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Désarmement, non-prolifération nucléaires et sécurité de la France

 

C. LUTTER CONTRE TOUS LES PHÉNOMÈNES DE PROLIFÉRATION

L'amélioration des instruments internationaux de non-prolifération nucléaire et des moyens d'en assurer le respect constitue une priorité.

Cette approche nécessaire est néanmoins à elle seule insuffisante et se heurte à une double limite.

D'une part, en visant à renforcer l'adhésion aux normes de non-prolifération et à dissuader ou sanctionner les manquements, elle s'adresse exclusivement aux Etats. Elle laisse en revanche de côté le rôle de plus en plus évident des acteurs non étatiques dans la prolifération nucléaire.

D'autre part, elle ne prend pas en compte les liens entre la prolifération nucléaire et les autres formes de prolifération - chimique, biologique, balistique - ni avec les déséquilibres conventionnels.

Il importe d'agir également sur ces deux volets pour lutter plus efficacement contre la prolifération nucléaire.

1. Faire face au rôle des acteurs non étatiques dans la prolifération

Le rôle croissant des acteurs non étatiques dans la prolifération nucléaire est un phénomène marquant de ces quinze dernières années.

Il pose une double question : celle du contrôle des Etats sur la diffusion des savoir-faire, des technologies et des équipements, dont certains sont à double usage, civil et potentiellement militaire ; celle du détournement de matières, voire même d'armes nucléaires, au profit d'organisations non étatiques, et notamment de groupes terroristes.

Il appelle un renforcement des mesures de sécurité autour des installations nucléaires et des outils de lutte contre les trafics illicites.

a) Le développement des trafics et des réseaux de prolifération

La prolifération nucléaire s'est en partie nourrie de coopérations entre Etats qui n'adhéraient pas aux instruments de non-prolifération, qui n'en appliquaient que partiellement les dispositions ou qui contrevenaient à certaines d'entre elles.

Par définition, l'interdiction de transférer des biens et équipements pouvant être utilisés pour la fabrication d'une arme nucléaire ne pèse que sur les Etats parties au TNP. En outre, seule une minorité d'entre eux - essentiellement des pays industrialisés occidentaux - appartiennent aux régimes de fournisseurs tels que le Groupe des fournisseurs nucléaires ou le Comité Zangger, qui ont établi en commun des directives sur les transferts de biens et technologies nucléaires ou à double usage. En revanche, des pays émergents, capables notamment de produire des biens à double usage, ne se sont pas joints à ces disciplines.

Le rôle des acteurs non étatiques dans la prolifération est quant à lui véritablement apparu au grand jour avec la révélation par la Libye, en 2003, des activités du Dr Abdul Qader Khan et du réseau privé aux multiples ramifications qu'il avait mis sur pied pour approvisionner ses commanditaires en matières nucléaires, équipements, plans ou modes d'emploi en lien avec la réalisation d'une arme nucléaire. Ce réseau, dont on a également découvert le rôle dans le programme nucléaire iranien, comportait des intervenants sur tous les continents, y compris en Europe occidentale, et utilisait de multiples intermédiaires, de sorte qu'il était impossible à nombre de fournisseurs de soupçonner la véritable utilisation finale des biens ou services qu'ils vendaient.

Cette affaire présente un caractère particulier, dans la mesure où le Dr Khan assumait des responsabilités majeures dans l'organisation nucléaire pakistanaise, si bien que l'on a pu légitimement s'interroger sur le degré de connaissance de ses activités par l'appareil d'Etat.

Elle est cependant révélatrice d'une tendance nouvelle à l'autonomisation des acteurs de la prolifération vis-à-vis des Etats, et à leur privatisation. Ce phénomène s'accentue dans le contexte de la mondialisation, propice à l'intensification des échanges d'information et à la diffusion à une échelle beaucoup plus large que par le passé des savoirs scientifiques.

Ces nouveaux acteurs de la prolifération s'affranchissent largement des logiques propres aux Etats. Conçus pour les Etats, la plupart des instruments internationaux de non-prolifération ne sont pas adaptés à ce type de phénomènes.

