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Groupe de travail sur l'évolution de la législation applicable aux campagnes électorales

15 décembre 2010 : Groupe de travail sur l'évolution de la législation applicable aux campagnes électorales ( rapport d'information )

II. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL : MODERNISER, SIMPLIFIER, SANCTIONNER

Face à ce constat, le groupe de travail a formulé quatre séries de propositions qui concernent :

- les modalités de mise en place d'un droit plus cohérent, plus unifié et plus intelligible pour les candidats ;

- la mise en place de règles de financement mieux adaptées à la réalité des campagnes électorales ;

- la modernisation des règles de propagande ;

- une plus grande proportionnalité et une plus grande variété en matière de sanctions.

A. UN DROIT PLUS COHÉRENT ET MIEUX HARMONISÉ

1. Vers un droit plus cohérent : l'uniformisation du droit des campagnes électorales
a) Un code plus complet

Tout d'abord, la majorité du groupe de travail s'est prononcée en faveur d'un rapatriement au sein du code électoral des dispositions qui n'y sont, actuellement, pas codifiées.

Plus précisément, pourraient être inclues dans le code :

- la loi du 11 mars 1988 sur la transparence financière de la vie politique (qui contient l'ensemble des dispositions relatives au financement public des partis politiques et aux éventuelles sanctions financières pouvant leur être appliquées pour favoriser la parité) ;

- la loi du 7 juillet 1977, où figurent les règles relatives aux élections européennes ;

- les normes qui concernent les référendums de l'article 11 de la Constitution, et notamment la future loi organique d'application de cet article (qui devrait prochainement être examinée par le Parlement).

Proposition n° 1 :

Inclure les dispositions relatives à la transparence financière de la vie politique, aux référendums de l'article 11 de la Constitution et aux élections européennes dans le code électoral.

Ce faisant, le groupe de travail s'est rallié à l'option défendue par la Commission supérieure de codification, qui avait estimé nécessaire de garantir l'exhaustivité du code électoral.

Cette innovation renforcera la lisibilité du code et évitera aux candidats d'avoir à se reporter à des lois séparées pour avoir une vue complète du droit des campagnes électorales.

Toutefois, certains membres du groupe de travail ont souhaité que la spécificité de l'élection présidentielle face aux autres élections au suffrage universel soit préservée et se sont inquiétés des conséquences que pourrait avoir l'intégration des dispositions relatives aux campagnes présidentielles dans le code électoral. Dans cette optique, ils ont jugé préférable que l'élection présidentielle continue de faire l'objet de textes ad hoc, non-intégrés au code électoral.

b) L'uniformisation de plusieurs types de normes

La Commission supérieure de codification a également recommandé qu'une partie consacrée aux dispositions communes à toutes les élections, contenant des règles applicables à toutes les élections en ce qui concerne la conduite des campagnes électorales, les opérations préalables au scrutin, les opérations de vote, le contentieux électoral, etc., soit placée en tête du futur code électoral.

Vos rapporteurs sont pleinement en accord avec cette proposition, qui permettra d'harmoniser le droit des campagnes électorales et de mettre fin aux divergences injustifiées entre les différentes catégories d'élections (par exemple, en matière de délai de recours contre les élections : rien n'explique que ce délai soit de cinq jours pour les élections municipales et cantonales, mais de dix jours pour les élections régionales et législatives) et de réduire les incohérences qui caractérisent aujourd'hui la législation.

Dans l'esprit du groupe de travail, cette harmonisation devra être la plus large possible, toute dérogation aux dispositions communes ne pouvant être fondée que sur des facteurs objectifs tenant aux spécificités des élections en cause (mode de scrutin, notamment).

Proposition n° 2 :

Instituer, en tête du code électoral, une partie contenant les dispositions communes à toutes les élections.

En particulier, vos rapporteurs ont souhaité l'harmonisation :  

- des règles relatives à la date-limite de dépôt des candidatures ;

- de la durée de la campagne électorale officielle. À cet égard, ils ont estimé que la campagne devrait, à l'avenir, prendre fin le vendredi soir à minuit afin de « sanctuariser » la fin de semaine et de donner aux électeurs un temps de réflexion suffisant ;

- des délais de recours contentieux. Les membres du groupe de travail sont toutefois mitigés sur la détermination exacte de ce délai, trois d'entre eux souhaitant qu'il soit de cinq jours, et les deux autres ayant marqué leur préférence pour une durée de dix jours ;

- de la durée des délais d'option (c'est-à-dire du délai accordé aux élus pour faire cesser une situation d'incompatibilité) pour les incompatibilités mandat-fonctions65(*) : selon vos rapporteurs, le délai d'option pour tous les types d'élections devrait être porté à trente jours et ce, que la situation d'incompatibilité ait été constituée avant ou après la date de l'élection.

