B. LA PRÉVENTION DES RUPTURES
Philippe Marchand, ministre de l'Intérieur, expose les raisons officielles de la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République devant l'Assemblée nationale le 25 mars 1991. Il retrace notre processus de décentralisation à partir de 1871, en souligne le cours différencié et rappelle la rupture opérée par les « Lois Defferre ».
Sa conception de la décentralisation demeure classique :
« La décentralisation, pour l'essentiel, a eu pour objet d'organiser un transfert de pouvoirs : transfert des pouvoirs locaux des préfets aux exécutifs élus, transfert des compétences d'État aux collectivités décentralisées, transfert enfin des moyens financiers et des ressources humaines 16 ( * ) ».
Il reconnaît que cette « première étape n'est naturellement pas totalement achevée » et cite la fonction publique territoriale, la clarification des compétences, la modernisation de nos structures administratives.
Dans un article du Figaro du 11 juin 1991, il précise sa conception. Il ajoute à sa définition de la décentralisation : pour lui, elle rapproche les décideurs des citoyens, elle libère les énergies locales des entraves jacobines, assure le développement des régions, départements et communes. Aujourd'hui, la décentralisation est acceptée mais alors que faut-il faire ? Corriger les défauts de l'édifice ? Simplifier les procédures ? Clarifier les compétences ? Rester immobile conduit à une régression.
Il faut poursuivre pour relever les défis que sont l'urbanisation, la difficulté d'adaptation du milieu rural, le déséquilibre créé par la région-capitale qui concentre richesse et pouvoir économique.
Notre maillage communes-préfectures, poursuit Philippe Marchand, ne correspond pas aux exigences du développement économique. Si nos 500 000 élus locaux, « acteurs quotidiens de la démocratie », sont une chance, le morcellement communal limite le partenariat avec les acteurs économiques et financiers (d'où les communautés de communes et de ville, la TPU et la TP de zone).
L'État ? Sa présence sur le terrain est nécessaire pour faire respecter les lois, garantir les libertés, promouvoir la solidarité. Mais, à côté de ces fonctions traditionnelles, l'État doit exercer des fonctions de médiation, promouvoir le dialogue entre acteurs, distinguer les attentes et les besoins.
Philippe Marchand, lui aussi, confère au préfet un rôle essentiel en tant que « représentant du Gouvernement et de chacun de ses ministères ». Il a cette juste conclusion : « La démocratie n'est pas une conséquence du développement, elle en est une des conditions ».
Voilà ce qui inspire le texte qu'a à connaître le Parlement. Il a pour dessein de faire sortir l'intercommunalité de la gestion pour aller vers un projet de développement et d'aménagement, de perfectionner le dispositif de coopération intercommunale.
1. L'esprit de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 (dite loi Joxe-Marchand)
Cette future loi doit parfaire la situation dans trois domaines :
a) L'organisation de l'État : elle n'est pas adaptée à la décentralisation
« L'État, [...], ne s'est pas vraiment fait à la décentralisation ; il n'en a pas tiré les conséquences dans son fonctionnement comme dans son organisation sur le territoire. Aussi peut-on hésiter, en la matière, entre le scepticisme et la détermination 17 ( * ) ».
La représentation nationale doit appuyer la déconcentration. Le Gouvernement a organisé de nombreux séminaires sur le renouveau du service public, des projets d'administration déconcentrée ont été élaborés par les services territoriaux de l'État (et non plus par les services centraux) 18 ( * ) .
A compter de 1991, vingt chapitres budgétaires de neuf ministères intéressant la politique de la ville ont été déconcentrés et globalisés, la gestion des crédits du FIAT a été déconcentrée à titre expérimental dans le Nord-Pas-de-Calais et la Lorraine, la Conférence administrative régionale a été élargie et a vocation à devenir « le Conseil de direction » de l'État déconcentré pour la région.
