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Villes du futur, futur des villes : quel avenir pour les villes du monde ? (Analyses)

9 juin 2011 : Villes du futur, futur des villes : quel avenir pour les villes du monde ? (Analyses) ( rapport d'information )
6. LE GRAND TORONTO : allier l'impératif de démocratie locale et l'attractivité économique, quelle gouvernance pour quels acteurs ?

S'interroger sur l'évolution des villes dans les années futures, c'est nécessairement mettre en exergue un triple défi : le défi démographique, le défi économique et le défi du développement durable tant les territoires métropolitains sont le coeur de ces réflexions. Le cas torontois interroge à bien des égards ces trois défis. Nous centrerons cependant notre analyse sur deux d'entre eux, le défi économique et le défi démocratique qui peuvent parfois se concilier mais parviennent également à s'annuler.

De fait, le dépassement progressif des frontières administratives des grandes villes et le développement des banlieues à leur proximité est un constat relativement ancien qui ne cesse cependant d'être renouvelé dans ses conséquences. De toute évidence, ce phénomène n'a pas des conséquences simplement géographiques mais, bien au contraire, éminemment économiques et politiques. En premier lieu, les métropoles modernes sont caractérisées par le fait que la civitas, territoire où s'exerce la citoyenneté, en l'espèce locale, ne correspond plus à l'urbs, espace de la ville, bien plus vaste. Les citoyens habitent bien souvent dans une ville, travaillent dans une autre, font leurs courses dans une troisième voire exercent un loisir dans une quatrième. Ils ne perçoivent d'ailleurs nullement le franchissement de plusieurs frontières municipales ayant l'impression d'appartenir à un ensemble plus vaste, fonctionnant comme une unité.

Il n'en demeure pas moins cependant que d'un strict point de vue politique, des frontières persistent entre les différentes communes justifiant des politiques municipales multiples et parfois non coordonnées. Les citoyens de la métropole font ainsi les frais de rivalités d'élus et de pouvoirs et n'ont que peu de possibilité de changer la donne en ce que leur seul lieu d'affirmation locale demeure leur ville de résidence. Ce modèle, mis en lumière par l'expression démocratie du sommeil, se révèle incapable de répondre aux exigences modernes d'évolution politique des métropoles tout comme il mine leur développement économique entravant la mise en place de politiques de développement structurées et coordonnées.

Les métropoles contemporaines sont ainsi face à un double impératif en terme de gouvernance. Il s'agit à la fois de donner plus d'unité à cet ensemble hétérogène socialement et économiquement que constitue leur territoire sans pour autant aboutir à l'émergence d'un monstre administratif, ingouvernable et incontrôlable par les citoyens par le biais du processus démocratique. Economiquement, le processus est tout aussi complexe puisque certaines théories estiment que la concurrence notamment fiscale entre municipalités est un élément nécessaire du dynamisme métropolitain, nous renvoyons ainsi aux écrits de Tiebout, tandis que d'autres défendent la nécessité d'avoir une politique coordonnée vis-à-vis des investisseurs pour parvenir à une attractivité globalement plus forte et une croissance mieux répartie.

Dans un tel contexte, une analyse précise du cas torontois qui fut longtemps cité en exemple en terme de gouvernance urbaine et qui connut dans les années 1990 une remise en cause de son modèle au nom d'une vision néolibérale de la gestion métropolitaine, aboutissant à un fusion communale, semble s'imposer en ce que les évolutions anciennes et actuelles de cette métropole traduisent les tâtonnements nombreux des différents acteurs intervenants dans les questions de gouvernance urbaine.

Toronto cristallise ainsi, au travers de son histoire, les contradictions entre nécessaire attractivité économique et non moins essentiel respect de la démocratie locale tout en posant avec acuité la question des acteurs devant prendre en charge la gouvernance métropolitaine et devant être pris en compte dans sa mise en place. L'histoire de Toronto synthétise, en effet, l'opposition entre plusieurs manières de concevoir l'espace métropolitain, les contradictions des exigences de la métropole moderne.

