M. François Gérard, Ingénieur général des eaux, des ponts et des forêts, en charge du plan « digues », M. Philippe Dumas, Inspecteur général des finances, M. Michel Rouzeau, Inspecteur général de l'administration, M. Xavier Martin, Ingénieur général du génie rural, des eaux et des forêts, co auteurs du rapport de la mission interministérielle sur la tempête Xynthia
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M. François Gérard, ingénieur général des eaux, des ponts et des forêts, a souligné que la mission interministérielle, qui relève des ministères en charge de l'écologie, de l'économie, du budget et de l'intérieur, a été constituée le 3 mars 2010 par le Gouvernement. Elle s'est rendue sur le terrain la veille de sa constitution officielle. Elle a remis un pré-rapport sous dix jours. Son rapport final, commandé sous deux mois, a finalement été réalisé en un peu moins de trois mois, vu l'ampleur des travaux d'instruction à mener.
M. François Gérard a rappelé que la mission avait pour objectif d'établir un état des lieux et de présenter des recommandations sur les sujets suivants :
- le recensement des lieux menacés et des digues censées les protéger ;
- l'établissement des circonstances dans lesquelles s'est produite la submersion marine provoquée par la tempête ;
- l'analyse du fonctionnement du dispositif d'alerte et de la mise en oeuvre des secours ;
- l'élaboration des plans de prévention des risques ;
- les principes d'un plan d'action intégrant l'ensemble des axes de la prévention des risques et de la gestion du trait de côte, y compris dans ses conséquences financières ;
- les responsabilités de gestion sur les ouvrages de protection contre les inondations et le financement des travaux sur ces ouvrages ;
- le dispositif d'assurance contre les catastrophes naturelles, dit régime « catnat ».
M. François Gérard a précisé que le système de vigilance et d'alerte a bien fonctionné pour les vents forts et les crues, mais n'a pas correctement anticipé l'inondation par submersion. Les messages d'alerte n'ont pas attiré suffisamment l'attention des préfets et des maires.
M. Alain Anziani, rapporteur, a constaté une incompréhension à ce niveau entre ces deux catégories d'acteurs.
M. François Gérard s'est félicité de la bonne anticipation des évènements, bien que le contenu des messages d'alerte n'ait été décryptable que par des spécialistes et n'ait pas fait de recommandations quant aux décisions à prendre. La direction de la sécurité civile (DSC) et la direction générale de la prévention des risques (DGPR) travaillent, avec des organismes spécialisés, à élaborer un système de vigilance donnant une anticipation de la hauteur d'eau sur les côtes. La mission a recommandé qu'un service compétent au sein de chaque direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) informe directement les maires en cas de procédure d'alerte et les aide à gérer la crise.
Il a ajouté que la réactivité des secours a été globalement excellente, les quelques dysfonctionnements relevés pouvant être corrigés par la suite, la DSC ayant déjà fait des préconisations sur ce point. Le fait que la tempête ait concentré ses effets sur un territoire littoral situé entre deux commandements opérationnels de zone a quelque peu retardé les interventions. Le passage en vigilance rouge a toutefois permis de pré-positionner utilement les secours.
M. François Gérard a ensuite noté que le manque de culture du risque s'est avéré particulièrement prégnant. Si le risque de vent fort et de tempête est désormais bien acclimaté parmi la population, ce n'est pas le cas de celui de submersion. L'évacuation des populations exposées n'a aucunement été anticipée. Il conviendrait de rendre obligatoire l'adoption d'un plan communal de sauvegarde (PCS) dès la prescription - et non pas seulement l'adoption - d'un plan de prévention des risques naturels (PPRN).
Le corpus normatif régissant ce dernier type de plan est relativement complet. Une enquête de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a même conclu que le dispositif français en la matière était parmi les plus aboutis. Les critiques émises par la mission portent sur la sous-estimation de l'aléa de référence, l'absence de valeur ajoutée des « porters à connaissance », l'ancienneté des documents d'urbanisme et l'absence de contraintes particulières dans les autorisations d'occupation des sols.