Philippe Marchand aura raison de rappeler aux parlementaires que la déconcentration n'est pas qu'une affaire interne de l'État : elle concerne la relation de celui-ci avec les collectivités territoriales. Il ne suffit pas qu'elle soit voulue par l'État, il faut qu'elle le soit par la représentation nationale afin de reposer sur des règles durables.
Très clairement, le ministre fait de la déconcentration un principe de droit commun des interventions de l'État : il y a des tâches qui reviennent de droit aux administrations centrales et beaucoup d'autres qui doivent être confiées aux services extérieurs.
Cette évocation du principe de subsidiarité n'empêche pas cette précaution ministérielle : « Il va sans dire que l'application de cette orientation s'entend sous réserve du pouvoir général d'évocation qui appartient en propre à chaque ministre, en sa qualité de responsable de son administration ».
La déconcentration doit privilégier le niveau régional : le préfet de région doit avoir « un pouvoir d'orientation de l'activité des préfets de département de sa circonscription territoriale, dans le domaine de la mise en oeuvre des politiques nationales et communautaires concernant le développement économique et social et l'aménagement du territoire ».
Pour Philippe Marchand, la prospective, la planification, la programmation des crédits, leur répartition, la synthèse, l'évaluation... relèvent de la région ; au département, la gestion de la mise en oeuvre des politiques départementales ; à l'arrondissement, l'impulsion, le suivi des actions de proximité (telles que le RMI, le crédit formation...).
b) L'organisation de la démocratie locale
Pour les uns, ce corollaire, indispensable de la décentralisation, suppose un encadrement législatif ; pour d'autres, il s'agit de question de mentalité, de pratiques locales qui ne relèvent pas, par principe, du législateur.
Le Gouvernement a choisi le cadre législatif, qui oriente, facilite « tout en donnant au citoyen des droits identiques lui garantissant une égale possibilité d'information et de participation. » La démocratie est « d'essence constante » , mais elle a un contenu variable, des aspirations qui évoluent et elle demeure un « idéal ».
Le projet de loi traite de l'information, de la consultation, de la documentation, adaptées aux nouveaux supports médias et étendues au maximum de documents.
Le ministre de l'Intérieur soutient le renforcement du droit des élus au sein des assemblées locales, la démocratie représentative, précisant que cela ne fait pas obstacle « à l'association des citoyens à la préparation de la décision » . Et de citer la pratique des commissions extra-municipales, de la consultation (qui éclaire l'assemblée délibérante et complète les échéances électorales). Il voit dans la démocratie locale un moyen supplémentaire de se protéger d'éventuelles irrégularités.
c) La relance de la coopération intercommunale
Philippe Marchand fait de l'aménagement du territoire et du développement un nouvel objet de l'intercommunalité. Hier cantonnée à la voirie, à l'eau, à l'électricité, l'intercommunalité doit investir l'aménagement qui n'a pas la priorité qui devrait être la sienne. Il a conscience qu'il faut orienter l'intercommunalité vers de nouvelles qualifications, de nouvelles compétences.
Diplomate, le ministre prend soin de redire que « le Gouvernement n'a nullement l'intention de supprimer des communes » et qu'en matière de coopération, ce qui compte ce sont les hommes, indépendamment de la volonté du législateur... mais il faut faire prévaloir l'intérêt général sur le particulier, la vision stratégique sur le court terme 19 ( * ) .
Un toilettage s'impose : les syndicats de communes n'assument pas de solidarité fiscale, les districts ne constituent pas une catégorie homogène... D'où la promotion par le projet de loi des communautés de villes (à vocation urbaine) et de communes (à vocation rurale).
Philippe Marchand, pour les distinguer, se réfère explicitement aux « blocs de compétences », propose la création d'une « commission départementale de la coopération intercommunale » , d'ententes régionales.
Il plaide pour la coopération décentralisée : « L'efficacité de notre diplomatie ne saurait être assurée si parallèlement des centaines d'initiatives de coopération non coordonnées, non spécialisées, débordaient des cadres fixés aux relations extérieures de la France. Mais, d'un même mouvement, il serait regrettable de se priver de l'enrichissement naturel que représente le développement des liens entre collectivités locales françaises et collectivités locales étrangères ».
