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Services à la personne : bilan et prospective

30 juin 2010 : Services à la personne : bilan et prospective ( rapport d'information )

ANNEXE 3 - ÉTUDE RÉALISÉE PAR LE BIPE

Analyse de la complémentarité des financements publics des services aux ménages

Service des études économiques et de la prospective du Sénat

Mai 2010

Auteurs

Elisabeth Waelbroeck-Rocha

Ahmed Ait-Kaci

(c)BIPE 2010

« Le BIPE conserve l'entière propriété intellectuelle des documents produits par lui. L'utilisation de ce rapport est concédée uniquement et exclusivement à son acquéreur. Le BIPE est seul titulaire de l'ensemble des droits de reproduction, traduction, présentation, publication, diffusion, illustration, adaptation, édition, réédition et exploitation de ce rapport dans sa version originale et/ou toute autre version, sur tout support et pour tout territoire. Le BIPE ne saurait être tenu responsable de toute erreur, oubli et autre résultat tiré de l'utilisation de ce rapport et/ou de toute exploitation des informations contenues dans ce rapport. »

INTRODUCTION

Dans les années à venir, les évolutions socio-économiques et démographiques vont peser négativement sur la croissance potentielle. En effet, dans les cinq prochaines années, le vieillissement démographique se traduira à la fois par une baisse de la population en âge de travailler (15 à 64 ans), et par une hausse des départs (du fait du départ des générations du baby-boom). Au-delà de ces cinq prochaines années, la population en âge de travailler devrait rester stable, faisant dépendre une hausse de la croissance potentielle d'une hausse des taux d'activité des 15-64 ans, et de la productivité, mais la part de la population active dans la population totale devrait diminuer.

En parallèle, la montée du travail des femmes au cours des dernières décennies s'est traduite par une moindre capacité de prise en charge à titre privé de la dépendance : l'augmentation des taux d'emplois des 55-64 ans, et en particulier des femmes de cette tranche d'âge, réduit en effet - toutes choses égales par ailleurs - leur disponibilité pour s'occuper de leurs parents âgés ou autres proches. Dans les années qui viennent, cette diminution de la capacité de prise en charge à titre privé de la dépendance sera accentuée par l'allongement des carrières, lui-même lié à la nécessité de financer les retraites.

Enfin, on observe depuis quelques années une intensification des rythmes de travail, ce qui réduit le temps libre pour la vie familiale. Cette diminution du temps « disponible » pour des tâches quotidiennes ou pour la vie familiale pourrait elle aussi s'accentuer dans les années à venir, du fait de l'inversion probable de la tendance à la baisse du temps de travail hebdomadaire, après plusieurs décennies de baisse.

Dans ce contexte, les pouvoirs publics ont intérêt à explorer toute piste permettant de faciliter la vie quotidienne des ménages, pour permettre au plus grand nombre d'accéder au marché de l'emploi (au-delà des objectifs des politiques de redistribution des revenus) et lever ainsi la contrainte démographique qui pèse sur la croissance potentielle.

I. PLUSIEURS TYPES DE DISPOSITIFS D'APPUI AUX MÉNAGES

Plusieurs types de mesures ont déjà été mises en oeuvre. Elles portent notamment sur la solvabilisation de la demande de certains services (éventuellement sous conditions de revenu), et sur l'aide aux publics fragiles.

Les dispositifs de soutien existants couvrent une large variété de besoins, allant de l'aide à domicile à l'aide à la mobilité, en passant par le soutien scolaire, l'aide sociale, etc....

Ils émargent de plusieurs types de budgets : sécurité sociale, éducation nationale, etc.

Dans les années qui viennent, la nécessité de réduire les déficits publics conduira inévitablement les responsables des politiques publiques au niveau national et local à s'interroger sur l'adéquation des dispositifs existants aux besoins futurs, sur l'efficacité et sur le coût de ces dispositifs.

En particulier, la question se pose de la possibilité d'améliorer l'efficacité de la dépense publique : est-il possible de réduire certaines dépenses tout en garantissant l'accessibilité au service à ceux qui en ont besoin ?

Parmi les pistes possibles figurent :

· Le relèvement des seuils d'éligibilité aux financements publics, ou l'instauration de critères d'éligibilité plus sélectifs, de manière à permettre un meilleur ciblage des populations et une diminution des effets « d'aubaine », mais aussi :

· La mutualisation de certaines dépenses financées aujourd'hui à titre individuel (exemple: organisation de classes de rattrapage pour les jeunes en difficulté scolaire plutôt que le financement du soutien scolaire individuel) ; ou, au contraire,

· L'individualisation de dépenses aujourd'hui « collectives » : dans certains domaines, il n'est pas exclu que la délégation de l'organisation du service vers un acteur ou un organisme privé, accompagnée de l'instauration d'un mécanisme de tiers payant pour aider les publics ciblés par l'aide sociale à payer ces services, soit plus efficace que l'organisation de l'offre par les pouvoirs publics eux-mêmes. A titre d'exemple, le coût moyen de la garde d'enfant en crèche est aujourd'hui très supérieur au coût de garde à domicile, notamment du fait de la nécessité de réserver un lieu à cet effet et d'en assurer les coûts de fonctionnement (chauffage, éclairage, etc.). Dans le cas de la garde à domicile, le coût de fonctionnement est pris en charge par la famille et le lieu est « gratuit ». Un autre exemple est celui du maintien à domicile de personnes âgées, qui non seulement répond le plus souvent à une demande des séniors, mais qui s'avère aussi plus économique que le placement en institution, dès lors que l'offre de soins à domicile est possible.

Une deuxième question qui se pose en termes d'efficience de la dépense publique est celle de la complémentarité entre les différents dispositifs d'appui et de solvabilisation, et du risque qu'il y a, si l'un deux est « raboté », de voir un autre poste de dépense « exploser » :

· A titre d'exemple, le risque est réel de voir une réduction des montants versés au titre de l'aide à domicile pour les publics fragiles se traduire par une hausse de la demande de placement en maison médicalisée : en effet, si les séniors ne sont plus aidés dans les tâches quotidiennes, leur maintien à domicile peut être rendu impossible.

C'est dans ce contexte que s'inscrit cette étude du BIPE sur la complémentarité des dispositifs d'aide publique dans le domaine des services aux particuliers et/ou aux ménages. L'étude a pour objectif d'identifier les différents dispositifs d'appui, de les catégoriser et de les analyser, et de chiffrer - à titre d'illustration - l'évolution future des engagements, compte tenu des évolutions démographiques à venir et selon différents scénarios.

L'étude comprend deux volets :

1. Analyse de la complémentarité des aides publiques aux particuliers et aux ménages, dans tous les aspects de leur vie quotidienne :

4 Aide à domicile ;

4 Aide à la mobilité ;

4 Aide éducative ;

4 Etc.

2. Analyse prospective :

4 Évolution à terme de la dépense publique :

Dans un scénario démographique « tendanciel », à comportements inchangés, et sans évolution des dispositifs ;

Dans deux scénarios alternatifs visant à chiffrer les marges de manoeuvre pouvant être dégagées : dans le premier scénario, on suppose une évolution des comportements des ménages et des dispositifs se traduisant par une hausse des taux de recours aux dispositifs, tandis que dans le deuxième scénario alternatif on suppose un resserrement des critères d'éligibilité aux différents dispositifs, dans le sens d'un plus grand ciblage des aides, et une hausse de la responsabilisation des ménages dans le financement des prestations de services..