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Désarmement, non-prolifération nucléaires et sécurité de la France

 

2. Le rapport « Evans-Kawaguchi » sur l'élimination des menaces nucléaires

Les thèses « abolitionnistes » ont été présentées d'abord par une initiative spectaculaire de MM. Kissinger, Schultz, Perry et Nunn dite « Global Zero » (janvier 2008), puis d'une manière argumentée et phasée par une commission d'experts, la Commission internationale sur la non-prolifération et le désarmement nucléaires68(*), présidée par M. Gareth Evans, ancien ministre australien des Affaires étrangères (1988-96) et par Mme Yoriko Kawaguchi, ancienne ministre des Affaires étrangères du Japon (2002-2004).

a) Les présupposés de l'Ecole « abolitionniste »

Le présupposé de base de l'Ecole « abolitionniste » (Initiative « Global Zero », Commission Evans) est que l'arme nucléaire, étant la plus terrible de toutes, doit être éliminée en premier. L'Ecole abolitionniste ne semble pas percevoir la discontinuité radicale entre l'arme nucléaire et toutes les autres sortes d'armes conventionnelles, ainsi que les autres armes de destruction massive.

Les armes nucléaires ne sont pas des armes comme les autres. Elles sont de moins en moins tenues comme des armes d'emploi (les Russes eux-mêmes ont renoncé, dans leur doctrine, à l'idée de les utiliser comme des « armes de bataille »). Les armes nucléaires sont comprises dans les doctrines officielles comme des armes de dissuasion, même si les arsenaux nucléaires existants ne répondent pas tous - loin de là - à l'objectif de « stricte suffisance ».

L'arme nucléaire, dans la doctrine française, a pour but d'empêcher la guerre. Le succès de la dissuasion est de dissuader. L'utilisation de l'arme nucléaire marquerait l'échec de la dissuasion.

A cet égard, le dénouement pacifique de la guerre froide est une démonstration magistrale, à l'échelle mondiale, d'une valeur comparée avec l'issue de tous les autres affrontements de l'Histoire absolument sans précédent.

A une échelle plus réduite, les dissuasions indienne et pakistanaise paraissent avoir aussi joué un rôle stabilisateur, en empêchant que des conflits conventionnels limités, comme la guerre de Kargil, au Cachemire, en 1999, ne dégénèrent en « grandes guerres », pouvant impliquer « l'ascension aux extrêmes ».

Le rapport Evans-Kawaguchi (Eliminating Nuclear Threats) argumente certes sur la base de risques d'erreurs ou d'accidents qui auraient pu se produire pendant la guerre froide, notamment lors de la crise de Cuba en 1962, mais qui en réalité ne se sont pas produits, parce que Khrouchtchev sachant qu'il côtoyait le gouffre a préféré rapatrier ses missiles. Au fond, le rapport Evans-Kawaguchi invoque le principe de précaution contre la dissuasion. Mais force est de constater que celle-ci a fonctionné depuis soixante ans et a assuré au monde une paix globale de longue durée. Ce risque d'accident n'en existe pas moins et pourrait s'accroître avec la dissémination de l'arme nucléaire, tous les pays ne disposant pas de la même « culture de sécurité » et certains pays dictatoriaux pouvant être tentés par le chantage nucléaire « au bord du gouffre ». C'est une raison de plus pour consolider le TNP autant que faire se peut.

b) Un objectif de minimisation à l'horizon 2025

L'objectif d'une « minimisation » des arsenaux nucléaires totaux à 2 000 têtes retenu par le rapport Evans-Kawaguchi à l'horizon 2025, soit moins de 10 % du total actuel, peut apparaître comme un objectif désirable.

Il supposerait un accroissement du potentiel technique de démantèlement des armes aux Etats-Unis et, plus encore, en Russie.

La Commission Evans-Kawaguchi paraît avoir été consciente que les conditions politiques de l'élimination des armes nucléaires n'étaient pas réunies. Elle a cherché, semble-t-il, à définir ce que pourrait être un désarmement maximal dans des conditions de sécurité analogues à celles qui prévalent aujourd'hui. D'où l'objectif très volontariste d'une réduction à 1 000 têtes de l'arsenal russo-américain.

C'est à la Russie et aux Etats-Unis que la Commission Evans-Kawaguchi demande de faire l'essentiel de l'effort. Même si les Etats-Unis et la Russie étaient techniquement en mesure de réduire à quelques centaines le nombre total de leurs têtes, les autres puissances nucléaires qui en détiennent ensemble environ un millier, ne voudraient sans doute pas renoncer à la détention d'une « dissuasion minimale », s'agissant de la Chine, de la France et du Royaume-Uni, membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies, de l'Inde, eu égard à la dissuasion qu'elle entend maintenir vis-à-vis de la Chine, et du Pakistan vis-à-vis de l'Inde.

Si les Etats-Unis peuvent réduire la part du nucléaire dans leurs forces armées et dans leur doctrine de défense, étant donné l'importance de leur budget militaire (680 milliards de dollars par an), du volume et de la diversification de leurs forces conventionnelles, eux seuls peuvent définir le nombre d'armes nucléaires qui leur seraient nécessaires.

M. François Heisbourg69(*), membre de la Commission Evans-Kawaguchi », avance que les Etats-Unis peuvent exercer une « dissuasion élargie » au bénéfice de leurs alliés avec 500 têtes nucléaires (« ce qu'ils faisaient dans les années 1950 »). Votre rapporteur émet un sérieux doute car il y a un rapport entre le nombre d'armes nucléaires et la diversification souhaitable des options pour éviter une ascension trop rapide aux extrêmes. Il n'est pas sûr que les Etats-Unis, en bonne doctrine, souhaitent se laisser entraîner trop rapidement, par la logique de la dissuasion élargie, vers des frappes dites « stratégiques ».

