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Guyane, Martinique, Guadeloupe : L'évolution institutionnelle, une opportunité, pas une solution miracle

6 avril 2011 : Guyane, Martinique, Guadeloupe : L'évolution institutionnelle, une opportunité, pas une solution miracle ( rapport d'information )

B. LE DÉFI PERMANENT DE L'IMMIGRATION CLANDESTINE

La Guadeloupe et surtout la Guyane sont confrontées à un problème de maîtrise des flux migratoires irréguliers. Plusieurs personnes rencontrées par vos rapporteurs, en Guyane comme en Guadeloupe, ont d'ailleurs utilisé l'expression « vider la mer avec une petite cuillère » pour évoquer l'ampleur de la tâche à accomplir, dans les conditions actuelles. La Martinique, quant à elle, demeure nettement moins concernée par l'immigration clandestine.

Dans son rapport public annuel pour 2011, la Cour des comptes a d'ailleurs relevé les carences et les faiblesses de la politique de l'État pour la maîtrise des flux migratoires illégaux en Guyane20(*). Avant de formuler plusieurs recommandations, elle relève notamment que « les flux migratoires irréguliers présentent (...) des spécificités qui rendent leur maîtrise difficile », de sorte que « les résultats sont peu satisfaisants ».

1. L'illusion de la frontière en Guyane

Alors que la population officielle guyanaise est de 220 000 personnes, on évalue, selon les différentes informations données à vos rapporteurs, de 30 000 à 60 000 voire 80 000 le nombre d'immigrés illégaux, soit de l'ordre de 20 à 30 % de la population totale. Cette proportion est plus importante dans les communes de l'ouest, notamment Saint-Laurent-du-Maroni.

Porte d'entrée de l'Union européenne en Amérique du sud, la Guyane est le seul territoire de l'Union européenne à avoir une frontière terrestre - et fluviale pour l'essentiel - avec l'Amérique du sud.

La Guyane représente un territoire d'attractivité économique pour les populations des États voisins, en particulier le Brésil, le Surinam et le Guyana. Selon les informations données à vos rapporteurs, le produit intérieur brut par habitant est trois à quatre fois plus élevé en Guyane qu'au Surinam ou dans l'État frontalier brésilien de l'Amapa.

La construction en cours entre le Brésil et la France du pont sur l'Oyapock21(*), que vos rapporteurs ont pu observer en se rendant dans la commune brésilienne d'Oiapoque depuis Saint-Georges-de-l'Oyapock et dont l'achèvement est prévu dans le courant de l'année 2011, devrait amplifier les flux économiques et démographiques vers la Guyane, d'autant que l'État de l'Amapa a construit une route entre la capitale de l'État, Macapa, et Oiapoque, de façon à tirer bénéfice de ce nouveau pont international, le premier qui relie la Guyane française à un État frontalier.

Travaux du pont sur l'Oyapock entre la Guyane française et le Brésil

Selon le directeur départemental de la police aux frontières, le chiffre de 9 000 reconduites à la frontière a été atteint en 2010, à comparer aux 4 000 réalisée en 2002. Sans remettre en cause les efforts très importants déployés par les services de l'État engagés dans la lutte contre l'immigration illégale, ces chiffres sont cependant à relativiser fortement, compte tenu de la facilité avec laquelle peut revenir un étranger reconduit simplement de l'autre côté du fleuve, à Albina s'il est surinamien ou à Oiapoque s'il est brésilien.

a) La nécessité de renforcer la coopération internationale régionale

La population étrangère en situation irrégulière présente en Guyane est principalement constituée de Brésiliens, de Surinamiens et, dans une moindre mesure, de Guyaniens22(*) et d'Haïtiens. Les deux seuls États limitrophes de la Guyane française que sont le Brésil, à l'est et au sud, et le Surinam, à l'ouest, représentent environ 80 % de l'immigration illégale, selon les statistiques d'interpellations d'étrangers en situation irrégulière transmises à vos rapporteurs. A ce jour, les éloignements s'effectuent par pirogue de Saint-Laurent-du-Maroni vers la ville limitrophe d'Albina, pour les Surinamiens, et de Saint-Georges-de-l'Oyapock vers la ville limitrophe d'Oiapoque pour les Brésiliens.

Dans ces conditions, il est impératif d'avoir avec les pays d'origine des relations qui permettent le retour dans des conditions satisfaisantes de leurs ressortissants en situation irrégulière. Sur ce plan, l'année 2010 a connu deux tendances contradictoires, ainsi que l'a exposé à vos rapporteurs M. Philippe Duporge, directeur départemental de la police aux frontières.

