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Groupe de travail sur l'évolution de la législation applicable aux campagnes électorales

15 décembre 2010 : Groupe de travail sur l'évolution de la législation applicable aux campagnes électorales ( rapport d'information )

B. DES RÈGLES DE FINANCEMENT PLUS EFFICACES

Par ailleurs, vos rapporteurs ont jugé nécessaire de repenser les règles relatives au financement des campagnes électorales afin de les rendre plus pragmatiques. Pour autant, ils n'ont pas souhaité remettre en cause la philosophie des lois de 1990 et de 1995. En effet, leur sentiment commun est que l'équilibre dégagé par le législateur ne doit pas être remis en cause et qu'il ne serait pas opportun de rendre le contrôle des comptes de campagne moins étroit et moins rigoureux : leurs propositions visent donc simplement à éviter que des candidats soient sanctionnés parce qu'ils n'ont pas pu, même s'ils l'ont voulu, respecter la législation, et à concentrer le contrôle sur les comptes présentant les enjeux les plus importants.

1. L'extension du champ d'application des règles relatives au financement des campagnes électorales

Tout d'abord, selon vos rapporteurs, il convient d'étendre le champ d'application des règles relatives au financement des campagnes électorales.

On rappellera que, en l'état du droit, seuls les candidats aux élections municipales, cantonales, régionales, législatives et présidentielles sont soumis à l'obligation d'établir et de déposer un compte de campagne ; en outre, cette obligation n'est valable que pour les circonscriptions de plus de 9 000 habitants, ce qui exclut un grand nombre de communes et quelques cantons.

Selon le groupe de travail, ces règles pourraient être améliorées sur deux points.

D'une part, le seuil démographique à partir duquel les candidats sont soumis à la législation sur les comptes de campagne devrait, selon une nette majorité des membres du groupe de travail (quatre membres sur cinq), être abaissé. Vos rapporteurs proposent ainsi que ce seuil soit porté à 3 500 habitants, ce qui permettra de continuer à exclure les candidats aux élections municipales dans les « petites » communes (ces candidats ne disposant pas, la plupart du temps, des moyens logistiques nécessaires à l'établissement d'un compte de campagne). Ils notent, en outre, que le redécoupage des cantons impliqué par la loi de réforme des collectivités territoriales devrait, mécaniquement, faire que tous les cantons contiennent un nombre d'habitants supérieur à 3 500 habitants : leur proposition soumettrait donc tous les candidats aux élections cantonales à l'obligation de tenir et de déposer leur compte de campagne.

Enfin, le groupe de travail considère que, bien que le seuil de 3 500 habitants soit également celui du passage au scrutin de liste pour les élections municipales, il n'est pas nécessaire de corréler ces deux éléments et ce, pour deux raisons :

- la question de l'application de la législation sur les comptes de campagne doit s'apprécier non pas en fonction du mode de scrutin (qui a, dans les faits, un impact relativement limité sur les caractéristiques financières des campagnes électorales), mais en fonction des enjeux électoraux et des masses financières engagées dans la campagne ;

- en outre, il ne serait pas souhaitable qu'un abaissement du seuil de passage au scrutin de liste ait pour effet d'abaisser le seuil d'application de la législation sur les comptes de campagne et puisse, ce faisant, soumettre les candidats des « petites » communes à des obligations excessives (notamment dans un contexte où un projet de loi déposé par le gouvernement sur le bureau du Sénat propose de faire passer ce seuil à 500 habitants).

Proposition n° 9 :

Abaisser le seuil démographique pour l'application de la législation sur les comptes de campagne à 3 500 habitants.

D'autre part, le groupe de travail s'est, de manière unanime, prononcé en faveur de l'extension de la législation sur les comptes de campagne aux élections sénatoriales. Il lui a en effet semblé que, au regard de l'importance du mandat sénatorial, il n'était pas légitime que la Haute Assemblée conserve un régime dérogatoire et que les candidats aux élections sénatoriales ne soient soumis ni à l'obligation d'établir un compte de campagne, ni à un plafond de dépenses.

Cette mesure, qui permettra de rendre les campagnes sénatoriales plus transparentes, doit faire l'objet d'une initiative forte de la part du Sénat lui-même : en effet, notre Assemblée doit être la première à s'interroger sur sa place dans l'architecture de nos institutions et sur les moyens de sa propre modernisation. Dès lors, selon vos rapporteurs, le Sénat devrait adopter une attitude volontariste et ne pas laisser aux autres pouvoirs publics l'initiative d'une telle réforme, dont il doit être le principal promoteur et le principal porteur.

Proposition n° 10 :

Inclure les campagnes sénatoriales dans le champ d'application de la législation sur les comptes de campagne.