Cette analyse passe par une présentation de la métropole torontoise et de son organisation passée et actuelle (I) puis de la fusion en cernant les enjeux et critiques (II), puis d'un rapide bilan ainsi que d'une réflexion sur les problématiques actuelles axée sur des entretiens récents avec les différents acteurs locaux et provinciaux intervenants dans la gouvernance métropolitaine à l'étude afin de mieux comprendre les problématiques actuelles (III).

Toronto, une métropole en expansion

Une croissance économique et démographique soutenue, aux fortes implications spatiales

L'agglomération de Toronto constitue la capitale économique du Canada. Depuis les années 1950, elle a affirmé sa suprématie sur sa rivale Montréal. Son leadership dans la hiérarchie urbaine canadienne ne souffre aucune contestation ; siège de la bourse et des principales banques du pays (Bank of Montreal, Scotiabank, Royal Bank of Canada, etc.), la ville concentre les activités de services aux entreprises et de consulting ainsi que les métiers à haut commandement, représentant ainsi une métropole essentielle dans le maillage nord américain. Par ailleurs, Toronto est la capitale de la Province de l'Ontario, siège du parlement et de la plupart des administrations provinciales, offrant ainsi un panorama économique diversifié.

Le dynamisme de la ville va de pair avec une croissance démographique exceptionnelle. L'agglomération regroupe en 2006 plus de 5 millions d'habitants soit un peu moins de la moitié des Ontariens. Cela situe Toronto au rang de 5ème métropole d'Amérique du Nord, derrière New York City (plus de 18 millions d'habitants), Los Angeles, (environ 12 millions d'habitants), Chicago (plus de 8 millions) et Philadelphie (plus de 5 millions)223(*).

Pendant la période intercensitaire, la ville a connu une hausse de la population de 9,2% soit plus que la moyenne nationale (aux alentours de 4%) renforçant ainsi sa position au sein d'un Canada à 91% urbain. C'est 120 000 nouveaux habitants qui viennent y demeurer chaque année. Ces données exceptionnelles s'expliquent par de fortes migrations intra et interprovinciales en direction de la ville-centre et de sa périphérie mais surtout par une importante immigration. En effet, plus des deux tiers des flux migratoires à destination du Canada se concentrent sur Toronto. Dès lors, si le Canada reste fortement marqué par le phénomène migratoire, Toronto y fait figure de catalyseur comprenant une considérable population d'origine étrangère.

DownTown Toronto vu du lac Ontario, le coeur économique du Canada (septembre 2004)

Cette double croissance a d'importantes conséquences spatiales en ce qu'elle correspond à une dynamique ancienne qui a perduré de nos jours avec une intensité variable. De fait, depuis sa première délimitation en 1835, la ville n'a cessé de grandir, s'étalant le long du lac Ontario sur plus de 60 kms, devenant une agglomération multipolaire dont la gestion s'avère délicate et complexe. Les réflexions nombreuses et anciennes sur la gouvernance torontoises se voulaient ainsi une réponse administrative et politique à cette croissance considérable.

Une agglomération sur trois niveaux

L'agglomération est organisée en trois échelons distincts : métropolitain, supracommunal et communal. L'aire métropolitaine est ainsi constituée administrativement d'un certain nombre de communes regroupées au sein du GTA ou Greater Toronto Area, institution qui fut d'abord issue de cercles de réflexion politique avant de voir officiellement le jour en 1988 par la création d'un bureau du GTA. S'étendant sur une superficie de plus de 7000km² (soit la quasi moitié de l'Ile de France et environ 1% de l'Ontario), le GTA rassemble trois catégories de villes, outre Toronto, réparties en cercles concentriques : on trouve ainsi des communes comme Mississauga Brampton, Vaughan, Richmond Hill et Markham qui connaissent une forte croissance sous l'impulsion du coeur économique torontois. Il s'agit de pôles de croissance secondaire qui dépassent progressivement le simple statut de banlieue.