D'une part, des pistes de coopération policière sont apparues avec le Surinam et le Guyana. Les autorités surinamiennes semblent désireuses de développer la coopération avec la France et prêtes à faire avancer en matière de retour de leurs ressortissants en situation irrégulière sur le territoire de la Guyane française.

Ainsi, depuis octobre 2010, le consul général du Surinam collabore avec la police aux frontières pour permettre le retour par avion à Paramaribo des détenus surinamiens en situation irrégulière à leur libération du centre pénitentiaire de Guyane23(*), ce qui ouvre une possibilité plus efficace que la reconduite à Albina, ville en face de Saint-Laurent, de l'autre côté du fleuve. Les autorités du Guyana, quant à elles, ont accepté en novembre 2010, pour la première fois, une reconduite par avion à Georgetown, après avoir délivré un laissez-passer consulaire24(*), pour un ressortissant guyanien en situation irrégulière qui était recherché dans son pays. Au-delà de ces premiers signes encourageants, cette tendance positive doit être maintenant confirmée et amplifiée, grâce à une action diplomatique appropriée.

D'autre part, la situation s'est dégradée avec le Brésil. Comme les y autorise l'accord bilatéral relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière25(*), signé en 1996, les autorités fédérales brésiliennes ont décidé en janvier 2011 que le port d'Oiapoque, sur le fleuve Oyapock, en face de Saint-Georges, serait le seul point de réadmission des Brésiliens reconduits depuis la Guyane. Or, jusque là, les reconduites pouvaient se faire par avion vers les villes de Macapa, Belém ou Manaus, dont l'éloignement était plus dissuasif pour les personnes tentées de revenir en Guyane26(*).

Vos rapporteurs, qui se sont rendus à Oiapoque en pirogue, n'ont pu que constater effectivement la facilité avec laquelle un Brésilien qui y était reconduit par la police aux frontières pouvait revenir sur le sol français. Il en est de même sur le Maroni pour le Surinam, alors que dans l'hexagone la reconduite à la frontière est intercontinentale.

L'amplification des mesures d'éloignement par avion vers leur pays d'origine des ressortissants brésiliens, surinamiens et guyaniens, plus efficaces pour dissuader le retour des étrangers en situation irrégulière que la simple reconduite à la frontière fluviale aisément franchissable, suppose de renforcer la coopération bilatérale, car les États concernés ne sont pas tenus d'accepter les modalités des mesures d'éloignement. Les représentants de la gendarmerie, confrontés quotidiennement à l'immigration irrégulière, insistent eux aussi pour qu'une action soit menée à destination des pays d'origine, sans quoi il reste illusoire et inefficace de reconduire à la frontière simplement de l'autre côté du fleuve, en pirogue.

Vos rapporteurs invitent le Gouvernement à déployer tous les efforts diplomatiques nécessaires pour obtenir du Brésil, du Surinam et du Guyana des modalités satisfaisantes d'éloignement de leurs ressortissants en situation irrégulière sur le territoire de la Guyane française, faute de quoi l'éloignement, non seulement continuera à mobiliser d'importants crédits publics, mais n'aura pas de réelle efficacité.

b) La « culture du fleuve » et la perméabilité des frontières

Vos rapporteurs, au cours de leurs déplacements le long du Maroni et de l'Oyapock, ont pu expérimenter la « culture du fleuve », c'est-à-dire le fait que les fleuves ne sont pas perçus comme des frontières mais comme des voies de communication et d'échange. Ils ont pu le vérifier par eux-mêmes.

A cet égard, il convient de distinguer les trajets d'une rive à l'autre des populations et des familles, en particulier amérindiennes et bushinenge, qui habitent de part et d'autre du fleuve27(*), et l'utilisation du fleuve comme porte d'entrée pour une immigration clandestine provenant du Brésil et du Surinam, qui grossit ensuite les rangs des orpailleurs clandestins (les « garimpeiros »), des travailleurs clandestins de la région de Cayenne et des bâtisseurs d'habitats illégaux le long de la route du littoral.

La facilité de navigation sur les deux fleuves frontaliers, qui permet de les franchir aisément en pirogue, rend illusoire la maîtrise complète des flux migratoires entre les deux rives, malgré le dévouement des fonctionnaires que vos rapporteurs ont rencontrés, en particulier des gendarmes.