En outre, pour simplifier le travail de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, vos rapporteurs estiment que le délai-limite pour le dépôt des comptes de campagne auprès d'elle devrait être uniformisé : il pourrait ainsi être calculé non plus en fonction de la date à laquelle l'élection a été acquise (ce qui peut advenir à chacun des deux tours de scrutin), mais à compter de la date du premier tour.

Proposition n° 11 :

Uniformiser le délai de dépôt des comptes de campagne auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

Enfin, vos rapporteurs soulignent que cette extension du champ d'application de la législation sur les comptes de campagne entraînera une augmentation sensible de la charge de travail de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Même si cette augmentation pourrait être contrebalancée par la mise en oeuvre d'autres réformes (comme la dispense de dépôt du compte pour les candidats ayant obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés, qui fait l'objet de la proposition n° 12 du groupe de travail), une réflexion devra être menée sur un éventuel redimensionnement des moyens humains et matériels de la commission.

2. Le champ du contrôle des comptes de campagne

La majorité des membres du groupe de travail s'est également ralliée à la proposition formulée par le Conseil constitutionnel et la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, qui considèrent que le contrôle doit être concentré sur les candidats dont le compte présente les enjeux financiers les plus importants. Ils estiment, en conséquence, que les candidats ayant obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés et qui n'ont pas reçu de dons devraient être exemptés de l'obligation de déposer leur compte de campagne.

Ils rappellent que cette mesure ne viserait que les candidats dont les comptes de campagne ne comportent aucun enjeu pour les finances publiques, puisqu'ils ne bénéficient d'aucun droit individuel au remboursement (le remboursement forfaitaire étant réservé aux candidats ayant obtenu plus de 5 % des suffrages), n'ont pas émis de reçu-don, et ne sont pas pris en compte pour le calcul du financement des partis politiques71(*).

Dès lors, cette réforme ne s'appliquerait pas aux campagnes pour les élections présidentielles, puisque tous les candidats à ces élections bénéficient d'une prise en charge publique de leurs dépenses indépendamment du nombre de voix qu'ils ont obtenu72(*).

Proposition n° 12 :

Mettre fin au contrôle des comptes de campagne des candidats ayant obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés.

Toujours dans une optique de renforcement de l'efficacité du contrôle des comptes, la majorité des membres du groupe de travail a estimé nécessaire de raccourcir la période couverte par les comptes de campagne.

En effet, comme vos rapporteurs l'ont déjà souligné, le délai d'un an prévu par la législation actuelle ne semble pas pertinent sur le fond (puisqu'il couvre des périodes où les dépenses engagées ne sont en général ni importantes, ni significatives), et pose de nombreux problèmes pratiques aux instances chargées du contrôle des comptes.

Dès lors, le groupe de travail a souhaité que, conformément aux préconisations de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, le délai couvert par les comptes de campagne soit ramené à six mois73(*) ; cette réforme impliquerait, en toute logique, de réduire substantiellement le montant du plafond de dépenses autorisées.

Proposition n° 13 :

Réduire le délai couvert par les comptes de campagne, qui devrait être ramené à six mois.

3. Les règles relatives au mandataire financier

Le groupe de travail s'est accordé sur plusieurs recommandations visant à moderniser les règles relatives au rôle des mandataires financiers.

Tout d'abord, il n'a pas souhaité que la « marge de tolérance » mise en place par la jurisprudence en matière de paiements directs (le juge accepte en effet que des dépenses « négligeables » soient payées par le candidat sans l'intermédiaire de son mandataire) soit reprise dans la loi. Non seulement cette réforme remettrait en cause l'un des fondements de la législation sur la transparence financière de la vie politique, mais surtout elle limiterait très nettement les marges d'appréciation du juge électoral, qui ne pourrait plus moduler son appréciation en fonction des circonstances de l'espèce.

Le groupe de travail a donc choisi de ne pas rigidifier le droit applicable et de laisser au juge électoral le soin de déterminer, au cas par cas, si les paiements directs doivent être acceptés ou sanctionnés : il s'agit ainsi de préserver la souplesse du système actuel.

Proposition n° 14 :

Maintenir la prohibition des paiements directs.

En outre, le groupe de travail a constaté que les règles relatives au mandataire financier étaient ambiguës et il a écouté, avec beaucoup d'intérêt, les remarques faites à ce sujet par M. François Logerot lors de son audition.

Vos rapporteurs ont donc estimé que les règles relatives à l'entrée en fonctions du mandataire devaient être clarifiées :

- les références à une « désignation » du mandataire devraient être supprimées du code, pour ne retenir que le terme de « déclaration » ;

Proposition n° 15 :

Mettre fin aux incohérences du code sur la date d'entrée en fonctions du mandataire, en prévoyant explicitement que celle-ci intervient à compter de sa déclaration en préfecture.

