l'AIEA a pour objet de déceler une éventuelle violation (« non-compliance ») des obligations des Etats à l'égard du TNP, mais aucun texte ne définit précisément dans quels cas de telles violations sont constituées. Il est évident que le rôle de la vérification est de prévenir la réalisation d'une arme nucléaire par un Etat partie. Dès lors, l'AIEA doit être en mesure de faire cesser très en amont des activités dont la nature exclusivement pacifique n'est pas attestée, sans attendre qu'elles aient atteint un stade tel que leur nature militaire ne ferait plus de doute.
Ainsi, lorsque dans un Etat considéré il n'est pas possible de certifier l'objet exclusivement pacifique d'installations, activités ou matières nucléaires présentant un caractère significatif, c'est à cet Etat de démontrer la nature pacifique de ses intentions. Une situation de manquement peut être établie quand cet Etat n'a pas manifesté la coopération et la transparence nécessaires pour permettre à l'AIEA de clarifier la situation.
Dans ce type de situation, le rôle du Conseil des gouverneurs de l'AIEA et celui du Conseil de sécurité des Nations unies sont primordiaux.
Le Conseil de sécurité, dans la résolution 1887, indique que toute situation de non-respect des obligations en matière de non-prolifération sera portée à son attention, afin qu'il apprécie si elle constitue une menace pour la paix et la sécurité internationale.
Cette résolution pose donc clairement le principe de la responsabilité du Conseil de sécurité dans le règlement des crises de prolifération .
Le Conseil de sécurité des Nations unies est une instance politique. On voit que les Etats qui y siègent, y compris les cinq membres permanents du Conseil de sécurité, ne se sentent pas toujours liés par les constatations techniques effectuées par les instances de vérification. Il est tentant, pour un Etat ambigu au regard du caractère exclusivement pacifique de ses activités, de spéculer sur de possibles différences d'appréciation entre membres permanents du Conseil de sécurité, du fait de leurs intérêts politiques, stratégiques ou économiques.
Comme en matière de retrait, le besoin apparaît de disposer d'une règle générale définissant plus clairement les conséquences auxquelles s'expose un Etat déclaré en situation de non-respect de ses obligations .
Une telle règle aurait une valeur objective et préventive. Elle permettrait de dépasser les blocages au Conseil de sécurité liés à des facteurs strictement politiques.
La résolution 1887 n'aborde ce point que sous l'angle des exportations. A l'image de ce qui est suggéré en cas de retrait, elle considère que la restitution des matières ou équipements livrés en cas de situation de non-respect constatée par le Conseil des gouverneurs de l'AIEA devrait être une condition posée par les exportateurs.
Il paraîtrait également logique, dans ce cas, de prévoir la suspension automatique de toute coopération en matière nucléaire et des livraisons de combustible.
M. Pierre Goldschmidt a ici encore suggéré l'adoption d'une résolution générique du Conseil de sécurité des Nations unies. Celle-ci prévoirait la suspension, par l'Etat incriminé, de toutes les activités sensibles du cycle du combustible tant que l'AIEA n'a pas établi que la déclaration de cet Etat était correcte et complète et que ses activités nucléaires présentes et passées avaient exclusivement un but pacifique. Le Conseil de sécurité accorderait à l'AIEA des pouvoirs de vérification allant au-delà de ceux prévus par les accords de garanties et les protocoles additionnels, et lui permettant notamment un plus large accès aux sites, à la documentation et aux responsables des programmes nucléaires.
L'adoption d'une règle générale d'application automatique en cas de manquement ne serait pas exclusive d' éventuelles sanctions internationales si l'Etat incriminé ne cesse pas les activités contestées ou s'il n'apporte pas les garanties nécessaires quant à leur vocation pacifique.
L'efficacité des sanctions internationales est régulièrement mise en doute, mais il faut bien convenir qu'elles constituent un des seuls moyens tangibles de manifester la détermination de la communauté internationale. Par ailleurs, il ne faut pas sous-estimer l'impact des sanctions lorsqu'elles sont soigneusement définies pour atteindre des activités stratégiques ou particulièrement sensibles, surtout lorsqu'elles touchent très directement les milieux dirigeants ou des entités impliquées dans les programmes suspects. La menace de sanctions ou leur mise en oeuvre effective constituent un élément de la négociation avec l'Etat concerné.
Le recours à des sanctions ciblées doit donc être envisagé parallèlement aux processus de négociation, ou lorsque ceux-ci ne produisent pas de résultats.
* 53 INFIRC/153
* 54 INFIRC/540
* 55 L'Argentine et le Brésil ont instauré en 1991 un mécanisme bilatéral de vérification : l'ABBAC (Agence bilatérale de contrôle et de comptabilisation des matières nucléaires).
* 56 L'article 10 du TNP permet à un Etat membre de se retirer moyennant un préavis de quatre-vingt dix jours, s'il « décide que des évènements extraordinaires, en rapport avec l'objet du ... traité, ont compromis les intérêts suprêmes de son pays ». Ces « évènements extraordinaires » doivent être exposés dans la notification adressée à tous les autres Etats parties ainsi qu'au Conseil de sécurité des Nations unies.
* 57 Pierre Goldschmidt - Nuclear Renaissance and Non-Proliferation - 24 th Conference of the Nuclear Societies - 19-21 février 2008.