L'instauration de contrôles étatiques efficaces sur les exportations d'équipements sensibles n'en est que plus nécessaire. Dans trop d'Etats, ces contrôles demeurent très insuffisants, quand ils ne sont pas pratiquement inexistants. Des directives strictes devraient être données ou renouvelées à tous les services concernés.

Le renforcement des contrôles nationaux à l'exportation doit aller de pair avec un plus large échange d'informations sur les exportations de biens et technologies sensibles de manière à pouvoir mieux appréhender certaines stratégies d'approvisionnement en reliant entre eux différents transferts qui, considérés isolément, ne seraient pas significatifs . Ces échanges d'informations sont déjà pratiqués, sur une base volontaire, au sein des régimes de fournisseurs. Il faudrait qu'y participent d'autres pays, qui n'appartiennent pas à ces régimes, et que les informations soient transmises à l'AIEA afin de pouvoir être recoupées avec celles dont l'Agence dispose au titre de l'application des garanties.

b) Le nucléaire et le risque terroriste

Le lien entre prolifération nucléaire et terrorisme est de plus en plus fréquemment mis en avant dans les enceintes internationales et auprès de l'opinion publique.

Dans son discours de Prague, le président Obama a placé avec force le terrorisme nucléaire au premier rang des menaces actuelles. « Nous devons veiller à ce que les terroristes n'acquièrent jamais l'arme nucléaire. Il s'agit de la menace la plus immédiate et la plus extrême pour la sécurité du monde », a-t-il déclaré. Soulignant que « des marchés parallèles font commerce de secrets et de matériaux nucléaires » et que « la technologie nécessaire pour fabriquer une bombe s'est largement diffusée », il a estimé que « des terroristes sont prêts à tout pour en acheter, en construire ou en voler une ».

Dès la chute du régime taliban, à l'automne 2001, les services de renseignement américains ont fait savoir qu'ils avaient recueilli des éléments attestant l'intérêt d'Al Qaïda pour certains procédés entrant dans la fabrication d'une arme nucléaire.

Depuis lors, l'AIEA elle-même a relayé ces préoccupations, et son précédent directeur général, Mohamed El Baradei, déclarait devant l'Assemblée générale des Nations unies, en octobre 2008 : « La possibilité que des terroristes détiennent des matières nucléaires ou radioactives demeure une grave menace ».

Dans un récent rapport effectué au nom de la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale58(*), MM. Jean-Michel Boucheron et Jacques Myard ont analysé de manière détaillée la menace d'emploi d'armes de destruction massive par des organisations terroristes. S'ils jugent « réaliste, mais difficile à mettre en oeuvre » l'utilisation d'armes chimiques ou biologiques, ils estiment que « la possibilité d'un attentat terroriste nucléaire » constitue « un mythe plus qu'une réalité », alors qu'un attentat par diffusion de matière radioactive représenterait « une hypothèse plus réaliste ».

Les auteurs du rapport montrent la complexité de la réalisation d'une arme nucléaire et de sa mise en oeuvre, qui exige un investissement de long terme dans les savoirs scientifiques et les procédés technologiques, investissement qui paraît hors de portée d'une organisation terroriste. Ils jugent également peu vraisemblable qu'un Etat s'abrite derrière une organisation terroriste à laquelle il aurait transféré une arme nucléaire, au risque de s'exposer à des représailles de la part d'autres Etats nucléaires. Reste l'hypothèse du vol d'une arme, sachant qu'un pays comme la Russie dispose de milliers d'armes nucléaires tactiques certainement moins protégées que les armes stratégiques. Mais la possession d'une arme nucléaire ne résout pas la question de sa mise en oeuvre par un vecteur approprié.

Pour MM. Boucheron et Myard, l'emploi d'engins à dispersion de matières radioactives - par exemple du cobalt-60 ou du cesium-137 - représente en revanche une menace plus plausible. Une telle « bombe sale » aurait un fort impact psychologique sur les populations. Elle ne diffèrerait guère, dans ses effets explosifs, d'un engin conventionnel, mais provoquerait la contamination de vastes périmètres qu'il faudrait neutraliser durant des semaines.

