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La TVA à taux réduit dans la restauration : une mesure qui fait ses preuves

13 octobre 2010 : La TVA à taux réduit dans la restauration : une mesure qui fait ses preuves ( rapport d'information )

N° 42

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 octobre 2010

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) et du groupe d'études « Artisanat et services » (2) sur le bilan du taux réduit de TVA dans le secteur de la restauration,

Par M. Michel HOUEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall.

(2) Ce groupe d'études est composé de : M. Michel Houel, président ; MM. Denis Badré, Gérard Cornu, Mmes Sylvie Desmarescaux, Élisabeth Lamure, Patricia Schillinger, vice-présidents ; MM. Jean-Pierre Chauveau, Philippe Nachbar, secrétaires ; MM. Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Paul Blanc, Élie Brun, Auguste Cazalet, Mmes Marie-Hélène Des Esgaulx, Catherine Dumas, MM. Alain Fouché, Jean-Claude Frécon, Adrien Gouteyron, Mme Sylvie Goy-Chavent, M. Charles Guené, Mme Christiane Hummel, MM. Benoît Huré, Jean-Marc Juilhard, Antoine Lefèvre, Hervé Maurey, Mme Colette Mélot, MM. Jean-Claude Merceron, Georges Patient, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Bruno Retailleau, Charles Revet, Mme Esther Sittler.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La réduction du taux de TVA sur les ventes à consommer sur place dans la restauration est l'objet, depuis qu'elle a été décidée, de débats assez vifs. Récemment encore, un rapport très médiatisé du Conseil des prélèvements obligatoires en a dressé un bilan critique et a préconisé sa suppression, en mettant en avant le coût important de la mesure et son effet incertain sur l'emploi.

Compte tenu des enjeux économiques, financiers et politiques de la mesure, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire du Sénat a souhaité procéder elle-même à un travail d'évaluation du taux réduit de TVA dans la restauration. Elle a confié à votre rapporteur, en tant que président du groupe d'études « artisanat et services », le soin de le réaliser.

Ce travail d'évaluation a conduit à des conclusions qui divergent sur bien des points de celles du Conseil des prélèvements obligatoires. Chiffres à l'appui, on peut montrer que le bilan du taux réduit de TVA dans la restauration, sans être parfait, est bien meilleur qu'on le prétend souvent. Il s'agit peut-être d'une mesure coûteuse pour les finances publiques, mais votre rapporteur ne croit pas qu'on puisse dire que c'est une mesure inefficace. Les constats décevants qui ont été dressés, sans doute à juste titre, dans les tout premiers mois d'application du taux réduit, sont en effet, aujourd'hui, devenus en grande partie obsolètes. Que ce soit en matière de prix à la consommation, d'emploi, de salaires ou de santé des entreprises, votre rapporteur observe que des résultats significatifs ont été atteints et que des progrès supplémentaires pourraient être encore réalisés dans les mois à venir.

Plutôt que la suppression du taux réduit de TVA, il paraît donc plus sage de préconiser sa prolongation pendant trois ou cinq ans, de manière à tirer des conclusions sans ambiguïté sur ses effets. Cette stabilité du droit semble d'autant plus nécessaire que l'analyse des mécanismes économiques en jeu démontre que les effets d'un taux réduit de TVA dépendent des anticipations des entreprises quant à sa pérennité. Si les entreprises craignent une remise en cause rapide de la mesure (et elles sont nombreuses à le craindre depuis un an), alors celle-ci ne produit pas entièrement ses effets positifs, mais engendre de nombreux comportements opportunistes et des effets d'aubaine.

Comme le disait Bergson, nous devons bien attendre que le morceau de sucre fonde. Cette maxime s'applique à tous ceux qui souhaitent évaluer l'action publique. L'évaluation est bien entendu indispensable, mais elle doit laisser à une politique le temps de développer ses effets et aux informations le temps de remonter du terrain. Vouloir conclure trop vite, s'empresser de mettre fin à une expérience avant d'être en mesure d'estimer vraiment son impact, paraît tout aussi peu souhaitable que de maintenir un dispositif inapproprié simplement parce que l'on n'aurait pas le courage de se désavouer. Il faut être pour l'évaluation, mais contre l'acharnement et l'instabilité législative.

Peut-être d'autres outils, plus ciblés, auraient-ils pu atteindre, à un moindre coût, des résultats semblables à ceux du taux réduit. Votre rapporteur laisse à d'autres le soin d'examiner cette question. Pour sa part, il se borne à constater que nous nous trouvons dans un régime de taux réduit depuis à peine plus d'un an et que changer de nouveau la règle du jeu après si peu de temps présenterait de sérieux inconvénients économiques, sociaux et politiques. Qu'obtiendrions-nous en effet si nous relevions maintenant le taux de TVA ? Une forte inflation des prix du secteur, un recul de la demande et donc de l'emploi, une remise en question des importants avantages obtenus par les salariés. Pour éviter ces effets indésirables, il faudrait accompagner ce retour en arrière de mesures d'accompagnement elles-mêmes coûteuses. Cela paraît complexe et peu sérieux. Si le taux réduit était un échec complet, cela vaudrait sans doute la peine de le faire. Mais comme le taux réduit dans la restauration a finalement produit des effets positifs significatifs, il y a plus d'inconvénients que d'avantages à modifier encore les règles du jeu.

I. LA RÉDUCTION DU TAUX DE TVA DANS LA RESTAURATION : OBJECTIFS, CONDITIONS ET MOYENS

A. DES OBJECTIFS MULTIPLES

1. Harmoniser les taux entre les différents segments du marché de la restauration

Avant le 1er juillet 2009, les ventes à emporter dans la restauration étaient taxées à 5,5 % alors que les ventes à consommer sur place l'étaient à 19,6 %. Les entreprises de la restauration traditionnelle, plus particulièrement celles qui interviennent sur le segment d'entrée de gamme du marché de la restauration, n'ont donc eu de cesse de dénoncer une concurrence déloyale de la part des entreprises réalisant des ventes à emporter.

Il est vrai que, dès lors que l'État n'a aucun motif d'intérêt général pour favoriser un type de restauration plutôt qu'un autre, la coexistence de ces taux de TVA sur des biens en partie substituables est dénuée de justification économique. Cela rendait souhaitable l'harmonisation des taux.

Cette dernière pouvait néanmoins, en toute logique, se faire selon trois modalités :

- aligner le taux en vigueur pour les ventes à emporter sur celui des ventes consommées sur place (harmonisation de l'ensemble de la restauration à 19,6 %) ;

- aligner le taux en vigueur pour les ventes à consommer sur place sur celui des ventes à emporter (harmonisation à 5,5 %) ;

- aligner les deux taux sur un taux intermédiaire (11 ou 12 %).