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Pour une réserve de sécurité nationale

14 décembre 2010 : Pour une réserve de sécurité nationale ( rapport d'information )

II. L'ÉMERGENCE DE RÉSERVES CIVILES

A. LA RÉSERVE CIVILE DE LA POLICE NATIONALE EN DÉVELOPPEMENT

Cette réserve, évoquée dès la préparation de la loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure63(*), dans le contexte des attentats du 11 septembre 2001, a été créée par la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure64(*). Elle a vu son régime précisé et complété par la loi du 18 avril 200665(*) et la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance66(*) qui crée le service volontaire citoyen de la police nationale.

1. Une réserve civile de la police nationale inspirée de celle de la gendarmerie
a) L'organisation de la réserve civile de la police nationale

La réserve civile de la police nationale était constituée, jusqu'à fin 2010, exclusivement d'anciens fonctionnaires de la police nationale dégagés de leur lien avec le service. Elle est destinée à effectuer des missions de soutien aux forces de sécurité intérieure et des missions de solidarité.

(1) Les missions de la réserve civile de la police nationale

L'emploi des réservistes se distribue entre la sécurité et la paix publiques, à hauteur de 29 %, la police judiciaire et le concours à la justice pour près de 27 %, le commandement et les ressources humains et logistiques pour 18 %, l'ordre public et la protection de la souveraineté pour plus de 14 %, les polices des étrangers et sûreté des transports internationaux pour plus de 6 % et enfin la police routière à hauteur de 5 %67(*).

Des réservistes sont également affectés à la direction de la formation et dans les autres directions ou services centraux ainsi qu'au sein des secrétariats généraux pour l'administration de la police et des préfectures. A titre d'illustration, les 6 réservistes de la police nationale présents dans le département du Vaucluse se consacrent au soutien judiciaire et opérationnel, aux contrôles de vitesse, au service d'ordre du festival d'Avignon, des grands rassemblements et des visites officielles, à l'établissement des votes par procuration et au renfort de la police des audiences de la cour d'assises.

Le suivi de la réserve civile de la police nationale est confié au niveau central à la mission nationale pour la réserve civile, service rattaché à la sous-direction des ressources humaines de la direction administrative de la police nationale. Pour chaque zone de défense, la gestion de la réserve est assurée par le préfet de zone68(*) qui dispose de crédits déconcentrés et pourvoit à l'affectation de chaque réserviste dans un service par décision individuelle.

(2) Une réserve statutaire

Dans la limite de 5 ans, à compter de la fin de leur lien avec le service, les retraités de la police nationale sont tenus à une obligation de disponibilité, comme les anciens militaires, qui ne peut excéder l'âge de 60 ans. Pendant cette période de 5 ans, ils sont tenus de répondre aux rappels individuels ou collectifs du ministre chargé de la sécurité intérieure, dans la limite de 90 jours par an, en cas de menaces ou de troubles graves à l'ordre public.

Comme l'a souligné le Commandant échelon fonctionnel Martine DELAPORTE69(*), Chef de la mission nationale pour la réserve civile à la Direction de l'administration de la Police nationale « La réserve ainsi constituée est semblable dans son principe à la réserve opérationnelle de deuxième niveau de la gendarmerie dont elle s'inspire ».

(3) Une réserve contractuelle

La possibilité est également offerte à ces mêmes jeunes retraités de la police de faire acte de candidature pour servir en qualité de volontaire dans la réserve civile de la police nationale. L'engagement est d'une durée minimum d'un an, renouvelable dans la double limite de 5 ans à compter de la fin du lien avec le service actif et de l'âge de 65 ans. Cette réserve est appelée « contractuelle ».

Les réservistes dits « volontaires » apportent leur soutien aux forces de sécurité intérieure, effectuent des missions de solidarité et des missions de police judiciaire, dans la limite de 150 jours par année civile70(*). Les tâches de soutien dont ils sont chargés ont en général un caractère périphérique. Par exemple, une fonction de délégué à la cohésion de la population et de la police a été expérimentée en 2008 dans 12 quartiers de la Seine-Saint-Denis et confiée à des réservistes contractuels dans le cadre du plan de cohésion pour la Seine-Saint-Denis. Le but était d'équilibrer le manque d'expérience et la jeunesse des policiers affectés dans les secteurs difficiles, et ainsi de constituer des relais facilement accessibles aux habitants et aux commerçants.

(4) La réserve de la police nationale en passe de s'ouvrir à la société civile, sur le modèle de la réserve opérationnelle militaire

Dans l'annexe au projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure intitulée « Rapport sur les objectifs et moyens de la LOPPSI 2009-2013 », l'ouverture de la réserve de la police nationale à la société civile est inscrite dans les objectifs de la LOPPSI II. Aussi un amendement du Gouvernement a-t-il créé l'article 37 quater qui élargit l'accès à la réserve civile afin de poursuivre sa montée en puissance dans la police nationale.