Proposition n° 3 :

Harmoniser les dispositions relatives :

- à la date-limite de dépôt des candidatures ;

- à la durée de la campagne officielle (qui devrait prendre fin le vendredi précédant le scrutin, à minuit) ;

- aux délais de recours contentieux ;

- à la durée des délais d'option en cas d'incompatibilité mandat-fonction.

2. Un droit plus lisible : la question des inéligibilités et des incompatibilités

Vos rapporteurs ont, en outre, été particulièrement sensibles aux problèmes posés par la rédaction actuelle des dispositions relatives au régime d'inéligibilités et d'incompatibilités pour les élections locales. Cette rédaction est en effet, comme le groupe de travail l'a déjà souligné, obsolète et incompréhensible pour les candidats, qui sont de plus induits en erreur par l'emploi de termes apparemment précis mais interprétés de manière fonctionnelle par le juge électoral.

Le groupe de travail a ainsi considéré que, s'il était légitime de maintenir une liste détaillée des professions donnant lieu à une inéligibilité ou à une incompatibilité (préfet, magistrat, membre des corps actifs de police, etc.), il n'était pas souhaitable qu'une rédaction trop précise soit retenue pour la liste des fonctions et activités visées par le législateur. Ainsi, celles-ci devraient, selon vos rapporteurs, être rédigées en des termes plus généraux (ce qui renforcera leur adaptabilité pour le juge et incitera les candidats à une plus grande prudence) et être moins nombreuses.

Dans cette optique, pourraient donner lieu à une inéligibilité :

- les professions déjà visées par le code électoral (préfet, sous-préfets, magistrats, agents des services fiscaux et comptables publics, officiers de l'armée, fonctionnaires des corps actifs de police, etc., lorsque leurs fonctions concernent la circonscription dans laquelle se déroule l'élection) ;

- les fonctions de membre de cabinet des présidents de conseil général et de conseil régional -qui entraînent déjà une inéligibilité lors des élections locales ;

- les fonctions de direction dans les services du conseil général ou du conseil régional ;

- les fonctions de direction dans les services déconcentrés de l'État.

Cette dernière catégorie viendrait se substituer à l'amas d'appellations disparates et désuètes qui figure aujourd'hui dans le code (« ingénieurs en chef », « chefs de section des travaux publics de l'État chargés d'une circonscription territoriale de voirie », « inspecteurs principaux des postes et des télécommunications », « chefs de service régionaux des administrations civiles de l'État », etc.) et qui vise, en réalité, tous les agents exerçant des fonctions d'autorité et de décision dans les services déconcentrés de l'État.

L'exercice de ces « fonctions de direction » pourrait alors, selon vos rapporteurs, être caractérisé par la détention d'une délégation de signature ou d'un pouvoir décisionnel réel.

De même, les dispositions relatives aux incompatibilités pourraient être clarifiées : par exemple, vos rapporteurs considèrent que la catégorie des « entrepreneurs des services » est une source de confusion pour les élus et qu'elle pourrait utilement être explicitée66(*).

Toujours dans une optique de renforcement de la cohérence du droit, ce régime d'inéligibilités et d'incompatibilités devrait, dans toute la mesure du possible, être commun à tous les types d'élections.

Proposition n° 4 :

Retenir une rédaction « fonctionnelle » et commune à toutes les catégories d'élections pour les professions et activités soumises à une inéligibilité ou à une incompatibilité.

Vos rapporteurs soulignent que cette unification serait avant tout formelle puisque, dans les faits, les régimes applicables à chaque catégorie d'élections sont déjà largement similaires.

Parallèlement, le groupe de travail a constaté que la législation sur les inéligibilités et les incompatibilités était marquée par certaines incohérences de fond, qu'il conviendrait de rectifier.

En premier lieu, il serait logique que toutes les professions et toutes les fonctions couvertes par une inéligibilité soient également soumises à une incompatibilité. Vos rapporteurs sont conscients que cette mesure n'aurait, en pratique, qu'un intérêt limité : il est en effet peu probable que les services préfectoraux ne repèrent pas l'inéligibilité d'un candidat et que celle-ci ne soit découverte qu'après l'expiration des délais de recours contre l'élection. Il s'agit cependant d'une mesure de bon sens, qui est d'ailleurs déjà prévue dans certains cas (les fonctions de préfet sont, à titre d'exemple, à la fois soumises à une inéligibilité et à une incompatibilité) et qui aurait, à tout le moins, le mérite d'être logique, puisque l'inéligibilité a des conséquences plus lourdes que l'incompatibilité. Cette réforme serait donc un facteur de simplification du droit en vigueur.