On peut constater que, pour l'heure, les organisations terroristes continuent de privilégier des modes opératoires plus accessibles que l'emploi d'un engin nucléaire ou d'une bombe radiologique, et qu'elles en retirent l'effet souhaité auprès des médias et de l'opinion publique.

Il n'en reste pas moins que la diffusion des savoirs et des technologies, notamment sur internet, l'engagement dans les mouvances radicales de personnes à haut niveau de formation, ou encore la facilité d'acquérir des biens à double usage, du fait de leur relative banalisation et d'un plus grand nombre d'acteurs sur les marchés, sont autant de facteurs qui diminuent les obstacles auxquels devrait faire face une organisation terroriste disposant de la volonté et des moyens d'acquérir un engin nucléaire ou radiologique.

Il faut donc prendre au sérieux le risque de terrorisme nucléaire en préservant ou en renforçant les barrières qui l'ont jusqu'ici maintenu à un niveau de probabilité peu élevé.

c) Les réponses : les mesures de contre-prolifération et le renforcement de la sécurité nucléaire

Face aux réseaux de prolifération, aux trafics illicites et aux risques de détournement de matières nucléaires ou radioactives - trois domaines dans lesquels les acteurs non étatiques sont au moins aussi impliqués que les Etats - les initiatives se sont multipliées au cours de la dernière décennie.

? La résolution 1540 du Conseil de sécurité

Une mention particulière doit être faite à l'égard de la résolution 1540 adoptée le 28 avril 2004 par le Conseil de sécurité des Nations unies59(*).

Première prise de position générale des Nations-Unies depuis la déclaration du Président du Conseil de sécurité du 31 janvier 199260(*), cette résolution replace la responsabilité du Conseil de sécurité au centre de la lutte contre la prolifération, en rappelant que cette question relève des menaces pour la paix et la sécurité internationale dans le cadre du chapitre VII de la Charte.

La résolution 1540 impose aux Etats membres un véritable plan d'action visant à lutter contre le rôle des acteurs non étatiques dans la prolifération.

A cet effet, elle prescrit aux Etats :

- de se doter d'une législation interdisant et réprimant les activités d'acteurs non étatiques liées aux armes de destruction massive et à leurs vecteurs ;

- de mettre en place des dispositifs intérieurs de contrôle destinés à prévenir la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs, notamment la comptabilisation des produits concernés, leur protection physique, des contrôles aux frontières pour détecter et combattre les trafics, des contrôles de l'exportation et du transbordement de ces produits, des contrôles destinés à identifier l'utilisateur final des produits ;

- d'agir avec l'aval de leurs autorités judiciaires et dans le respect du droit international pour empêcher le trafic d'armes de destruction massive et de leurs vecteurs.

La résolution crée un comité auprès du Conseil qui est chargé d'en examiner la mise en oeuvre en analysant les rapports sur les mesures d'application nationales que sont tenus de remettre régulièrement les Etats membres. Régulièrement prorogé, le mandat de ce comité a été renouvelé pour trois ans, jusqu'en avril 2011, par la résolution 1810 du 27 avril 2008.

La résolution 1540 pose également le principe de l'assistance des Etats les plus avancés au profit de ceux qui ne disposent pas de l'infrastructure juridique et réglementaire, de l'expérience pratique ou des ressources nécessaires pour se conformer à ses dispositions.

Au regard du caractère très ambitieux de la résolution 1540, les résultats obtenus après cinq années d'application peuvent paraître modestes. En 2008, 37 Etats - dont beaucoup d'Etats africains - n'avaient toujours pas soumis au comité le rapport attendu. Par ailleurs, le rapport témoigne du degré de prise en compte très inégal de la lutte contre la prolifération selon les Etats.

La résolution 1540 représente néanmoins une avancée importante et une incitation forte à mettre en place, dans tous les Etats, les dispositifs permettant d'agir contre les trafics illicites et les acteurs non étatiques de la prolifération.

La France a soutenu la mise en oeuvre de sa résolution et le gouvernement a récemment déposé un projet de loi relatif à la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs renforçant la répression des actes de prolifération.