A mesure que l'on s'éloigne de la ville-centre subsistent des villes qui bénéficient d'une certaine autonomie économique suffisante pour nuancer une intégration métropolitaine complète, comme Burlington, Oakville, Newmarket, Whitby et Oshawa. Vient enfin, dans la périphérie du GTA, un anneau de villes agricoles de Halton Hills à l'ouest à Clarington à l'est en passant par Georgina et Brock au nord. Malgré son caractère important pour le développement de l'agglomération, le GTA reste, pour l'heure, doté de peu de prérogatives en terme d'aménagements. La Province a longtemps craint, en effet, de faire émerger une entité trop puissante, pouvant contester ses décisions par son poids économique et démographique, si elle lui conférait de nombreuses responsabilités. Dès lors, il existe une inadéquation entre l'échelle administrative de gestion de l'agglomération de Toronto et l'échelle métropolitaine. Le GTA, échelle possible de gestion des problèmes métropolitains et, à long terme, du développement de l'agglomération reste une coquille vide, privée de contenu pour des motifs essentiellement politiques.

Entre l'échelle métropolitaine et l'échelle communale existe, pour les communes entourant la ville-centre, un échelon intermédiaire plus ancien, datant des années 1970, constitué de regroupements de communes. Au nombre de 4 (Halton, Peel, York et Durham d'ouest en est), ces regroupements ont des compétences diverses, fruits d'arrangements politiques différents entre les communes. Ils sont généralement chargés d'harmoniser les politiques urbaines des communes concernées en prenant notamment en charge l'adduction d'eau potable et le retraitement des eaux usées, la gestion des routes importantes, la collecte et le traitement des ordures ménagères et étant dotés de quelques prérogatives sur le plan social. Ainsi, s'il n'existe pas de gestion concertée pour la métropole entière, il existe cependant des tentatives plus limitées à une échelle plus grande. Ces tentatives sont le résultat d'une politique provinciale destinée à permettre de structurer la croissance de Toronto.

L'actuelle Toronto ne fait partie d'aucun regroupement communal puisqu'elle est issue de la fusion de six communes (Scarborough, York, East York, North York, Etobicoke et la première ville de Toronto) auparavant regroupées de manière similaire au système intercommunal des villes périphériques. En effet, jusqu'en 1998, on comptait 5 groupements de communes, les 4 précédemment cités et Metropolitan Toronto, datant de 1953, dont l'organisation avait servi de référence pour l'établissement des autres regroupements de l'agglomération. La proche banlieue de Toronto a donc connu très tôt la mise en place d'un outil de coopération intercommunal cherchant à harmoniser les politiques publiques dans un certain nombre de domaines. Il existait ainsi un échelon communal élu, puis un échelon supra-communal à vocation technique dont les membres étaient issus des conseils municipaux. Ce n'est que dans les années 1980 que ces conseillers furent finalement élus.

Or avec le City of Toronto Act, la Province met fin à l'existence de l'échelon intermédiaire et des communes par la création d'une megacity prenant le nom de la ville-centre originelle, Toronto. Cette décision ne saurait être le fruit du hasard. Il convient de voir qu'elle est la résultante d'un ensemble de facteurs ayant conduit à une remise en question de l'organisation administrative de l'ensemble de l'agglomération ainsi que de la relation communes/communautés de communes/Province.

La fusion : un projet complexe cristallisant les divergences de vues sur le statut des métropoles.

La fusion s'inscrit dans un contexte de réorganisation des modes de gestion de l'Ontario

L'arrivée au pouvoir, au niveau provincial, des Conservateurs en 1995 a fortement influencé ces mutations. Ces derniers avaient en effet fait campagne sur le thème des réductions d'impôt par la mise en place d'une politique plus performante et économe. Ils se trouvent alors dans la nécessité de réaliser des économies d'un montant de 6 milliards de dollars canadiens sur un budget global de 56 milliards. Mike Harris, leader conservateur devenu premier ministre constitue ainsi la figure clé de cette réorganisation qu'il va orchestrer au gré de sa volonté de tenir ses engagements de campagne.