Proposition n° 5 :

Prévoir que toutes les fonctions et professions soumises à une inéligibilité sont également incompatibles avec le mandat en cause.

Une autre mesure de bon sens consisterait, aux yeux du groupe de travail, à aligner le régime applicable aux membres de cabinet des maires sur celui des membres de cabinet des présidents de conseil régional et de conseil général. Il ne semble en effet pas légitime qu'un membre de cabinet du maire d'une commune très peuplée, qui exerce de très nombreuses responsabilités et qui a une influence directe sur la vie de la collectivité, ne soit soumis à aucune contrainte particulière, alors que les membres de cabinet des exécutifs des autres collectivités sont, à l'inverse, dans l'incapacité de se présenter aux élections.

Vos rapporteurs sont conscients qu'une telle réforme est susceptible de provoquer beaucoup de craintes : d'aucuns pourraient ainsi croire qu'elle dissuadera d'éventuels candidats de s'investir dans la vie de leur commune et que, ce faisant, elle alimentera la « crise des vocations » qui marque notre vie politique locale depuis plusieurs décennies. Pour autant, cette crainte ne leur a pas paru réaliste. En effet, l'effectif maximum des membres de cabinet des maires est strictement plafonné : à titre d'illustration, les maires de communes de moins de 20 000 habitants ne peuvent avoir qu'un seul membre de cabinet67(*) ; le maire d'une commune de 100 000 habitants a, quant à lui, droit à trois collaborateurs dans son cabinet.

Dès lors, la mise en place d'une inéligibilité interdisant aux membres de cabinet des maires de se présenter aux élections municipales n'appauvrirait pas, en pratique, le vivier de candidats à ces élections.

Selon la même logique, vos rapporteurs estiment qu'il n'est pas légitime que les membres de cabinet des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ne soient soumis à aucune inéligibilité, ni à aucune incompatibilité nécessaire -et ce, alors même que les structures intercommunales exercent des compétences de plus en plus larges et leur action a des conséquences de plus en plus substantielles sur la vie quotidienne des citoyens.

Dès lors, dans un souci de cohérence et de pragmatisme, le groupe de travail a souhaité que les membres de cabinet des présidents d'EPCI soient, eux aussi, soumis à une inéligibilité qui leur interdise de se présenter aux élections municipales dans les communes membres de l'EPCI en cause.

Proposition n° 6 :

Moderniser, sur le fond, le régime d'inéligibilités des élus locaux en :

- soumettant les membres de cabinet des maires au même régime électoral que les membres de cabinet des exécutifs des autres collectivités ;

- rendant inéligibles aux mandats locaux dans le ressort où ils ont exercé leurs fonctions, les membres de cabinet des présidents des EPCI.

Enfin, le groupe de travail estime nécessaire d'uniformiser, autant que possible, la durée couverte par les inéligibilités. Rappelons que, en règle générale, les inéligibilités ne s'apprécient pas au jour de l'élection, mais dans le délai de trois ans, un an ou six mois qui la précède : ainsi, il faut avoir cessé d'être préfet depuis plus de trois ans pour être candidat à une élection dans le ressort dans lequel ces fonctions ont été exercées, et il est nécessaire d'avoir quitté des fonctions de magistrat depuis au moins six mois pour se présenter dans une circonscription comprise dans la juridiction en cause.

Vos rapporteurs ont souhaité harmoniser ces dispositions et ont estimé que la durée d'inéligibilité devait, dans tous les cas, être fixée à un an. Toutefois, au vu de l'importance des fonctions qu'ils exercent, il leur a paru légitime de préserver un régime particulier pour les préfets de département et de région : ils proposent donc de maintenir la durée couverte par l'inéligibilité qui s'applique à eux à trois ans.

Proposition n° 7 :

Prévoir une durée d'inéligibilité d'un an pour toutes les fonctions visées par le code, à l'exception des fonctions de préfet, qui resteraient soumises à un régime plus strict (trois ans).

3. Un droit au recours mieux assuré pour les candidats

Le groupe de travail a également estimé nécessaire de rendre plus effectif le droit au recours des candidats : comme vos rapporteurs l'ont déjà observé, la contestation des décisions de la CNCCFP fixant le montant du droit à remboursement est actuellement complexe et longue, ce qui peut dissuader les candidats (et notamment les plus « petits » et ceux qui ne sont pas rattachés à un parti politique) de faire valoir leurs droits.