M. Xavier Martin, ingénieur général du génie rural, des eaux et des forêts, en charge du plan « digues, a relevé que la tempête Xynthia a été d'une intensité inimaginable, d'où la faible pertinence des aléas de référence. La directive ministérielle assimile ce dernier à l'aléa historique le plus fort connu ou à l'évènement centennal statistique si celui-ci est supérieur. Or, aucune étude historique sérieuse n'a été menée, à de rares exceptions près, et ce alors que des vimers, caractérisés par la conjonction entre une marée astrologique et une marée météorologique, sont répertoriés depuis le XVIème siècle. Ces précédents, dont la réalité est bien tangible, n'ont pas été retenus comme aléas de référence pour bâtir les PPR ; leur ont été préférées des extrapolations et modélisations mathématiques fort théoriques et sujettes à controverse.
M. François Gérard, ingénieur général des eaux, des ponts et des forêts, a noté que la mission interministérielle a préconisé de reprendre l'atlas des inondations sur l'ensemble du littoral atlantique, voire national, ce sur quoi travaille le ministère en charge de l'écologie ; d'adopter des PPR dans les zones en étant dépourvues et de renforcer ceux existants ; de s'inspirer des risques cycloniques et sismiques en matière de zonage ; et de prévoir des mesures générales de prévention pour l'inondation, ce que permet une disposition introduite par voie d'amendement dans le projet de loi portant engagement national pour l'environnement.
M. Alain Anziani, rapporteur, s'est demandé s'il fallait imposer une date butoir pour l'adoption des PPR.
M. Xavier Martin a constaté que le problème est davantage la négociation entre les différents acteurs sur le degré de l'aléa de référence, les communes ayant tendance à le minorer, au contraire de l'Etat. Il lui paraissait donc essentiel, dans ce cas, de se référer à des études historiques objectives. Il a déclaré qu'il fallait par ailleurs que la population se réhabitue à vivre avec le risque, et n'hésite pas à se retirer des territoires où celui-ci est majeur.
Mme Marie-France Beaufils a considéré qu'il serait opportun de travailler à une simulation des risques au vu des données actuelles.
M. Xavier Martin, ingénieur général du génie rural, des eaux et des forêts, en charge du plan « digues, a relevé que la modélisation numérique n'est efficace que si elle est réalisée avec un haut degré de précision. Or, il a estimé que les instruments en ce domaine sont encore relativement grossiers. Sur le modèle de ce qui a été fait pour l'estuaire de la Gironde, et s'est révélé fort efficace durant la tempête Xynthia, quatre à cinq années d'effort en coopérant avec de nombreux acteurs sont nécessaires pour obtenir des résultats significatifs.
M. François Gérard, ingénieur général des eaux, des ponts et des forêts, a observé que les constats réalisés par la mission interministérielle suite à ladite tempête rejoignent ceux faits par les services d'inspection de façon régulière.
M. Xavier Martin a ajouté que la stratégie de protection doit être d'un niveau identique sur l'ensemble du territoire français, ou tout au moins dans des régions homogènes.
M. Alain Anziani, rapporteur, a noté que la tempête Xynthia était un évènement certes localisé, mais dont les enseignements doivent être généralisés.
M. François Gérard a reconnu que les ouvrages de protection contre la mer sont mal connus car leur recensement est ancien. Si le décret de 2007 sur les digues et barrages impose de les répertorier, leurs propriétaires sont peu ou mal identifiés. L'article 33 de la loi de 1807 sur les digues, toujours en vigueur, permet cependant à l'Etat et aux collectivités locales de se substituer à eux en cas de défaillance de leur part.
En réponse à M. Alain Anziani, rapporteur, qui lui a demandé s'il avait inspecté l'état des digues, M. François Gérard a remarqué qu'il avait dressé un constat général, sans le préciser pour chaque territoire. Il a ajouté que la mission a proposé trois scénarios d'évolution pour la gestion des digues et du cordon dunaire :
- le statu quo aménagé, scénario où l'Etat inciterait les intervenants à se regrouper dans le cadre de territoires à risque et, le cas échéant, à consentir des délégations de maîtrise d'ouvrage à des acteurs de niveau supérieur ;
- le transfert de la gestion des digues à des communes, à leurs groupements ou aux départements ;
- la constitution au niveau national d'un établissement public administratif national chef de file pour, au minimum, exercer en matière de politique d'entretien des digues des fonctions d'animation, de coordination et d'élaboration de schémas stratégiques de programmation financière.