A Saint-Laurent-du-Maroni, dans les bourgs d'Apatou, de Papaïchton et de Maripasoula ou encore à Saint-Georges-de-l'Oyapock, on ne peut que constater les trajets incessants d'une rive à l'autre. Ceux-ci sont d'autant plus fréquents sur le Maroni que les prix des produits de consommation sont bien inférieurs dans les nombreux commerces installés sur la rive surinamienne, de sorte que de nombreux habitants de la rive française se rendent sur l'autre rive, comme vos rapporteurs l'ont observé par eux-mêmes. Selon les informations qui leur ont été données, les commerçants installés sur la rive surinamienne en face de Maripasoula mettent gratuitement à disposition des pirogues pour traverser pour accueillir aussi bien des Français que des « garimpeiros »28(*). La présence d'hôtels atteste de l'existence d'un phénomène de prostitution.

Vue aérienne du Maroni : Maripasoula au fond et le Surinam au premier plan

Certains élus des communes du littoral ont expliqué à vos rapporteurs que les habitants du fleuve vont dépenser au Surinam les revenus des transferts sociaux qu'ils perçoivent en France, au détriment du développement local. On constate même que de nombreuses familles qui habitent au Surinam, dans la commune d'Albina face à Saint-Laurent-du-Maroni, perçoivent des allocations familiales sans résider sur le territoire français. Vos rapporteurs appellent à une prise en compte plus stricte de cette situation pour y apporter les réponses appropriées, le cas échéant en se référant aux pratiques en vigueur pour les frontaliers lorsque les personnes sont de nationalité française.

Vue du Surinam depuis Saint-Laurent-du-Maroni avec le ballet des pirogues

Compte tenu des effectifs de fonctionnaires affectés en Guyane dans les zones frontalières et dans l'intérieur, il serait vain de croire possible de contrôler réellement les flux migratoires ou frontaliers. Dans ces conditions, l'objectif consiste plutôt à tenter de les limiter pour éviter qu'ils s'amplifient. A cet égard, selon le directeur départemental de la police aux frontières, le taux de réitération en matière d'immigration irrégulière serait passé de 70 % à 50 % en quelques années, ce qui pourrait illustrer l'effet dissuasif de l'action intensive des services de l'État.

A long terme, cependant, l'immigration irrégulière va s'avérer de plus en plus coûteuse pour l'économie et la société guyanaises, car les immigrés illégaux cherchent à s'installer sur le territoire de la Guyane et ne constituent pas une immigration de transit. Vos rapporteurs invitent le Gouvernement à renforcer significativement les effectifs de la police et de la gendarmerie, en tenant compte de la population réelle de la Guyane et de sa croissance rapide, pour faire face certes à la force de la pression migratoire, mais également au contexte plus général de violence.

c) L'impact de l'immigration clandestine sur la question du logement

L'immigration irrégulière est responsable de l'essentiel de l'habitat illégal en Guyane. Selon les informations données à vos rapporteurs, aucun jugement ordonnant la destruction d'une construction illégale n'a été exécuté depuis cinq ans en Guyane.

Lors de son entretien avec vos rapporteurs, à l'hôtel de ville de Cayenne, Mme Marie-Laure Phinéra-Horth, maire de Cayenne29(*), a fait état des conséquences de la présence massive de populations immigrées sur le territoire de la commune, par exemple dans le quartier de la Mâtine où vivent de nombreux Brésiliens. Alors que la population officielle de Cayenne est de 57 000 personnes, il faut y ajouter environ 20 000 immigrés illégaux30(*), soit une population totale avoisinant les 80 000 personnes, ce qui pèse lourdement sur les dépenses de la commune, en raison par exemple de l'impact financier de la scolarisation des enfants étrangers (construction de bâtiments scolaires et recrutement de personnels municipaux).

De nombreuses plaintes proviennent des administrés à l'encontre du comportement de ces populations brésiliennes, qui occupent de force et illégalement des terrains, et n'hésitent pas à menacer les habitants. La plupart des constructions du quartier de la Mâtine est illégale, seule une minorité est autorisée, mais les procédures judiciaires ne suivent pas. Dans ce quartier sans eau ni électricité, des bornes d'eau ont néanmoins été installées pour la population, mais nombreux sont les branchements illégaux sur les réseaux d'eau et d'électricité, générant alourdissement des factures d'eau et baisses de tension sur le réseau électrique.

Devant la quasi impossibilité de fait d'expulser les occupants sans titre - qui ne sont pas tous des immigrés clandestins - et l'absence pour la ville de capacités de relogement, a été prise la décision, en accord avec le préfet, de régulariser certaines constructions, pour certaines familles.