Le représentant du Gouvernement peut en appui citer le mouvement de démocratisation de l'Europe et de l'État auquel nos collectivités territoriales ont participé par leurs actions de formation, d'échange, de conseil... En conclusion de son intervention, Philippe Marchand parlera « d'un retour de l'État », retour pragmatique et démocratique.
A juste raison, il faut rappeler que la décentralisation ne se nourrit pas de l'appauvrissement de l'État et des collectivités territoriales, mais du renforcement mutuel de ces deux partenaires.
Christian Pierret, rapporteur de la commission spéciale à l'Assemblée nationale, a sa propre analyse du projet de loi et se retrouve en communion de pensée avec Gaston Defferre lorsqu'il dit que « la décentralisation est moins une forme d'organisation du pouvoir qu'une conception démocratique [...], moderniste du pouvoir ».
Il cite Michel Rocard, Premier ministre : « Faire autant en matière de déconcentration que ce qui a été réalisé avec les lois de décentralisation ».
Pourquoi cette attention à la déconcentration ?
Elle va de pair avec la décentralisation et mérite donc une attention législative alors que, juridiquement, il eut été possible d'en référer au règlement. Ce faisant, le Gouvernement érige la déconcentration en principe fondamental d'organisation de la République et opère une « première innovation majeure » : « en posant le principe de subsidiarité, (ce projet de loi fait de la déconcentration le mode de droit commun d'intervention de l'État), les administrations centrales ne conservant que des compétences d'attribution ».
Autre innovation, « tout aussi révolutionnaire » selon le rapporteur spécial : en conférant des pouvoirs de direction aux préfets de région vis-à-vis de leurs collègues départementaux, le projet de loi fait de « la région le pivot des compétences d'État dans certaines matières essentielles... Cette déconcentration donne des marges de manoeuvre aux services déconcentrés pour mettre en oeuvre une politique gouvernementale ».
En cohérence avec les raisons de la décentralisation, il faut en renforcer « l'essence démocratique » : si les lois de 1982-1983 ont accru le pouvoir des élus, il faut aujourd'hui renforcer le pouvoir des citoyens pour rendre la démocratie locale plus effective dans la gestion, pour « favoriser la recomposition de la vie démocratique » , lutter contre l'abstention électorale « pierre d'achoppement de la décentralisation et de la démocratie représentative », soutenir les projets et ne pas oublier que « tous les types de coopération sont bons à prendre 20 ( * ) ».
Il plaide la cause du projet d'Institut des collectivités territoriales : « Il n'est pas de véritable démocratie sans expertise fiable, c'est-à-dire contradictoire et pluraliste. Dix ans après la décentralisation, cette structure devra permettre non seulement de faire le point mais aussi d'analyser et surtout d'ouvrir de nouvelles portes au développement de la vie locale et à la décentralisation ».
Connaissant les réticences de certains à l'égard des « ententes régionales » , Christian Pierret les considère comme des formules de coopération plus accomplies que les formes prévues par la loi du 5 juillet 1972 et le décret du 9 juin 1983.
Le projet de loi repose sur le principe de libre administration, favorise les conditions politiques pour enrichir la coopération. C'est moins un texte de procédure, de structure que de projet.
Ce texte fut très mal accueilli par les parlementaires de droite, du centre et du parti communiste.
Après l'échec de la commission mixte paritaire, la loi est votée à l'Assemblée nationale par 287 voix contre 262. À la première lecture, le vote n'y avait été acquis qu'à une voix de majorité... et l'un des votants favorables déclara par la suite n'avoir pas voulu prendre part au vote !
Robert Poujade y voit un projet « écrit par un technocrate pour se venger des élus 21 ( * ) » .