Selon le groupe de travail, il serait souhaitable que l'article L. 118-3 du code électoral -qui, dans sa rédaction actuelle, borne la compétence du juge électoral au prononcé éventuel d'une sanction d'inéligibilité- soit réécrit pour prévoir que le juge, lorsqu'il constate que la Commission n'a pas statué à bon droit (c'est-à-dire que sa décision n'est pas légalement fondée), fixe directement le montant du droit à remboursement. Cette solution serait préférable à celle proposée par la CNCCFP (à savoir, faire de la décision fixant le montant du remboursement, un « acte détachable » pouvant faire l'objet d'un recours en excès de pouvoir et donc susceptible d'être annulée par le juge administratif) dans la mesure où elle respecterait les principes généraux qui s'appliquent en contentieux administratif68(*).

En outre, la solution proposée par le groupe de travail aurait le mérite de répondre à un autre problème mis en évidence par la CNCCFP : dans le cas où cette dernière approuve un compte de campagne, mais où le juge électoral prononce ensuite l'inéligibilité du candidat (sous-entendant que son compte aurait dû être rejeté), ledit candidat bénéficie quand même du remboursement forfaitaire de l'Etat. Comme le souligne la Commission, « pour éviter ce type de situation, il faudrait que la commission soit saisie pour se prononcer à nouveau sur le compte, mais comme cette saisine ne peut être faite que par le candidat lui-même, cette hypothèse demeure dans les faits irréaliste ». Dès lors, « il s'ensuit la situation paradoxale d'un candidat dont les dépenses de campagne ont pu faire l'objet d'un remboursement, son compte demeurant en droit approuvé [puisque la décision de la CNCCFP n'a pas été formellement annulée par le juge], alors qu'il a été déclaré inéligible à titre de sanction de l'irrégularité de ce même compte »69(*).

Proposition n° 8 :

Prévoir que le juge administratif, lorsqu'il constate que la CNCCFP n'a pas statué à bon droit, fixe le montant du remboursement public versé au candidat.

Toutefois, le groupe de travail est en désaccord avec la proposition du rapport Mazeaud sur l'« accès au compte de campagne » pour les candidats évincés. Rappelons que cette préconisation permettrait aux candidats non-élus d'obtenir la communication du compte de campagne du candidat élu et que, selon ses auteurs, elle vise à rendre plus effectif le droit au recours des candidats évincés : le groupe de travail dirigé par Pierre Mazeaud juge ainsi que cette innovation permettrait aux candidats non-élus de soulever, lors d'un éventuel contentieux, des moyens tenant à l'irrégularité du compte de l'élu.

Bien que cette proposition ait retenu l'intérêt du groupe de travail et ait suscité, en son sein, de nombreux débats, la majorité de vos rapporteurs a finalement estimé que le « droit d'accès aux comptes de campagne », s'il était mis en oeuvre, serait une incitation à la formation de contentieux peu légitimes et qu'il risquait d'être utilisé à des fins politiques70(*).

Le groupe de travail considère ainsi que les comptes de campagne, s'ils doivent pouvoir être consultés en cas de contestation de l'élection (ce qui est déjà le cas), ne doivent être accessibles que dans le cadre d'une procédure contentieuse.


* 65 C'est-à-dire les incompatibilités entre un mandat et une profession, fonction ou activité ; ce terme est distinct de celui d'« incompatibilité mandat-mandat », qui limite l'exercice simultané de plusieurs mandats électifs. Le dispositif proposé par le groupe de travail serait donc sans incidence sur le cumul des mandats.

* 66 Sur ce point, vos rapporteurs estimeraient opportun que la jurisprudence du Conseil d'État -aux termes de laquelle un « entrepreneur des services » est une personne exerçant des fonctions de direction dans une entreprises ayant un lien direct avec la collectivité en cause et intervenant pour cette collectivité de manière régulière, dès lors que ces interventions ont un impact sur l'exercice du service public- soit explicitement reprise dans le code.

* 67 Décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales, article 10.

* 68 En effet, la réticence du juge administratif à considérer la décision fixant le montant du remboursement comme un « acte détachable » résulte de ce que cette qualification implique un recours en excès de pouvoir, alors que les recours contre les décisions de la commission refusant de réviser le droit à remboursement sont actuellement des recours de plein contentieux (c'est-à-dire un type de recours où le juge ne se borne pas à valider ou à annuler un acte) ; or, selon une règle générale, le recours de plein contentieux, réputé plus efficace car conférant plus de pouvoirs au juge administratif, prime sur le recours en excès de pouvoir.

* 69 Douzième rapport d'activité (2010). Cette hypothèse n'est d'ailleurs pas un cas d'école, puisqu'elle est survenue deux fois lors des élections municipales de 2008.

* 70 Cette proposition n'est pas partagée par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, qui estime que la mise en place d'un « droit d'accès » au compte de campagne du candidat élu permettrait aux requérants d'obtenir plus facilement l'invalidation de l'élection d'un candidat ayant commis des infractions à la législation et serait, en tant que telle, un gage de bonne justice.