Mme Marie-Laure Phinéra-Horth a affirmé à vos rapporteurs que ce lourd problème pénalise toutes les communes, car elles accueillent toutes une forte population étrangère irrégulière, notamment Macouria et Saint-Laurent.

Lors de leurs trajets par la route du littoral entre Cayenne et Saint-Laurent, vos rapporteurs ont pu constater la multiplication et l'ampleur de l'habitat illégal ou « spontané », à l'exception du secteur de Kourou, qui ne connaît pas ce problème, en raison de la vigilance particulière autour du site du centre spatial, ainsi que l'a fait observer notre collègue Jean-Etienne Antoinette.

C'est pourquoi, sous l'autorité du préfet, a été constituée une cellule dédiée de lutte contre l'habitat illégal. Compte tenu de l'ampleur de la tâche à accomplir, un nombre limité de secteurs ont été définis dans un premier temps, sur les communes de Macouria, Rémire-Montjoly puis Cayenne. A Macouria par exemple, on évalue à 550 le nombre d'habitations illégales, pour environ 2 000 habitants. La cellule, dont la mission est de parvenir à la destruction des constructions illégales, travaille avec toutes les administrations concernées, y compris avec le parquet, mais elle est confrontée à l'insuffisance des moyens de la justice : malgré son travail les décisions de justice ne suivent pas. Seule la comparution immédiate permet d'obtenir la rédaction rapide d'un jugement, sans quoi les délais sont extrêmement longs et les jugements ordonnant la destruction ne sont pas exécutés parce qu'ils ne sont même pas rédigés.

2. Un répit relatif en Guadeloupe

En Guadeloupe, la population étrangère en situation irrégulière est composée majoritairement d'Haïtiens, pour lesquels, en raison du séisme de janvier 2010, les mesures d'éloignement ont été suspendues par les autorités françaises, suscitant un répit artificiel pour les fonctionnaires concernés. Selon les informations données à vos rapporteurs par la direction départementale de la police aux frontières, cette suspension devrait durer longtemps compte tenu de la situation actuelle en Haïti.

Cette situation apparaît dans les statistiques d'éloignement données à vos rapporteurs : après 1 700 en 2008, elles diminuent à environ 800 en 2009 - alors d'ailleurs que le séisme a eu lieu en 2010 - pour tomber à 300 en 2010. Ces chiffres d'éloignement illustrent bien la différence de situation entre la Guadeloupe, même avant la suspension de l'éloignement des Haïtiens, et la Guyane.

Dès lors, l'effort de lutte contre l'immigration clandestine se porte sur les autres nationalités représentées, en particulier les Dominiquais, originaires de l'île voisine de la Dominique31(*), les Dominicains, issus de la République dominicaine, et diverses autres nationalités qui viennent par Saint-Martin.

Le taux de réitération est assez important chez les étrangers provenant des îles voisines de la Guadeloupe, par bateau. La majorité des éloignements se fait par avion.

Comme en Guyane, il existe une difficulté pour l'éloignement de certaines nationalités qui ne disposent pas d'une représentation consulaire en Guadeloupe, par exemple le Guyana et la Chine. Dans ces conditions il est extrêmement difficile d'obtenir un laissez-passer consulaire car, pour la Chine, il faut présenter l'étranger au consulat à Paris, qui peut refuser de délivrer le laissez-passer, de sorte que l'étranger est relâché à Paris. En revanche, les nombreux accords passés avec les États voisins de la Caraïbe permettent d'éviter ce problème et de reconduire sans laissez-passer consulaire.

Alors que les Haïtiens sont très peu impliqués dans les phénomènes de violence, les Dominiquais commettent la grande majorité des crimes et délits commis par des étrangers, souvent des violences avec arme. Beaucoup de réseaux d'immigration clandestine passent par la Dominique, où transitent des étrangers venus d'ailleurs pour se rendre en Guadeloupe.

L'absence de contrôle de la frontière à Saint-Martin crée un problème spécifique d'immigration, du fait des entrées par la partie néerlandaise. Elles sont généralement le fait d'étrangers qui s'installent dans la partie française, mais ne se rendent pas en Guadeloupe.

3. Les deux centres de rétention administrative de Guyane et de Guadeloupe

Vos rapporteurs ont visité les deux centres de rétention administrative implantés dans ces départements, à Rémire-Montjoly (Guyane) et aux Abymes (Guadeloupe), la Martinique n'étant pas dotée d'un tel centre. La pression migratoire de la zone s'exerce en effet sur la Guyane et, dans une mesure moindre bien sûr, en Guadeloupe.