- afin d'assurer l'effectivité des obligations posées par le législateur, la déclaration du mandataire en préfecture devrait devenir une condition de recevabilité des candidatures. Ainsi, ne pourraient être candidats que ceux qui disposent bel et bien d'un mandataire financier.

Proposition n° 16 :

Prévoir que la déclaration du mandataire financier est une condition de recevabilité des candidatures.

Vos rapporteurs ont également cherché des solutions pour garantir un accès effectif au compte bancaire à tous les candidats.

Ce « droit au compte » -qui devrait être clairement affirmé par le code électoral- ne saurait, selon le groupe de travail, être efficacement assuré par la mise en place de sanctions financières à l'encontre des établissements bancaires récalcitrants : outre que ces sanctions auraient probablement un faible effet dissuasif et ne permettraient pas de garantir aux candidats un accès rapide et effectif à un compte bancaire, elles sont fortement dérogatoires par rapport au droit bancaire actuellement en vigueur.

Vos rapporteurs ont donc jugé préférable que, dans le cas où un mandataire se verrait refuser l'ouverture d'un compte par un établissement bancaire, il puisse faire appel à un organisme public (banque postale ou entité ad hoc dont la création pourrait être envisagée) qui se substituerait au marché privé74(*).

Proposition n° 17 :

Affirmer, au sein du code électoral, le droit pour chaque mandataire de faire ouvrir un compte bancaire ou postal. L'effectivité de ce droit sera assurée par un organisme public en cas de défaillance des établissements bancaires privés.

4. L'encadrement du rôle des experts-comptables

Pour répondre aux difficultés pratiques rencontrées par les candidats, le groupe de travail préconise également une redéfinition du rôle des experts-comptables.

D'une part, les missions de ces derniers devront être précisément encadrées par le code électoral qui devrait, à tout le moins, expliciter la notion de « présentation » du compte de campagne en faisant référence à la double obligation qui incombe aux experts-comptables (à savoir, la mise en état d'examen du compte et la vérification de la présence des pièces justificatives).

Proposition n° 18 :

Définir clairement la mission de « présentation » du compte de campagne qui incombe aux experts-comptables.

Par ailleurs, le groupe de travail a constaté que les frais d'expert-comptable constituaient, dans les faits, une dépense obligatoire pour tous les candidats soumis à la législation sur les comptes de campagne. Cette situation pose des problèmes d'égalité entre les candidats, notamment entre ceux qui peuvent prétendre au remboursement de leurs dépenses et ceux qui n'y ont pas droit (et qui, de ce fait, doivent assumer les frais d'expertise comptable sur leurs deniers personnels).

Vos rapporteurs souhaitent résoudre ce problème par le biais de deux réformes qui, cumulées, auraient pour effet de ne plus faire peser des frais excessifs sur les candidats :

- d'une part, les frais d'expertise comptable devraient être remboursés à tous les candidats, quel que soit le nombre de voix qu'ils ont recueilli. Cette mesure est cohérente avec la nature réelle de ces frais, qui doivent obligatoirement être engagés par les candidats et qui devraient donc faire l'objet d'une prise en charge publique. A défaut, le recours à un expert-comptable pourrait au moins être rendu facultatif pour tous les candidats ayant obtenu moins de 5 % des suffrages, et qui n'ont donc droit à aucun remboursement public75(*). Cette mesure mettrait fin aux effets pervers de la législation actuelle, qui désavantage financièrement les « petits » candidats ;

- d'autre part, la rémunération des experts-comptables dans le cadre des campagnes électorales devrait être réglementée. Tous vos rapporteurs ont souhaité que les frais demandés par les experts-comptables soient, à l'avenir, plafonnés et soumis à un système de forfait. Ce forfait se traduirait par un « barème » de rémunération évoluant soit en fonction du nombre d'habitants, soit en fonction du niveau de dépenses exposées par le candidat en cause. La majorité de vos rapporteurs estime que cette dernière option (à savoir l'indexation de la rémunération des experts-comptables sur le montant des dépenses engagées par le candidat) devrait être retenue.

Proposition n° 19 :

Prévoir un remboursement public des frais d'expertise comptable pour tous les candidats et réguler la rémunération demandée par les experts-comptables pour la « présentation » des comptes de campagne.

5. Une meilleure définition des catégories de dépenses

Enfin, les auditions menées par vos rapporteurs (et notamment celles du président Stirn et de M. François Logerot) ont fait ressortir les lacunes du code électoral pour la définition des catégories de dépenses. Ces insuffisances sont, naturellement, un problème pour les candidats, qui sont dans l'incertitude sur le périmètre des dépenses devant être retracées dans leur compte de campagne (les « dépenses électorales ») et de celles qui sont susceptibles d'être prises en compte pour le calcul du droit à remboursement.