Ainsi la future réserve de police aura vocation à accueillir aussi bien des jeunes intéressés par une expérience valorisante que des spécialistes sur des fonctions correspondant à leurs compétences dont la police serait déficitaire.

Les articles 4-3 à 4-5 du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, et enregistré au Sénat le 16 février 2010, délivrent les conditions qui permettent de devenir volontaire civil dans la réserve de la police. L'article 4-4 pose une différence entre les volontaires et les retraités des corps actifs : « les réservistes volontaires ne peuvent assurer, à l'exclusion de toute mission de police judiciaire et de toute mission à l'étranger, que des missions élémentaires d'exécution à la demande des fonctionnaires sous l'autorité desquels ils sont placés, ou des missions de spécialiste correspondant à leur qualification professionnelle. ».

Selon Mme Martine DELAPORTE, l'objectif principal est ainsi « d'ouvrir la réserve à de nouveaux viviers, à des personnes issues de la société civile peu qualifiées comme à des experts, et ainsi favoriser une diversification des profils et compétences des réservistes de la police nationale ».

b) Le statut du réserviste de la police nationale

Les réservistes volontaires souscrivent un contrat d'engagement d'une durée d'un an, renouvelable tacitement dans la limite de cinq ans. Ce contrat définit leurs obligations de disponibilité et de formation, et leur confère la qualité de collaborateur occasionnel du service public.

Pour les réservistes volontaires autres que les retraités des corps actifs de la police, la durée maximale d'affectation ne pourrait excéder 90 jours par an.

Les réservistes disposent d'une formation pour des missions d'un format comparable à celles qui sont confiées aux réservistes de la gendarmerie. La définition de ces missions prendrait en compte les spécificités de leur environnement et l'organisation des services. Enfin la formation des réservistes devrait leur permettre d'acquérir la qualification d'agent de police judiciaire adjoint.

(1) La rémunération

Les indemnités journalières de réserve s'étagent, selon le grade détenu par le réserviste au moment de son départ à la retraite, de 75 à 162 euros. Ces montants bruts, calculés à l'origine sur la base du trentième du traitement moyen par grade, ne sont pas indexés sur les traitements des personnels actifs. Ils sont restés inchangés depuis l'année 200471(*). Les réservistes perçoivent également des frais de mission72(*) le cas échéant.

(2) Le réserviste salarié et son entreprise

La période de travail au titre de la réserve civile de la police nationale est considérée comme une période de travail effectif pour les avantages légaux et conventionnels en matière d'ancienneté, d'avancement, de congés payés et de droit aux prestations familiales dans l'entreprise.

Le réserviste qui exerce une activité salariée doit solliciter l'accord de son employeur civil au-delà d'une durée d'activité dans la réserve supérieure à 10 jours ouvrés par année civile. L'accord de l'employeur doit être demandé avec un préavis de deux mois, au lieu d'un mois pour la réserve militaire73(*).

Ces divergences croisées des règles applicables pour la réserve civile de la police nationale d'un côté, et la réserve militaire de l'autre, dont la justification n'apparaît pas clairement, pourraient susciter la perplexité des employeurs civils.

De même que pour la réserve militaire, le contrat de travail du réserviste policier est suspendu pendant la période où il effectue des missions au titre de la réserve civile de la police nationale. Aucun licenciement ou déclassement professionnel, aucune sanction disciplinaire ne peuvent être prononcés à l'encontre du réserviste en raison des absences résultant du service de la réserve civile.

A la différence du ministère de la défense, le ministère de l'intérieur ne s'est pas jusqu'alors trouvé en situation de devoir nouer des relations partenariales avec les organisations représentatives du patronat sur la question des réservistes salariés.

(3) Le statut du réserviste au sein de la police nationale

A la différence de la réserve militaire où les réservistes opérationnels sont assimilés à des réservistes d'active, les réservistes (contractuels et statutaires) de la police nationale se voient attribuer une carte professionnelle de réserviste. Ils sont conduits, lorsque leur mission l'exige, à porter l'uniforme et les insignes du grade qu'ils avaient lors de la cessation de leur lien avec le service74(*) et à détenir une arme de service. Dans l'accomplissement de leurs missions, les réservistes disposent de toutes les prérogatives liées aux fonctions qu'ils exercent, dans certaines limites, en matière de police judiciaire.