Dans un premier temps, les Conservateurs cherchent à atteindre l'objectif des 6 milliards par le biais de réductions drastiques du budget provincial notamment par des coupes sur les programmes sociaux et culturels. De fait, ils laissent ainsi aux communes, avec lesquelles la Province gérait initialement les aides sociales, le soin de compenser financièrement ce désengagement. Ces actions se révèlent insuffisantes pour parvenir aux économies recherchées tandis qu'elles provoquent l'ire des élus locaux. Ceux-ci sont en effet hostiles à une politique menant à terme à une augmentation conséquente de leur budget pour compenser le retrait de la Province.

La bataille se place ainsi dans une perspective financière et politique, les partis ayant perdu les élections provinciales de 1995 (notamment les Libéraux et le NDP (New Democratic Party, parti de gauche)) s'employant à miner l'action des Conservateurs par une résistance passive. L'organisation du Canada, fortement décentralisée, conférant aux communes d'importantes prérogatives, elles sont des acteurs de premier ordre dans la gestion de nombreux programmes. Les Conservateurs semblent dans l'impasse puisque la cogestion Province/communes parait mise à mal.

Le blocage institutionnel les entraîne à rechercher un autre moyen de tenir leurs engagements. Ils mettent alors sur pied une vaste opération de transfert (ou downloading) visant à mettre un terme à la cogestion. L'objectif affiché est d'assurer une gestion plus efficiente des programmes publics en faisant en sorte qu'un même échelon administratif soit en charge de la gestion et du financement d'un programme plutôt que de laisser en place le système actuel faisant de la Province et des communes les cogestionnaires et cofinanceurs de la majorité des programmes. En parallèle, la Province pourrait ainsi réaliser ses modifications budgétaires sans encourir la moindre fronde de la part des communes.

Une commission chargée de proposer divers scenarii de transferts est instituée. Le rapport qu'elle remet n'est cependant pas suivi à la lettre par M. Harris qui propose un transfert ne respectant qu'imparfaitement la volonté de simplification de financement et d'efficacité de gestion affirmée initialement. Présentée comme neutre financièrement aux communes et aux contribuables, cette initiative de transfert conduit cependant à alourdir le budget communal sans que la Province parvienne pour autant à atteindre les 6 milliards d'économies.

La situation est sensiblement délicate pour Metropolitan Toronto et l'ancienne ville-centre qui voient leur budget augmenter fortement à raison d'une hausse prévue de 378 millions de dollars canadiens. La ville est davantage concernée par les programmes sociaux puisque les populations défavorisées sont nombreuses dans le down-town. Or ces programmes sont entièrement transférés aux communes. Les conservateurs doivent ainsi revoir leur copie sous peine d'affaiblir le coeur économique de la Province. Cependant au gré de négociations nombreuses et de réajustements, on ne parvient pas à améliorer de manière nette la situation financière de la ville-centre. La province engage alors une réflexion sur l'avenir même tant de Metropolitan Toronto que de la ville-centre qui aboutit au projet de fusion.

La fusion : adapter la ville aux dynamiques économiques actuelles

La fusion est, comme cela a été présenté supra, avant tout une affaire comptable. Reste cependant que les justifications proposées par les Conservateurs mettent l'accent sur un autre aspect de l'opération, la nécessité d'adapter le territoire d'une métropole aux dynamiques économiques mondiales.