M. Éric Doligé a souligné les similitudes entre les inondations provoquées par la tempête Katrina à la Nouvelle-Orléans, le 30 août 2005, et la submersion qui a résulté du passage de Xynthia. Le constat, les défaillances et les conséquences à en tirer sont d'ores et déjà connues : les digues ainsi que les autres ouvrages de protection ne sont pas correctement recensés, leurs niveaux de sécurité sont très variables et, enfin, les responsabilités des différents propriétaires restent incertaines. Il convient d'aller au-delà de la réalisation d'un énième rapport et de prendre le plus rapidement possible les mesures adéquates, en veillant avec vigilance à leur mise en oeuvre effective.
M. Michel Rouzeau, inspecteur général de l'administration, a précisé que les trois scénarios n'ont pas été hiérarchisés entre eux, à la fois parce que la commande passée à la mission d'inspection ne l'exigeait pas et parce que chacun d'entre eux présentait des faiblesses. En effet, le statu quo serait particulièrement malvenu suite au passage de Xynthia. Le fait de confier la responsabilité de la gestion des digues aux collectivités territoriales apparaît, quant à lui, problématique dans un contexte de polémique sur les transferts de compétences et leurs modalités de compensation par l'Etat. Enfin, la gestion par un établissement public national laisse en suspens la question du partage des coûts entre l'Etat et les collectivités.
M. François Gérard a déclaré que la réflexion sur les ouvrages de protection doit s'insérer dans une approche globale du risque de submersion marine et de gestion du trait de côte. Des outils existants pourraient être étendus à ce risque spécifique. Ainsi, les programmes d'action de prévention des inondations (PAPI), lancés par l'Etat sur une base contractuelle avec les collectivités, devraient être étendus à la submersion marine. Le versement d'aides serait alors conditionné par leur existence. Par ailleurs, les normes de construction pourraient être plus contraignantes. En outre, la gestion du risque de submersion marine doit être cohérente avec la gestion du trait de côte.
M. Xavier Martin, ingénieur général du génie rural, des eaux et des forêts, a estimé que l'analyse de l'état des digues et de leur contribution à leur protection constitue la question centrale. Leur capacité à faire face aux crues centennales n'est qu'un objectif de niveau intermédiaire. Le niveau de protection pourrait être beaucoup plus élevé mais il s'agit d'un arbitrage coût/efficacité pour les pouvoirs publics.
M. Alain Anziani, rapporteur, a souhaité savoir si les techniques de construction sont parfaitement maîtrisées et si les matériaux utilisés sont parmi les plus résistants. Les Pays-Bas, pour leur part, ont développé une maîtrise technique particulière s'agissant d'ouvrages faisant alterner le sable et l'argile, comme l'a mis en évidence la mission lors de son déplacement.
M. Xavier Martin a indiqué que les techniques sont aujourd'hui aussi bien maîtrisées en France qu'ailleurs, mais que leurs coûts sont très variables. La réalisation d'ouvrages de moindre qualité tels que des tas de terre ou la simple formation de talus, ne peut constituer une solution de remplacement au regard de la construction de digues modernes, conformes aux techniques de génie civil actuelles, mais plus onéreuses.
M. Alain Anziani a souhaité connaître les propositions de la mission interministérielle en matière d'assurances, en particulier sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles (« catnat ») et sur le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) dit fonds Barnier.
M. Philippe Dumas, inspecteur général des finances, a rappelé que suite à l'épisode de la sécheresse de 2003, le régime catnat a été étudié en 2005 par une précédente mission interministérielle, qui avait formulé de nombreuses recommandations, dont aucune n'a, à ce jour, été effectivement retenue, ni mise en oeuvre. Il en est de même pour les conclusions, rendues publiques en 2009, par le groupe de travail de la commission des finances du Sénat.
S'agissant des forces du régime catnat, il convient de relever qu'il est fondé sur une synthèse - propre à la France - entre une logique de solidarité nationale et des mécanismes assuranciels privés. Il constitue donc un équilibre satisfaisant, globalement perçu de façon positive.