Dominique Perben évoque la perplexité du citoyen devant « l'enchevêtrement des compétences », en appelle à leur clarification et dénonce « le marquage sportif » exercé par les préfets sur les élus.
Il met en cause la décentralisation qui a « servi de support à un vaste mouvement de désengagement financier de l'État dans certains de ses domaines de responsabilité : éducation, infrastructures de transport, aménagement du territoire, politiques industrielles et autres... ».
Tout à sa critique, il estime que ce texte nie la réalité rurale, oublie la réforme de l'État (qui doit rester « un État fort, centré sur ses missions fondamentales, décidé à assumer, seul, y compris financièrement ses obligations » ) et le statut de l'élu local. La libre administration des communes recule.
Il s'interroge sur le maintien du département en tant que circonscription administrative, du fait du renforcement des pouvoirs du préfet de région.
André Rossinot réclame une réforme de fond des finances locales, constate « la stagnation de la décentralisation » et veut modifier la loi Falloux.
Pierre Mazeaud constate que la loi promeut la région : il propose de transférer à celle-ci les compétences du département. Il répond, par avance et à sa manière, au socialiste Robert Savy qui regrette le « déficit de décentralisation » des régions, la limitation de leur espace territorial (ce qui ne leur permet pas d'appréhender tous les problèmes de développement économique) et leur faiblesse financière (accompagné par l'ampleur des inégalités de richesse fiscale, d'effort fiscal, du soutien de l'État) 22 ( * ) .
Les critiques sénatoriales, notamment sous la plume du rapporteur Paul Graziani, considèrent que ce texte retarde la déconcentration, fait perdre de la souplesse aux pratiques actuelles et accorde trop d'importance à la démocratie locale qui peut remettre en cause l'élection.
Pour la majorité sénatoriale, l'entente régionale ne se justifie que comme étape vers la fusion des régions. Hostile à la création de communautés de villes et de communes, à la départementalisation imposée des services de secours, elle n'adhère pas non plus à l'idée d'Institut des collectivités (« Il existe, c'est le Sénat » ). La majorité sénatoriale proposera de la remplacer par « une Délégation parlementaire d`évaluation de la décentralisation » composée de huit députés et de huit sénateurs, assistée d'un conseil scientifique de quinze personnalités.
Pour Jean François-Poncet, sénateur de Lot-et-Garonne, « deux effets pervers de la décentralisation sont à corriger. Elle renvoie les collectivités à leurs ressources, les pauvres à la pauvreté, les riches à leur richesse et dans le même temps l'État se désengage de ses responsabilités en matière d'aménagement du territoire 23 ( * ) ».
La majorité sénatoriale critique la complexité du dispositif, ses contraintes qui portent, selon elle, atteinte au principe de libre administration. Elle demande la liberté pour les collectivités territoriales de « concourir par tout moyen de leurs choix au financement des dépenses d'investissement » des établissements privés d'enseignement, remet en cause la loi Falloux.
Très attaché à la libre volonté territoriale, le Sénat exclut « toute mesure contraignante au regroupement et toute incitation financière qui n'est qu'une forme de contrainte qui ne peut conduire qu'à des regroupements artificiels ».
Il ne peut accepter que l'on impose aux collectivités de transférer à leurs groupements « des blocs de compétences obligatoires ».
En résumé, le Sénat considère qu'avec le texte de l'Assemblée nationale « nos collectivités locales vont être plongées dans le chaos ».
Une note de la majorité sénatoriale prévoit la désuétude des districts et des communautés urbaines soumis « à une concurrence déloyale... Le Gouvernement nous propose de passer subrepticement de la coopération intercommunale à l'intercommunalité 24 ( * ) ».
Pour Jean Puech, sénateur de l'Aveyron, « l'autonomie fiscale de nos collectivités locales ne cesse de se réduire ». Christian Poncelet dénonce lui aussi « les transferts financiers rampants », met en cause une « recentralisation larvée ».