De fait, M. Harris considère que la ville de Toronto ne répond plus aux exigences des investisseurs modernes. A l'étroit dans ses limites territoriales, la ville-centre manque d'attractivité, de combativité par rapport à ses concurrentes directes de l'espace nord américain. L'existence d'un échelon supra communal doté de prérogatives en terme d'aménagement et de gestion des infrastructures est tout autant problématique puisqu'elle tend à multiplier les pesanteurs administratives auxquelles doit faire face tout investisseur. Or la mondialisation met en concurrence les métropoles mondiales auprès des entreprises cherchant de nouvelles localisations pour accroître leurs activités. La complexité du mode de gestion de la ville-centre la pénalise fortement dans la compétition mondiale selon les Conservateurs et constitue un frein à son développement.

Dès lors, il va s'agir d'adapter la ville aux contraintes économiques actuelles, de modeler un territoire nouveau destiné à rendre la nouvelle ville-centre plus attractive. La fusion correspond en effet à une tentative pour permettre aux communes concernées de réaliser des économies d'échelles en mettant en commun l'ensemble de leurs services et leurs personnels tout en rendant la nouvelle ville-centre plus séduisante auprès des investisseurs. Cette nouvelle entité leur offrira en effet un territoire plus vaste mieux administré puisque moins complexe et leur assurera des procédures simplifiées avec un interlocuteur unique.

Il va de soi que la fusion a aussi un intérêt politique majeur que les Conservateurs sont bien loin d'afficher avec la même force. En effet, la ville-centre avant fusion, la Toronto originelle constitue un bastion NDP que la fusion permettra de modérer en l'englobant dans un ensemble plus libéral.

Un projet contesté

Il ne faudrait pas penser que la fusion fut l'objet d'un accord unanime entre les différents acteurs du Grand Toronto. De fait, de façon logique, les communes du Metropolitan Toronto s'opposèrent avec force à un projet qui remettait en cause leur existence même. L'une d'elles, Scarborough, déféra la décision provinciale devant un tribunal qui confirma la Province dans son bon droit. Il convient de comprendre, en effet, que les communes constituent certes un échelon majeur de la gestion du territoire canadien mais qu'en même temps, leur existence reste précaire, soumise au bon vouloir de la Province. Cette dernière étant la seule garante de l'existence des communes, il n'est nul obstacle juridique à la fusion.

Toutefois, l'opposition ne fut pas uniquement politique, axée sur des intérêts de pouvoir et d'équilibre de ceux-ci. John Sewell, ancien maire de l'ancienne Toronto mena une fronde plus directe mais aussi plus forte en remettant en cause les présupposés de Mike Harris. Autour de l'association Canadian For Local Democracy (C4LD) qu'il animait, M. Sewell s'engagea à démontrer que le projet de fusion non seulement serait source de dépenses supplémentaires (et par voie de conséquence qu'il ne créerait nul bénéfice pour la ville) mais qu'il serait la cause également non d'économies mais de déséconomies d'échelle de par la taille du nouvel ensemble. Sewell s'appuyait sur l'idée qu'une entité administrative aussi grande ne pourrait qu'entraîner un surcroît de bureaucratie et se révèlerait à terme ingérable.

Outre sur des arguments économiques non dénués de fondements, la contestation de Sewell portait principalement sur un autre aspect du projet que montre le nom même de son association. Sewell estimait en effet que les citoyens seraient les premiers lésés de cette décision provinciale. La nouvelle entité séparerait les élus de leurs concitoyens par l'importance des tâches destinées à ceux-là. La gestion de la ville réclamerait en effet un temps considérable qui rendrait délicat tout contact aisé entre l'élu et sa base électorale. Avec 45 élus pour 2,5 millions d'habitants (soit 1 élu en moyenne pour 56000 personnes), la démocratie locale serait fortement mise à mal. De nombreux citoyens craignaient que l'on ne privilégie par trop le global au dépends du local, la dimension économique de la ville à sa dimension sociale et démocratique. Dès lors, le ciment même de l'unité sociale et politique de la civitas serait mis à mal par la taille de la nouvelle polis.