? Le foisonnement d'initiatives multilatérales sur la sécurité nucléaire et la contre-prolifération

Jugeant que la sécurité nucléaire et la lutte contre la prolifération ne pouvaient reposer sur la seule application des traités multilatéraux, des groupes de pays, bien souvent à l'initiative des Etats-Unis, ont mis en place des dispositifs à vocation plus opérationnelle et poursuivant les mêmes objectifs.

- Le partenariat mondial du G8

Lors du sommet de Kananaskis, en juin 2002, le G8 a lancé le Partenariat mondial contre la prolifération des armes de destruction massive. Le partenariat mondial peut être considéré comme une continuation et un élargissement du programme américain de réduction concertée de la menace (Cooperative Threat Reduction), ou programme « Nunn-Lugar », du nom des deux sénateurs qui l'ont initié en 1991, et qui vise à mettre en place diverses actions de coopération pour contenir la menace que représentent les stocks d'armes de destruction massive excédentaires ou les matières nucléaires non sécurisées en Russie et pour reconvertir les scientifiques, dans le cadre du Centre international pour la science et la technologie (CIST) de Moscou.

Le Partenariat mondial est assorti d'un engagement financier de 20 milliards de dollars sur 10 ans, dont la moitié à charge des Etats-Unis. Depuis 2002, quatorze nouveaux donateurs s'y sont agrégés.

Le partenariat mondial du G8 n'a qu'en partie atteint ses objectifs. Inévitablement, la sélection des projets à mener devait susciter des différences d'appréciation entre la partie russe, très intéressée par la destruction du stock d'armes chimiques ou le démantèlement des sous-marins nucléaires, et les autres partenaires, qui pouvaient avoir d'autres priorités. Le financement et divers obstacles techniques ont pu freiner la réalisation des projets.

Le partenariat mondial devrait être renouvelé au-delà de 2012, en élargissant ses domaines d'intervention et son champ géographique, qui ne serait plus limité à la Russie et l'ex-URSS et couvrirait d'autres régions particulièrement concernées par la prolifération comme le Moyen-Orient. Des projets en Irak ont d'ailleurs déjà été initiés. Il importera bien entendu de mettre les objectifs en accord avec les ressources financières que les pays du G8 sont prêts à mettre dans ce type d'actions.

Lors de son sommet d'Évian, en 2003, le G8 a également adopté une initiative sur la sécurité des sources radioactives, qui a débouché sur la définition de lignes directrices sur le contrôle des transferts internationaux des sources à haut risque, ces lignes directrices étant soumises à l'approbation de l'AIEA.

- L'initiative de sécurité contre la prolifération (PSI)

L'initiative de sécurité contre la prolifération (Proliferation Security Initiative - PSI) a été lancée fin mai 2003 par le président Bush.

La PSI entre dans la catégorie des actions de contre-prolifération.

Elle regroupe plus de 90 Etats, dont un « noyau dur » de 20 pays, représentés dans l'Operational Experts Group (OEG).

La PSI est une coalition fonctionnelle visant à empêcher l'acheminement par voies terrestre, maritime et aérienne de composants d'armes de destruction massive et de leurs vecteurs à des pays proliférateurs et à des organisations terroristes. Il s'agit non d'une organisation mais d'un partenariat d'Etats mettant en commun leurs moyens nationaux de surveillance et de contrôle. Une déclaration sur les principes d'interdiction a été adoptée à Paris le 4 septembre 2003. Elle précise le cadre dans lequel s'inscrit la PSI et ses objectifs. L'un d'entre eux est d'obtenir la coopération d'un maximum d'Etats dont les navires, le pavillon, les ports, les eaux territoriales, l'espace aérien ou le territoire peuvent être utilisés par des acteurs de la prolifération.

En fait, il s'agit de permettre à d'autres Etats d'intervenir pour réaliser des opérations conjointes comme l'arraisonnement, en novembre 2003, dans les eaux italiennes par une coopération des Etats-Unis, de la Grande-Bretagne, de l'Allemagne et de l'Italie, du cargo allemand BBC China qui transportait des éléments de centrifugeuses à destination de la Libye. Cette opération a conduit la Libye à abandonner ses programmes non conventionnels et à coopérer avec la communauté internationale.