(4) La protection sociale du réserviste

En cas d'accident, de maladie, d'incapacité permanente ou de décès imputables au service, les réservistes (contractuels et statutaires) ou leurs ayants droit reçoivent réparation intégrale des dommages subis selon les règles de la responsabilité administrative. Des secours pécuniaires exceptionnels, immédiats ou éventuels selon le cas, peuvent être versés au conjoint ou aux enfants en cas de décès.

c) L'état de la réserve civile de la police nationale
(1) La montée en puissance relative des effectifs de la réserve de la police nationale

L'effectif des réservistes ayant signé un contrat d'engagement à servir dans la réserve contractuelle et employés à ce titre s'élevait à 3 321 personnes au 31 décembre 2009. Toujours à la fin de l'année 2009, 6 785 anciens policiers étaient recensés au titre de la réserve statutaire.

L'attractivité de la réserve contractuelle est allée croissant depuis sa création. Le nombre de candidats a ainsi plus que doublé, passant de 2 100 candidats en juin 2003 à près de 4 600 en 2008, et 5 164 au 31 décembre 2009.

En 2008, la structure par corps de la réserve contractuelle s'équilibre entre une quarantaine de commissaires de police, 400 officiers et près de 1 700 gradés et gardiens.

(2) L'activité de la réserve de la police nationale

L'activité de la réserve s'est élevée à 102 995 journées en 2009, en stagnation par rapport à l'année précédente75(*), pour une durée moyenne d'emploi de 46 jours par réserviste et dans le cadre de plus de 9 000 missions.

Les pics d'emplois des réservistes, qui peuvent mobiliser aujourd'hui plus de 1 000 policiers, correspondent aux événements et aux dispositifs particuliers : violences urbaines en novembre 2005, élections présidentielles et législatives en mai et juin 2007, élections municipales en février et mars 2008. De même, chaque année en période estivale, le dispositif des renforts saisonniers fait appel, comme dans la gendarmerie, à de nombreux réservistes.

(3) Budget alloué au corps de réserve de la police nationale

Les crédits inscrits en loi de finances pour la réserve civile de la police nationale s'élevaient, en 2004, à 3 millions d'euros, et sont à hauteur de 10 millions en 2009. Les demandes en provenance des directions et services d'emploi s'élèvent à 14 millions d'euros. En 2010, les crédits alloués à la réserve de la police ne devraient pas augmenter de façon notable.

Dispositif de création récente, la réserve de la police semble prendre son essor. Elle devra relever le défi de son ouverture à la société civile dont on a vu, avec les réserves militaires, combien elle supposait un effort d'acculturation et de formation de la part de volontaires qui n'auront aucune expérience de la police.

Cette réserve est en outre complétée par un service volontaire citoyen.


* 63 Loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure

* 64 Loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure

* 65 Loi n°2006-449 du 18 avril 2006 modifiant la loi n° 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense

* 66 Loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance

* 67 La répartition de l'emploi des réservistes contractuels en 2008 : la sécurité publique à hauteur de 59 %, la police de l'air et des frontières pour près de 8 %, le service de sécurité du ministère de l'intérieur pour 7 %, la préfecture de police pour 6 %, la police judiciaire pour plus de 3,5 %, le renseignement intérieur pour près de 3 %, les compagnies républicaines de sécurité pour 2,5 %.

* 68 Décret n° 2003-1395 du 31 décembre 2003 fixant les modalités de mise en oeuvre de la réserve civile de la police nationale

* 69 Cf Audition du Commandant échelon fonctionnel Martine DELAPORTE, Chef de la mission nationale pour la réserve civile à la Direction de l'administration de la Police nationale et du Commandant de police Catherine DUPUY-DEMADRE de la Direction générale de la Police nationale Le 7 juillet 2010, annexe 1 page 322

* 70 Cette durée peut être portée à 210 jours par année civile pour l'accomplissement de missions relevant du domaine de la coopération internationale, sur décision du ministre chargé de la sécurité intérieure ; loi n°2006-449 du 18 avril 2006 - art. 26 JORF 19 avril 2006

* 71 Arrêté du 13 mai 2004

* 72 Décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l'Etat 

* 73 Décret n° 2003-1395 du 31 décembre 2003 fixant les modalités de mise en oeuvre de la réserve civile de la police nationale

* 74 Ils se distinguent de leurs collègues policiers d'active par le port d'un insigne spécifique

* 75 Cette activité est en revanche bien supérieure à celle de 2007 qui représentait 68 000 journées, dont 57 3000 vacations au titre des actions locales avec une durée moyenne d'emploi de 45 jours (44 en 2009) et 10 700 vacations au titre d'actions centralisées consommatrices d'une durée moyenne d'emploi de 60 jours par réserviste (65 en 2009).