Le combat de Sewell fut loin d'être anecdotique. Toronto est marquée par une longue tradition de participation active des citoyens à la vie de leur cité, notamment ceux de la ville centre autour de ce qu'il est convenu d'appeler le réformisme municipal. La fusion fut l'occasion de manifestations nombreuses (notamment sur la rue Yonge, artère principale de la ville) et d'une réelle contestation de la vision des conservateurs pour qui la « valeur d'échange » d'une ville (plus importante aux yeux des intérêts économiques) prime sur la « valeur d'usage » (qui concerne davantage les usagers des espaces urbains). Ainsi un referendum illégal sur le projet fut organisé qui donna une nette victoire au non. Les citoyens exprimèrent donc à l'époque leur attachement aux institutions en place et leur inquiétude face à l'avenir programmé, même s'il convient de nuancer ce constat en montrant que les habitants des 5 villes de banlieue furent moins mobilisés et rêtifs224(*).

Ce front du refus comptait cependant une absence notable. Metropolitan Toronto se tint en effet à l'écart du débat. De fait, ses responsables craignaient à l'époque une régression dans la méthode de gestion de la ville au travers de la suppression de l'échelon supracommunal au profit d'un retour aux communes des prérogatives de ce dernier. Aussi, ils étaient prêts à soutenir tout projet qui assurerait la continuité de gestion, y compris le projet de fusion.

La fusion met ainsi aux prises deux conceptions de la métropole. L'opposition Sewell/Harris n'est pas simplement la querelle entre deux hommes aux ambitions et visions contraires, elle symbolise davantage l'affrontement entre le réformisme municipal issus des années 1970 et une vision plus libérale de la gestion des villes. Les conservateurs privilégiaient, dans leur approche, ce que l'on désigne par la « valeur d'échange » de la ville (en d'autres termes, ce qu'elle apporte aux investisseurs, aux milieux financiers, à ceux qui y travaillent), tandis que leurs opposants mettaient en avant « la valeur d'usage » (qui avantage les usagers de la ville, ceux qui y vivent). Au cours des années 1990, le réformisme municipal, qui avait notamment conduit à une fiscalité plus lourde pour les entreprises et plus légère pour les ménages, est ainsi remis en cause par une philosophie d'inspiration néolibérale où priment les notions de compétitivité, d'attractivité fiscale du territoire et d'incitations financières.

Après la tempête, quel bilan ?

Des lendemains qui déchantent...

En dépit de l'opposition farouche d'une partie de la population et de certaines communes, le 17 décembre 1997, après un long débat, le City of Toronto Act ou bill 103 est inclus dans la législation provinciale, après avoir été voté en avril de la même année.

D'une part force est de constater que les économies budgétaires tant promises furent loin d'être réalisées aussitôt : dès la première année, la nouvelle Toronto s'est endettée à hauteur de 200 millions de dollars canadiens prêtés à taux zéro par la Province (il s'agissait notamment de faire face à des surcoûts liés à l'harmonisation de la grille de rémunération des employés des six communes). A l'époque, il importait tant aux autorités provinciales qu'aux autorités municipales de donner à voir la réussite de l'opération, ce qui explique la remarquable facilité avec laquelle Mel Lastman, premier maire de la nouvelle ville, put obtenir ces financements.

De fait, les divers rapports et analyses avaient omis les importants coûts de transition que ne manquerait pas d'occasionner l'opération non seulement en termes de création de nouvelles infrastructures (nouveaux bâtiments, etc.) mais aussi d'alignement de salaires (chaque commune pratiquant avant une rémunération propre). La nouvelle municipalité se trouve ainsi face à des dépenses imprévues qui ne sont nullement compensées par les économies envisagées.

Le budget de la ville a augmenté en moyenne de 200 millions de dollars canadiens par an passant de 5,6 milliards de dollars canadiens en 1998 à plus de 7,8 milliards aujourd'hui. Parallèlement, la ville a embauché sur la même période plus de 3 500 nouveaux employés pour fonctionner correctement. Sa dette a fortement crû, s'élevant aujourd'hui à plus de 2, 3 milliards de dollars canadiens225(*). Les économies et réductions de coûts de fonctionnement prévues ne sont donc pas au rendez-vous.