Dans ce cadre, le groupe de travail estime que le législateur doit faire oeuvre de clarification en reprenant, dans le code électoral, la définition jurisprudentielle des « dépenses électorales » : sont ainsi qualifiées, toutes les dépenses engagées et payées à la date de dépôt du compte, et « dont la finalité est l'obtention des suffrages des électeurs »76(*).

Proposition n° 20 :

Définir clairement, au sein du code électoral, la dépense électorale comme celle « dont la finalité est l'obtention des suffrages des électeurs ».

Au cours de leurs discussions sur la notion de « dépense électorale », vos rapporteurs ont également été amenés à se demander s'il était souhaitable et possible que, comme le préconise le rapport Mazeaud, les dépenses des tiers soient retracées dans les comptes de campagne, même en l'absence d'accord du candidat. Le groupe de travail n'a pas retenu cette proposition (qui aurait pu avoir pour effet de faire condamner des candidats pour des dépenses qui ont été engagées sans qu'ils en aient connaissance) : elle lui a en effet semblé contraire à l'esprit de la législation, qui repose sur la responsabilité personnelle des candidats.

Proposition n° 21 :

Maintenir la législation de 1995 sur la non-prise en compte des dépenses électorales exposées par des tiers sans l'accord du candidat.

Le groupe de travail s'est également interrogé sur l'opportunité d'une intégration des dépenses de propagande officielle dans les comptes de campagne. Il s'est montré mitigé sur cette question dans la mesure où, même si cette réforme permettrait un contrôle plus exhaustif des dépenses engagées par les candidats, elle aurait deux conséquences préjudiciables pour les candidats :

- d'une part, l'inclusion des dépenses de propagande officielle dans le compte de campagne supprimerait la possibilité qu'ont aujourd'hui les candidats de faire régler leurs frais directement par la préfecture, sans avoir à les engager eux-mêmes ;

- d'autre part, elle soumettrait les dépenses de propagande officielle à un remboursement forfaitaire, alors que celles-ci font actuellement l'objet d'un remboursement intégral.

Proposition n° 22 :

Poursuivre la réflexion sur les modalités de contrôle et de remboursement des dépenses engagées pour le financement de la propagande officielle.

En outre, le code électoral ne donne actuellement aucune définition de la dépense remboursable. Comme l'a souligné la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, cette situation pose problème au vu de l'augmentation des dépenses consacrées à l'achat de « gadgets électoraux » (stylos, lampes de poche, sachets de graines de fleurs, tongs, etc.) ayant vocation à être distribués aux passants. Confrontée à cette question, la Commission a estimé que ces dépenses devaient être exclues du calcul du droit à remboursement « dès lors que leur montant global était élevé en soi ou important par rapport au total des dépenses »77(*).

Le groupe de travail a estimé, comme la Commission, que les « gadgets électoraux » étaient un procédé promotionnel légitime mais que l'esprit de la législation excluait qu'ils puissent être financés sur des fonds publics, dans la mesure où ils ne contribuent pas aux débats de fond que doit nourrir la propagande au cours des campagnes électorales. Il a donc souhaité que cette jurisprudence soit consolidée dans le code électoral : la loi devrait ainsi préciser que les dépenses exposées pour l'achat ou la fabrication d'objets qui n'ont ni pour objet, ni pour effet de contribuer au débat électoral doivent être retracées dans le compte de campagne des candidats (et donc incluses dans le système de plafonnement global des dépenses électorales), mais ne sont pas susceptibles de faire l'objet d'un remboursement public.

Proposition n° 23 :

Préciser, dans le code électoral, que les dépenses exposées pour les « gadgets électoraux » sont des dépenses électorales, mais pas des dépenses remboursables.


* 71 Bien que la majorité de vos rapporteurs se soit prononcée en faveur de cette réforme, certains membres du groupe de travail se sont montrés réservés et ont craint qu'elle ne constitue une rupture d'égalité entre les candidats : tel est notamment le cas de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, qui a estimé que le contrôle des comptes des candidats ayant obtenu moins de 1 % des voix devait non pas être purement et simplement supprimé, mais seulement allégé (les comptes faisant alors l'objet d'une présentation simplifiée).

* 72 Paragraphe V de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

* 73 Cette réforme ne fait cependant pas l'unanimité : Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a ainsi estimé que le raccourcissement de la durée couverte par le compte de campagne aurait pour effet de faire échapper au contrôle de la CNCCFP une proportion importante des dépenses engagées par les candidats.

* 74 Cette proposition a également été formulée par M. François Logerot lors de son audition.

* 75 Encore une fois, cette réforme n'aurait donc pas de légitimité dans le cadre des élections présidentielles, qui sont marquées par un système dérogatoire de prise en charge publique des dépenses.

* 76 CE, 27 juin 2005, « Gourlot » (req. n° 272551).

* 77 Onzième rapport d'activité (2009).