Fondé sur une cotisation additionnelle aux contrats multirisques, ce régime a de plus été jusqu'à présent rentable pour les assureurs et réassureurs. Sa situation après s'être détérioré de 1992 à 2003, s'est redressée depuis lors, revenant à un niveau comparable et même supérieur à la moyenne des années 1996-2002.
En outre, la solidité financière de la Caisse centrale de réassurance (CCR), détenue à 100 % par l'Etat et qui, en raison de la garantie illimitée que lui accorde ce dernier, jouit d'une position de premier ordre sur le marché français de la réassurance des catastrophes naturelles, s'est sensiblement renforcée depuis 2004. L'amélioration de ses capacités correspond à une anticipation de l'occurrence de catastrophes de grande ampleur, c'est-à-dire d'un coût supérieur à dix milliards d'euros.
Pour ce qui concerne les faiblesses du régime, M. Philippe Dumas a mentionné trois éléments principaux :
- un cadre juridique peu précis en raison de l'utilisation par la loi des deux notions « d'intensité anormale » d'un agent naturel et de « cause déterminante » des dégâts matériels que doit avoir constitué cette intensité ;
- un recours insuffisant à l'expertise scientifique qui contraste avec un appel trop fréquent à des généralistes ;
- des mécanismes insuffisants d'incitation à la prévention. Ce point est le plus délicat et doit donc être souligné.
M. Philippe Dumas a indiqué que, par ailleurs, un renforcement significatif de la mise en oeuvre sur le terrain de la politique de prévention des risques d'inondation est apparu indispensable à la mission interministérielle. Celle-ci recommande à cet égard, contre l'avis des sociétés d'assurance, une modulation des primes catnat en fonction de l'exposition aux risques naturels et du respect des dispositions légales et réglementaires. Le caractère modeste des surprimes, aujourd'hui de l'ordre de 20 euros par contrat, ne serait pas remis en cause, y compris par une modulation de 35 % qui ne porterait leur montant qu'à 27 euros. Une indication explicite du coût de la surprime catnat alliée à un travail pédagogique auprès des assurés contribuerait à responsabiliser les individus. Les franchises pourraient elles aussi faire avantageusement l'objet de modulations. En outre, la légitimité de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait renforcée par la participation de personnalités scientifiques au processus de décision ainsi que par une publicité des motifs de l'acte pris à cette fin.
M. Philippe Dumas a souligné qu'il convient parallèlement de veiller à la mise à disposition de moyens financiers conséquents. La mission interministérielle juge que le fonds Barnier constitue l'instrument le plus approprié en matière de financement par l'Etat. Elle souligne qu'il devra faire face à trois nouvelles dépenses qui vont résulter de la tempête Xynthia :
- le rachat des biens situés dans les zones de solidarité pour un montant compris entre 400 et 700 millions d'euros ;
- dans le cadre du plan « digues », la réfection des ouvrages de protection dont le coût global reste incertain. D'après M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, le montant des ressources mobilisables sur le FNPRM affectées à leur financement serai de l'ordre de 470 millions d'euros sur six ans (lettre au Premier ministre en date du 10 mai 2010). Cette évaluation qui ne repose pas sur un recensement précis des ouvrages - ainsi que cette durée n'ont pas encore été arbitrées au niveau interministériel ;
- la réalisation des PPR littoraux.
S'agissant du rythme de dégagement des ressources mobilisables du fonds Barnier, son produit annuel est de 140 millions d'euros issu d'un prélèvement de 12 % sur la surprime catnat - elle-même de 12 % du montant des contrats - sachant que sa trésorerie devrait couvrir une somme initiale d'environ 75 millions d'euros et que ses recettes récurrentes représentent 70 millions d'euros chaque année, à condition de renoncer à d'autres dépenses ou de les différer. Les ministères chargés de l'économie et du budget évaluent quant à eux plutôt à 100 millions d'euros le flux annuel qu'il serait nécessaire de mobiliser sur le fonds, ce qui impliquerait de revoir les priorités de celui-ci.