Il faut notamment y voir le résultat de la volonté du nouveau maire, David Miller, élu en 2003 de réinvestir fortement dans les infrastructures de la ville, mettant un terme à la restriction des investissements publics de l'ère précédente. Toronto est certes plus attractive auprès des investisseurs mais pêche encore par une structure administrative inadaptée à sa nouvelle dimension. La nouvelle Toronto est d'une certaine lourdeur administrative, chaque séance du conseil municipale tient ainsi sur plusieurs jours avec un ordre du jour de plus de mille pages.

Le dilemme local/global n'est qu'en partie réglé

La crainte des soutiens de C4LD imposa aux nouveaux élus de veiller à garder une forte proximité avec les habitants de la nouvelle commune. A cet effet, des conseils de communauté furent établis pour que les citoyens puissent interpeler directement leurs élus sur divers problèmes.

Reste que la situation demeure délicate à bien des égards. Les élus doivent en effet gérer une double problématique, être présent localement et internationalement, ce qui rend leur mandat extrêmement complexe. Le maire de la ville de 2003 à 2010, David Miller a cherché à mettre l'accent sur cette double exigence sans toutefois toujours parvenir à la rendre réelle. Son élection marque cependant un tournant dans la lutte entre réformisme et néolibéralisme. Figure de gauche, David Miller a restauré une certaine forme de réformisme et tâché de renouer le lien élus/citoyens. Toutefois, il ne s'agit pas d'un retour aux sources en ce que le réformisme de Miller conjugue démocratie locale et compétitivité économique sans les opposer, et tente de concilier intérêts locaux et intérêts économiques.

Il faut en effet comprendre que les milieux d'affaires, par le biais du Toronto Board of Trade, ont fini par émettre de fortes réserves sur les conséquences de la politique des Conservateurs, rejoignant progressivement les positions réformistes les moins radicales pour privilégier une politique d'investissement en ville. Miller a su apparaître comme une figure de rassemblement autour d'une vision assagie du réformisme.

Son discours mêle références au respect de l'usager, au bien être des habitants mais aussi à la compétitivité du territoire et l'attractivité de la ville en une synthèse souvent déroutante pour les réformistes radicaux. En apparence, la dualité est résolue par un discours consensuel mais en réalité le réformisme initial s'est fortement modifié.

La démocratie locale est cependant restée centrale dans le fonctionnement de la ville. En 2003, des conseils de communautés (community council) ont été institués. Ils sont chargés d'être le lieu d'expression des habitants des différents quartiers de la ville et de discussion avec les autorités municipales. Ils n'ont certes aucun pouvoir ni aucune compétence particulière mais leur consultation avant tout projet permet une approche plus participative et le maintien du lien entre élus et habitants. Il est de surcroît intéressant de noter qu'au nombre de 4, ils reprennent pour 2 d'entre eux les limites des anciennes communes.

La fusion n'est finalement pas parvenue à offrir une solution satisfaisante aux défis de Toronto parce que si elle n'a pas mis à mal la démocratie locale, elle a créé un monstre administratif peinant à être efficient et peu aisé à manier.

Une gouvernance à inventer ?

La fusion n'est qu'une réponse possible et partielle aux problèmes de gouvernance que rencontre Toronto comme nombre de métropoles similaires. Il n'est pas sûr aujourd'hui que la ville soit plus attractive ou que sa gestion soit plus efficiente en ce que l'augmentation du périmètre d'action n'a pas correspondu à la taille de l'agglomération. Toronto conserve des banlieues. De fait, des stratégies non coopératives se mettent en place entre les villes périphériques et la ville-centre ainsi qu'entre les villes périphériques elles-mêmes. Il semble irréaliste de vouloir créer une ville de 5 millions d'habitants tant il existe un seuil où la gestion efficiente est impossible.

