III. UNE GOUVERNANCE QUI ILLUSTRE LA COMPLEXITÉ DE L'ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE DE LA COOPÉRATION FRANÇAISE
A. UN PILOTAGE STRATÉGIQUE COMPLEXE
L'action de l'AFD doit s'exercer dans le cadre stratégique fixé par l'Etat, dont la tutelle exercée sur l'établissement permet de vérifier le respect.
Ce pilotage est tributaire d'une coordination interministérielle complexe qui a abouti à la mise en place de plusieurs instances dont le CICID (comité interministériel pour la coopération internationale et le développement) qui a vocation à fixer, sous l'autorité du Premier ministre, les orientations de référence, et le COS (Comité d'orientation stratégique), instance ministérielle créée en 2009 pour encadrer plus spécialement l'activité de l'AFD et le COSP (conférence d'orientation stratégique et de programmation), qui aurait dû permettre de déterminer les ressources budgétaires disponibles pour l'agence, mais qui semble être tombée en désuétude et, enfin, le Conseil d'administration.
Ce dernier est composé des représentants des différentes tutelles, de parlementaires, de personnalités qualifiées et de représentants du personnel. Son activité est affectée à la fois par un équilibre subtil des responsabilités entre président et directeur général, des problèmes d'exercice de la tutelle et la présentation pour approbation des nombreux dossiers des projets les plus importants en valeur.
Ces différentes instances de gouvernance parfois redondantes témoignent de l'attention particulière de l'Etat face à la volonté d'autonomie de cet établissement bancaire. Toutefois, sur le long terme, on peut observer que cet encadrement institutionnel n'a pas toujours été accompagné d'une volonté politique et d'une vision stratégique de l'avenir de l'AFD clairement exprimées, ce qui a permis, en définitive, à celle-ci de conserver, dans des degrés variables selon les périodes et les sujets, une relative autonomie et de participer très largement à la définition de ses propres objectifs.
B. AU QUOTIDIEN, UNE COTUTELLE DE BERCY ET DU QUAI D'ORSAY DANS LE CADRE D'UNE AUTONOMIE CROISSANTE
Au-delà de cette architecture institutionnelle, au quotidien, la tutelle sur l'AFD est partagée à titre principal entre le ministère des affaires étrangères et le ministère chargé de l'économie et des finances 7 ( * ) . Dans les faits, ce dernier joue un rôle particulièrement important, via, d'une part, la direction générale du Trésor qui fixe notamment par voie de lettre plafond le montant des bonifications de prêts et, d'autre part, le ministère du budget qui détermine la part du dividende de l'AFD qui revient à l'Etat.
Le rôle du ministère des affaires étrangères a été marqué par des modifications de structures, dont la création en 2009 de la direction générale de la mondialisation et la redéfinition des relations entre les ambassadeurs et les directeurs d'agences en 2009 et 2010.
Dans ce contexte, l'AFD a pu, selon les périodes, gagner en autonomie de fait, en raison du développement de ressources propres qui constituent aujourd'hui 86 % de ses ressources, de l'absence d'une tutelle unique et d'une expertise qu'elle est de plus en plus seule à maîtriser. Cette expertise, qui a notamment été favorisée par le recrutement d'anciens cadres de la DGM et du Trésor, permet à l'AFD de contribuer à déterminer les orientations de la politique qu'elle est chargée d'appliquer, comme en témoigne sa très large contribution au document-cadre de coopération au développement (DCCD), adopté à l'automne dernier par le Gouvernement.
* 7 Depuis 2008 le Conseil d'administration comprend également un représentant du ministère en charge de l'immigration et du codéveloppement