Le centre de rétention de Guyane compte trente-huit places, capacité qui n'est jamais dépassée selon le directeur départemental de la police aux frontières. En effet, la plupart des reconduites s'effectuent sans passage par le centre de rétention, dans un délai de moins de quarante-huit heures, donc sans passage non plus devant le juge des libertés et de la détention. Une part significative des étrangers retenus au centre de rétention sont sans documents d'identité, de sorte qu'ils sont ensuite relâchés sur le territoire français s'il est impossible de déterminer leur identité et leur pays d'origine. Compte tenu du taux élevé de réitération, le matériel de collecte de données biométriques dont dispose le centre permet d'identifier plus facilement les étrangers.

Malgré la présence de plusieurs préfabriqués hébergeant des bureaux pour le personnel et le cabinet médical, vos rapporteurs ont pu apprécier la bonne tenue du centre. Les quartiers femmes et hommes sont convenablement séparés. Vos rapporteurs ont rencontré une représentante de la Cimade, qui a déploré que seule une minorité des étrangers en situation irrégulière passe par le centre de rétention, la majorité étant éloignés en moins de quarante-huit heures directement après leur interpellation.

Ouvert en 2008, le centre de rétention de Guyane a succédé, après une mise aux normes des bâtiments et des conditions d'accueil, à un local de rétention administrative qui se trouvait dans les mêmes locaux. Il doit faire l'objet d'une extension prochaine, en vue de porter à soixante-quatre places ses capacités, afin de faire face dans de meilleures conditions à l'afflux d'étrangers en situation irrégulière, notamment de familles pour la rétention desquelles il n'est pas autorisé actuellement.

Le centre de rétention de Guadeloupe peut accueillir jusqu'à quarante personnes. Il n'est pas autorisé à accueillir des familles. Les quartiers femmes et hommes sont convenablement séparés. Contrairement au centre de Guyane où les délais d'éloignement sont plus rapides, les étrangers y restent en moyenne trois jours, de sorte que 60 % d'entre eux sont présentés, après quarante-huit, devant le juge des libertés et de la détention.

Le centre a été ouvert en 2005. Un projet d'extension est à l'étude actuellement, couplé avec la création d'une zone d'attente sur le même site du Morne Vergain, aux Abymes, la mise aux normes de la zone d'attente située dans l'aéroport ayant été jugée impossible par manque de place.


* 20 Le rapport de la Cour, qui porte également sur Mayotte et Saint-Martin, est consultable à l'adresse suivante :

http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPA/11_flux_migratoires_irreguliers_guyane_mayotte_saint_martin.pdf

* 21 Il se situe au débouché de la RN 2 qui relie Cayenne et Saint-Georges depuis quelques années.

* 22 Originaires du Guyana, ancienne Guyane anglaise, à distinguer du Surinam, ancienne Guyane hollandaise, limitrophe de la Guyane française.

* 23 Ceci suppose une collaboration approfondie entre la police aux frontières et l'administration pénitentiaire, de façon à anticiper les libérations pour organiser les éloignements en amont avec les autorités surinamiennes pour chaque personne individuellement.

* 24 L'action de la police aux frontières à l'égard des ressortissants guyaniens illégaux est aussi entravée par l'absence de consul du Guyana en Guyane française.

* 25 Cet accord dispense les autorités françaises d'obtenir du consulat du Brésil à Cayenne un laissez-passer consulaire pour permettre l'éloignement des ressortissants brésiliens illégaux.

* 26 Le consul général du Brésil à Cayenne a fait savoir que les reconduites par avion depuis la Guyane suscitaient, pour des motifs humanitaires, une certaine émotion dans l'opinion publique.

* 27 A titre d'exemple, une vingtaine de familles de Papaïchton résident du côté surinamien, tout en scolarisant leurs enfants du côté français, par des trajets quotidiens, en votant aux élections et en percevant des allocations familiales en France.

* 28 Les gendarmes rencontrés à la brigade de Maripasoula ont constaté la prospérité croissante de la rive surinamienne, avec une multiplication des commerces dans la période très récente.

* 29 Mme Marie-Laure Phinéra-Horth a pris la suite en 2010 de M. Rodolphe Alexandre à la maire de Cayenne après que celui-ci eut été élu à la présidence du conseil régional.

* 30 Estimation calculée sur la base de la consommation d'eau dans la ville de Cayenne.

* 31 Géographiquement, la Dominique est l'île qui se situe entre la Martinique, au sud, et la Guadeloupe, au nord. Il ne faut pas la confondre avec la Républicaine dominicaine, limitrophe d'Haïti sur l'île de Saint-Domingue.