Le GTA, un territoire englobant de nombreux espaces ruraux ici aux environs de Whitechurchstouffville (juillet 2009)

Envisager un GTA doté de prérogatives importantes en termes d'analyse, de planification et de coopération d'infrastructures et économique pourrait apparaître comme une solution intéressante mais à bien y réfléchir, le découpage actuel très disparate et parfois peu pertinent amène là encore à se poser la question de l'échelle d'analyse des métropoles. Le GTA est une échelle bâtarde à bien des égards, il est à la fois trop petit pour incarner une aire économique torontoise qui s'apparente de nos jours à la région du Golden Horse Shoe le long des rives canadiennes du lac Ontario, mais aussi trop vaste pour cerner uniquement le territoire dense de l'agglomération torontoise dont les besoins sont sensiblement similaires entre communes concernées. On le voit mal devenir dans ces conditions une échelle idéale pour gérer la métropole si tant est que cette échelle existât.

Par ailleurs, la Province et nombre d'acteurs locaux sont réticents à entrer à nouveau dans la querelle de la gouvernance métropolitaine. Il existe un besoin criant d'une meilleure gestion des problématiques métropolitaines, en termes de transport notamment pour parvenir à offrir un territoire plus homogène et structuré. Reste qu'échaudée par l'expérience de la fusion qui l'a pour longtemps affaiblie et décrédibilisée auprès des communes, la Province ne souhaite pas initier un nouveau big bang territorial. Elle a choisi une approche plus subtile, peut-être, à long terme, plus efficace en intervenant par la loi dans des domaines très précis (transports, planification urbaine, protection de l'environnement, etc.) de manière à orchestrer progressivement un développement plus structuré de l'agglomération. Elle cherche ainsi à mettre de côté la question du périmètre (pour chaque question un périmètre différent est envisagé) mais aussi des acteurs en prenant sous sa coupe nombre de questions qu'elle gère après consultation.

S'agit-il d'une insertion progressive en vue d'imposer un jour un outil de gouvernance métropolitaine quand certains obstacles politiques auront disparu à une échelle pour l'heure indéfinie ou bien d'une volonté de mener à bien quelques projets sans aller plus avant dans la construction politique d'un ensemble métropolitain ? Peu de fonctionnaires sont à même de fournir des éléments de réponse. Reste un constat, contrairement à ce que tendait à penser le new regionalism, la gouvernance métropolitaine n'est pas endogène, issue de la réflexion puis de l'action des acteurs locaux, elle demeure une création exogène impulsée par une échelle administrative supérieure. Dans le cas torontois, c'est bel et bien la Province qui détient les clés de la future gouvernance métropolitaine et non Toronto qui peine à dépasser une vision très égoïste de son développement.

Depuis les années 1950, l'agglomération torontoise a fait l'objet de multiples tentatives pour instaurer une gouvernance soucieuse de mieux gérer son développement. Certaines opérations furent assurément plus réussies que d'autres permettant de concilier attractivité et démocratie locale. Aujourd'hui, l'aire métropolitaine conserve une partie de ses faiblesses structurelles ce qui indique nettement que beaucoup reste à faire. Mais, plus encore, le cas torontois interroge le modèle métropolitain, on ne peut repousser indéfiniment les limites des métropoles que ce soit pour analyser leur développement, pour les gérer ou pour planifier leur évolution. Cependant, parallèlement ces mêmes limites des métropoles sont encore à trouver et imposent de se demander si, à court terme, il ne faut pas privilégier une approche sectorielle délimitant des périmètres différents.

Guillaume Poiret


* 223 US metropolitan Census et statcan, les chiffres donnés par la suite viennent également de statistics Canada.

* 224 Voir Boudreau, J.A. et R. Keil. (2006).

* 225 Ces chiffres proviennent du site de la ville ainsi que de divers articles du Toronto Star accessible sur internet www.thestar.com un article du 6 août 2007 de Paul Moloney est assez détaillé sur la question.