Paul Graziani, sénateur du Val-de-Marne, reprend le même thème bien connu de « l'enchevêtrement des structures concurrentes ». Côté communiste, Charles Lederman, sénateur du Val-de-Marne, accuse le texte législatif de bafouer plusieurs principes des valeurs constitutionnelles 25 ( * ) .
De son côté, le Conseil économique et social estime « judicieux de réfléchir aux solutions qui pourraient permettre de rendre notre organisation territoriale plus performante, sans pour autant bouleverser profondément un dispositif auquel les Français restent profondément attachés ».
Il demande, lui aussi, « une simplification et une clarification des responsabilités » dans les domaines de la planification, de l'aménagement, de l'enseignement, du transport, de l'équipement, de l'urbanisme, de l'action médico-sociale. Il dénonce l'inadaptation de la fiscalité locale 26 ( * ) .
Par-delà plaidoyers et réquisitoires, ce texte, comme ses prédécesseurs et successeurs, choisit la stratégie de l'évitement fiscal. Il n'empêche que cette loi, réaliste et pragmatique, renonçant à toute définition exhaustive et pointilliste de la répartition des compétences, relance l'intercommunalité et l'oriente vers le développement et l'aménagement.
* 16 Le transfert des ressources humaines fera l'objet de la loi du 26 février 1984.
* 17 Philippe Marchand, Assemblée nationale, 25 mars 1991.
* 18 Le projet de loi ATR a fait l'objet d'une large concertation avec les acteurs locaux, les associations d'élus, le Conseil économique et social...
* 19 Le ministre prend ses distances par rapport à la loi Marcellin du 16 juillet 1971 sur les regroupements de communes. Sur 10 143 communes appelées à fusionner, 897 le firent. Cette loi fut particulièrement traumatisante. Des communes du département de la Haute-Marne, par exemple, en conservent la mémoire.
* 20 Christian Pierret veut étendre l'obligation d'information et de diffusion. Il cite la retransmission audiovisuelle des séances de l'assemblée délibérante.
* 21 Robert Poujade in Libération des 25-26 janvier 1992. Le projet ATR avait été déposé par Pierre Joxe, ministre de l'Intérieur. Nommé ministre de la Défense, il sera remplacé par Philippe Marchand.
* 22 Robert Savy en appelle à la solidarité financière et à la péréquation (Cf. débat Assemblée nationale du 25 mars 1991, JO p. 352 et 353). Régionaliste, il observe que l'opinion évolue favorablement : en 1987, la région accueille 59 % d'opinions favorables, 62 % en 1989 et 75 % en 1991 (Cf. débat Assemblée nationale du 25 mars 1991, p. 352 et 353).
* 23 Jean François-Poncet, sénateur de Lot-et-Garonne, Le Monde du 13 juin 1991.
* 24 Note du Sénat, 28 janvier 1992. En 1980, il existait 147 districts, 214 au 1 er septembre 1991.
* 25 Cf. Le Monde du 16 mars 1991. Jacques Brunhes, député communiste, voit dans cette loi une menace contre l'existence des communes, une volonté de soumettre nos collectivités locales aux objectifs du X e Plan et à l'impératif européen. Cette thèse fut reprise par le professeur Maurice Bourjol : la loi du 6 février 1992 se situe dans le contexte de l'Union européenne au moment où, estime-t-il, l'État abandonne des éléments de souveraineté à l'Union : « L'État national renforce sa puissance commandante sur ses sujets et les collectivités décentralisées en vue d'assurer le respect de l'ordre juridique communautaire » in AJDA, avril 1992. Extrait du X e Plan : « Il est essentiel pour l'aménagement du territoire que se développent des métropoles européennes entretenant des liens étroits avec un réseau de villes moyennes dans le cadre de grandes régions... c'est dire qu'il conviendrait à la fois de revoir le nombre et les compétences mêmes des régions, de les rendre plus compétitives dans l'Europe ».
* 26 Avis du Conseil économique et social, JO, avis et rapports du Conseil économique et social, 22 juin 1990.