C. UN CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE MOYENS QUI VIENT À UN MOMENT D'INCERTITUDE ENTRE LA POURSUITE DE LA CROISSANCE ET LA CONSOLIDATION DES ACQUIS
Le pilotage de l'AFD est également assuré par différents documents stratégiques, dont le document-cadre de coopération au développement (DCCD), une convention cadre sur la participation de l'AFD à l'aide au développement 8 ( * ) et jusqu'à présent deux contrats d'objectifs et de moyens.
L'objet du présent contrat d'objectifs et de moyens (COM) est de décliner de façon opérationnelle, dans un contrat qui définit les relations entre l'Etat et l'AFD, les priorités et les moyens de l'AFD.
Soumise jusqu'en 2008 à deux contrats d'objectifs et de moyens (COM) distincts, signés séparément avec ses deux principaux ministères de tutelle, l'AFD ne bénéficie pas du contrat unique avec l'Etat dont le principe avait été arrêté par le Premier ministre en 2009.
Ainsi, depuis bientôt deux ans, la relation entre l'AFD et l'Etat n'est-elle encadrée par aucun document contractuel précis. Ce contrat vient mettre fin à cette situation et a vocation à répondre aux différentes interrogations suscitées par la très forte évolution de l'activité de l'AFD depuis 2005.
1. Des évolutions qui suscitent des interrogations sur ce qui était le coeur de l'activité de l'AFD
La diversification géographique et sectorielle de l'AFD s'est déroulée en même temps qu'une diminution des moyens d'intervention sous forme de dons à destination de l'Afrique subsaharienne issus du programme 209 du budget de l'aide au développement. Ces deux évolutions concomitantes suscitent des interrogations sur le sens de la croissance du volume de l'activité de l'AFD par rapport aux priorités de la coopération française.
L'augmentation rapide de l'activité de l'AFD s'est en effet accompagnée d'un recul relatif des pays pauvres d'Afrique. L'activité de l'AFD s'est répartie en 2009 à raison de 31 % dans les PMA et de 69 % pour les pays à revenu intermédiaire.
Sur les 11 pays pour lesquels les engagements ont dépassé 500 millions d'euros sur la période 2005-2009, seuls quatre sont africains (Afrique du Sud, Cameroun -dont une annulation de dette de 500 millions d'euros-, Kenya et Sénégal), les autres, essentiellement des pays à revenus intermédiaires ou émergents, se situent en Méditerranée (Liban, Maroc, Tunisie et Turquie) et en Asie (Chine, Indonésie et Vietnam).
La stratégie de montée en puissance des activités de l'AFD s'est toutefois accompagnée du maintien d'une forte concentration de l'effort budgétaire sur l'Afrique.
Proportion de l'effort financier de l'Etat utilisé par l'AFD par Zone
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2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
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Afrique subsaharienne |
74% |
63% |
54% |
56% |
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Méditerranée et M.O. |
13% |
22% |
21% |
20% |
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Asie Pacifique |
12% |
10% |
16% |
18% |
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Amérique latine / Caraïbes |
1% |
3% |
7% |
4% |
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Multipays ou excep |
0% |
2% |
1% |
3% |
Source : AFD
Les pays émergents d'Asie et de la Méditerranée mobilisent cependant des ressources importantes non seulement en termes d'engagement mais aussi d'effort budgétaire de l'Etat sous forme de subvention et de bonification de prêt.
Les engagements à destination des pays méditerranéens ont triplé et l'effort budgétaire qui leur est alloué a presque doublé. Les engagements à destination de l'Asie et du Pacifique sont multipliés par deux pour un effort budgétaire qui reste constant.
L'Afrique est, certes, mieux servie pour l'effort budgétaire de l'Etat puisque, sur les 13 pays pour lesquels l'effort budgétaire dépasse 100 millions d'euros sur la période, huit sont africains (Cameroun, Sénégal, Kenya, Afrique du sud, Burkina, Ghana, Mali et Madagascar) dont quatre PMA. Les autres bénéficiaires sont méditerranéens (Maroc, Tunisie, Turquie) et asiatiques (Chine et Vietnam).
Alors que la proportion de l'effort financier de l'Etat consacrée à l'Afrique subsaharienne avait atteint 74 % en 2006, elle a été ramenée à 62 % en 2007, à 53 % en 2008 et à 55 % en 2009 , soit sensiblement en dessous des 60 % demandés par le CICID en 2009 pour renverser cette tendance.
Cette évolution s'explique en partie par la part croissante des subventions consacrées aux pays en crise ou en sortie de crise qui représente en 2009 25 % de l'ensemble des subventions du programme 209 .
Ces variations relatives doivent cependant, là encore, être interprétées à l'aune de l'accroissement des volumes d'engagement, prêts compris, en Afrique subsaharienne qui ont très sensiblement augmenté parallèlement à la croissance générale de l'activité de l'AFD, passant de 629 millions d'euros, en 2005, à 1,8 milliard d'euros en 2008.
La rédaction du nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD arrive à un moment où, à cadre budgétaire inchangé, la stratégie de croissance de l'AFD ces dernières années semble se heurter à la difficulté à intervenir dans les pays d'influence traditionnels et certains secteurs essentiels et historiques de l'aide française.
* 8 La convention-cadre signée le 4 janvier 2007, pour une durée indéterminée, porte sur la participation de l'AFD à l'aide française au développement, les relations financières avec l'Etat, les opérations gérées par l'AFD mais décidées par l'Etat à ses risques, les autres opérations gérées pour le compte de tiers. Cette convention est reproduite en annexe.