M. Philippe Dumas a indiqué que les arbitrages à rendre au niveau interministériel vont donc devoir porter sur les éléments suivants :
- le montant et le rythme des travaux sur les ouvrages de protection ;
- le montant des dépenses hors Xynthia susceptibles d'être annulées ou différées au cours des cinq prochaines années ;
- le cas échéant, d'éventuelles recettes complémentaires pour le fonds.
M. Philippe Dumas a fait valoir que, dans cette dernière hypothèse, les pistes suivantes peuvent être mentionnées :
- l'affectation au fonds d'une part significative (50 à 75 %) du produit net d'une modulation des primes catnat. A titre d'hypothèse, si 10 % des assurés voyaient leur prime catnat en moyenne de 20 euros par contrat augmenter de 25 % par cette modulation, le produit pour le fonds serait de l'ordre de 15 à 20 millions d'euros ;
- le relèvement du taux de base des primes catnat elles-mêmes (12 % actuellement, soit un produit annuel de 1,3 milliard d'euros). L'affectation au fonds Barnier de la totalité de cette augmentation représenterait autour de 100 millions d'euros de ressources nouvelles, pour une augmentation de 1 % du taux de ces primes ;
- la voie d'une augmentation du taux des prélèvements opérés sur les primes catnat au profit du fonds Barnier paraît très délicate. En effet, ces prélèvements ont déjà fortement augmenté ces dernières années. Fixés initialement à 2 %, ils ont ainsi été portés à leur niveau actuel de 12 % par étapes successives, pour la dernière fois en 2009.
M. Michel Rouzeau, inspecteur général de l'administration, a ajouté que la piste d'un prélèvement exceptionnel sur les réserves de la Caisse centrale de réassurance (CCR) ne saurait être exclue de la liste des recettes complémentaires envisageables. La situation financière de cet organisme est particulièrement favorable puisque le total de sa provision d'égalisation et de sa réserve au titre des activités de réassurance des catastrophes naturelles dépasse aujourd'hui trois milliards d'euros contre 0,9 seulement en 2004.
M. Philippe Dumas, inspecteur général des finances, a ensuite fait part de modes de financement par les collectivités territoriales, pour la part qui leur incombera en matière de travaux de réfection des digues. Deux axes sont envisagés :
- un scénario dans lequel la loi autoriserait, éventuellement pendant une période de cinq ans renouvelable, les communes sur le territoire desquelles sont situés un ou plusieurs ouvrages de protection contre les inondations à percevoir une taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties. Cette taxe additionnelle pouvant être le cas échéant limitée aux parcelles et aux immeubles situés dans les zones à risque protégées par ces ouvrages ;
- un autre scénario, fondé sur la perception effective par les collectivités territoriales de la redevance de participation aux dépenses engagées sur les ouvrages en cause, prévue par l'article L. 211-7 du code de l'environnement. Elle serait mise à la charge des propriétaires de biens protégés.
M. Alain Anziani, rapporteur, a souhaité avoir des précisions sur le montant du prélèvement exceptionnel qui pourrait être opéré sur les réserves de la CCR.
M. Michel Rouzeau, inspecteur général de l'administration, a indiqué que ce montant n'a pas été précisément chiffré mais qu'il ne devra pas, en tout état de cause, affecter significativement les montants des réserves de la CCR. De l'ordre de trois milliards d'euros, ces dernières sont à rapprocher des besoins estimés : environ 400 millions d'euros pour les acquisitions amiables et quelques centaines de millions d'euros pour le plan digues.
M. Philippe Dumas, inspecteur général des finances, a invité à distinguer au sein de cette enveloppe de trois milliards d'euros, la part de réserves proprement dites des provisions d'égalisation. Celles-ci sans avoir le statut juridique de fonds propre peuvent y être assimilées et contribuent à un mécanisme de lissage pluriannuel.
M. Michel Rouzeau a observé le caractère fluctuant des résultats annuels de la CCR : ils ont ainsi représenté 262 millions d'euros en 2005 et 711 millions d'euros en 2008. Il faudra donc veiller à ce que le montant du prélèvement exceptionnel sur les réserves de la CCR n'affecte pas brutalement le produit de ses résultats annuels.