Le bilan de la PSI, couvert par le secret du renseignement est difficile à établir. Les limites de la PSI concernent également nombre des Etats participants et la question de la légalité de ses opérations, notamment les arraisonnements en haute mer non autorisés par le droit maritime, ou sur les aéroports. La Chine se tient en dehors de la PSI. Inversement, l'Union européenne lui a apporté son soutien lors du sommet de Thessalonique en 2003.

La Convention de Montego Bay sur le droit de la mer ne permet pas à un Etat d'arrêter ou d'inspecter des navires autres que ceux qui battent son pavillon, sauf en cas d'infractions précisément définies (piraterie, trafic de drogue, etc.), qui ne couvrent pas le trafic des armes de destruction massive.

La PSI a connu un début de codification avec la résolution 1540 du Conseil de sécurité, qui en reprend les principes sans la mentionner explicitement. Mais cette résolution n'apporte pas de caution aux inspections de navire en haute mer. La PSI reste donc tributaire d'un mécanisme d'autorisations et de coopération entre Etats.

- La volonté de renforcer la sécurité nucléaire

Le renforcement de la sécurité nucléaire était l'une des préoccupations de l'Initiative mondiale de réduction des menaces nucléaires (Global Threat Reduction Initiative - GTRI) lancée en 2004 à l'initiative des Etats-Unis en liaison avec l'AIEA. Celle-ci avait pour objet, au travers d'un certain nombre de programmes pour lesquels un financement de 450 millions de dollars avait été annoncé, d'assurer la sécurité ou l'élimination des matières nucléaires ou radioactives à haut risque.

En juin 2006, les présidents Bush et Poutine ont quant à eux lancé l'initiative globale pour combattre le terrorisme nucléaire (Global Initiative to Combat Nuclear Terrorism - GICNT). Elle définit un certain nombre de principes destinés à renforcer la protection physique et la sécurité des matières et des installations nucléaires. Elle regroupe actuellement 75 Etats et se consacre essentiellement à promouvoir les bonnes pratiques dans le domaine de la sécurité nucléaire. Elle est en partie complémentaire du Plan de sécurité nucléaire de l'AIEA, qui poursuit le même objectif mais ne dispose que de ressources limitées, le fond de sécurité nucléaire de l'Agence étant alimenté par des contributions volontaires des Etats.

Dans son discours de Prague, le président Obama a appelé à une accentuation de l'effort international « afin de sécuriser dans les quatre années à venir tous les matériaux nucléaires sensibles dans le monde entier ». Il a annoncé la tenue d'un sommet mondial sur la sécurité nucléaire à Washington les 12 et 13 avril 2010.

Le Conseil de sécurité des Nations unies, dans sa résolution 1887 du 24 septembre 2009, a repris cet objectif et appuyé ce sommet mondial.

Comme l'a souligné le Conseil de sécurité, ce sommet devrait être l'occasion de rappeler aux Etats la nécessité de ratifier la Convention sur la protection physique de matières nucléaires ainsi que son amendement de 200561(*), de mettre en oeuvre les directives de l'AIEA dans ce domaine, de renouveler le soutien à la pleine mise en oeuvre par les Etats de la résolution 1540, de mettre l'accent sur le recensement des matières sensibles détenues par l'ensemble des Etats, y compris les matériaux radiologiques à usage médial et d'encourager la minimisation des usages civils de l'uranium hautement enrichi.

* 58 « Les enjeux géostratégiques des proliférations » - Rapport d'information n° 2085 - Assemblée nationale - XIIIème législature ; voir les pages 184 à 201.

* 59 Voir le texte de la résolution 1540 en annexe.

* 60 Dans cette déclaration, le Président du Conseil de sécurité qualifiait la prolifération des armes de destruction massive de « menace pour la paix et la sécurité internationale » et appelait les Etats à la prévenir.

* 61 Adopté le 8 juillet 2005, l'amendement à la Convention sur la protection physique des matières nucléaires de 1980 procède en réalité à une refonte de celle-ci, en complétant ses dispositions relatives à la protection des matières nucléaires lors de leur utilisation, de leur stockage et de leur transport, et en prenant en compte les nouvelles menaces par la prévention et la sanction des actes de vol et d'obtention illicite de matières nucléaires, ainsi que du sabotage et du terrorisme.