Même les promoteurs de l'Initiative « Global Zero », MM. Schultz, Perry, Kissinger et Sam Nunn, dans une interview récente au Wall Street Journal, déclarent : « En même temps que nous travaillons à réduire les armements nucléaires ... nous reconnaissons la nécessité de maintenir la sûreté, la sécurité et la fiabilité de nos propres armes. » Ils approuvent la modernisation de l'infrastructure nucléaire prônée par la Commission Schlesinger-Perry et actée par le projet de budget fédéral pout l'année fiscale 2011 : « nous devons », ajoutent-ils, « maintenir notre arsenal nucléaire, quel qu'en soit la taille, aussi longtemps que la sécurité nationale l'exigera »70(*).

Les pays autres que les Etats-Unis et la Russie disposent ensemble aujourd'hui d'environ un millier de têtes mais ils sont dans une situation très différente.

Ainsi la France dispose d'un budget qui ne l'autorise à maintenir, au titre de son armée de terre, qu'une force opérationnelle réduite à 88 000 professionnels à l'horizon 2014, assurant une capacité de projection de 30 000 hommes seulement. Aussi bien le coût de la dissuasion ne représente-t-il plus que 10 % du budget de la défense (3,5 milliards d'euros en 2010 sur des crédits budgétaires totaux de 37 milliards d'euros pour la mission « défense »).

La Chine voudra maintenir une dissuasion, et même une capacité de seconde frappe vis-à-vis des Etats-Unis, de la Russie et de l'Inde. Un engagement de non-augmentation de son arsenal n'est envisageable que dans l'hypothèse d'une réduction drastique de l'arsenal russe ou américain.

Il en ira de même de l'Inde vis-à-vis de la Chine et du Pakistan, de celui-ci vis-à-vis de l'Inde et d'Israël vis-à-vis des pays arabes et de l'Iran.

La politique, en fait, commande. La réduction des tensions régionales est assurément le meilleur adjuvant du désarmement nucléaire.

c) Le problème des garanties de sécurité

On peut s'attendre, à la simple lecture du rapport Evans-Kawaguchi, à une très forte pression lors de la Conférence d'examen du TNP :

- en faveur d'une déclaration de non emploi en premier de l'arme nucléaire par les Etats dotés (« no first use ») donc non seulement de renonciation à tout emploi préventif ou préemptif - ce qui est légitime - mais même de simple riposte à une attaque conventionnelle massive ou par voie d'armes de destruction massive autres que nucléaires, ce qui serait la négation de la dissuasion ;

- ou à défaut, d'une déclaration des Etats dotés spécifiant que le seul but de l'arme nucléaire serait de dissuader un autre Etat d'utiliser celle-ci contre l'Etat concerné ou un de ses alliés (« sole purpose »), position qui serait plus proche de celle à laquelle se rallierait l'Administration américaine dans le cadre de la NPR 2010.

L'argument du cynisme avec lequel l'engagement du « no first use » a été pris par l'URSS pendant la guerre froide, ou pourrait l'être aujourd'hui par d'autres puissances « émergentes », conduit la Commission Evans-Kawaguchi, bien que préférant en théorie le « no first use » au « sole purpose », à se contenter de ce dernier engagement comme position de repli.

En effet le problème de la dissuasion élargie aux alliés des Etats-Unis ne peut être résolu que par cette voie. Si soucieuse qu'elle soit de « délégitimer » l'arme nucléaire, la Commission Evans-Kawaguchi prend en compte les nécessités de la « Puissance globale » que constituent les Etats-Unis, pour assouplir l'engagement vers un concept de « dissuasion », censé assurer la protection des « alliés ». Cet engagement ne répond pas mieux que le précédent (le « no first use ») à notre doctrine qui est d'abord une doctrine de dissuasion nationale, même si elle est aussi une contribution à la dissuasion globale de l'Alliance atlantique. En fait l'argument de la dissuasion élargie se renverse : que se passe-t-il si une puissance non dotée mais alliée à un pays doté se livre à une agression ? La Commission Evans- Kawaguchi préconise une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies prohibant l'usage des armes nucléaires « en tout temps et partout contre les Etats non dotés parties au TNP ou au moins ceux qui ne maintiennent pas d'armes nucléaires sur leur territoire en vertu d'arrangements pris dans le cadre d'une alliance ». Cette formulation aboutirait à favoriser la dénucléarisation de certains pays. Déjà le nouveau gouvernement japonais a manifesté son opposition à la présence d'armes nucléaires américaines sur le sol du Japon. De même la revendication d'une Europe « sans armes nucléaires » se fait-elle entendre en Allemagne, en Belgique et aux Pays-Bas. Cette dénucléarisation unilatérale ne prendrait pas en compte les conditions de la sécurité globale, si elle devait se faire sans contrepartie.

* 68 « Eliminating Nuclear Threats » - Décembre 2009

* 69 « A propos du rapport de la Commission internationale sur la non-prolifération et le désarmement nucléaires - Entretien avec M. François Heisbourg » - www.cesim.fr - 19 janvier 2010

* 70 Wall Street Journal - 19 janvier 2010 - «How to protect our nuclear Deterrent». Maintenir la confiance dans notre arsenal nucléaire est nécessaire, alors même que le nombre d'armes diminue. Par George Shultz, William Perry, Henry Kissinger et Sam Nunn.