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Vers une nouvelle étape dans les relations entre l'Union européenne et l'Ukraine

29 juin 2011 : Vers une nouvelle étape dans les relations entre l'Union européenne et l'Ukraine ( rapport d'information )

N° 692

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 juin 2011

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur les relations entre l'Union européenne et l'Ukraine,

Par M. Simon SUTOUR,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Denis Badré, Pierre Bernard-Reymond, Michel Billout, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Aymeri de Montesquiou, Roland Ries, Simon Sutour, vice-présidents ; Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Hermange, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Gérard César, Christian Cointat, Mme Roselle Cros, M. Philippe Darniche, Mme Annie David, MM. Robert del Picchia, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Charles Gautier, Jean-François Humbert, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Jean-René Lecerf, François Marc, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Hugues Portelli, Yves Pozzo di Borgo, Josselin de Rohan, Mme Catherine Tasca, M. Richard Yung.

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I. L'UKRAINE A VINGT ANS : L'ÂGE DE RAISON ?

Alors que l'Ukraine fêtera le 24 août 2011 l'anniversaire de son indépendance, le pays a aujourd'hui de grandes aspirations : elle souhaite confirmer son identité démocratique, développer son potentiel économique et ambitionne de rejoindre l'Union européenne à plus ou moins brève échéance. Si les conditions de l'arrivée au pouvoir de Viktor Ianoukovitch ont été saluées par la communauté internationale, l'analyse de l'exercice de son mandat appelle à quelques réserves.

A. UNE DÉMOCRATIE EN DEVENIR

En apparence, les élections présidentielles du début 2010 ont tourné la page de la « Révolution orange ». Elles ont consacré la défaite de ses dirigeants historiques, le Président sortant, M. Viktor Iouchtchenko, qui n'a obtenu que 5,5 % des suffrages au premier tour, et le Premier ministre, Mme Ioulia Tymochenko, battue au second tour par M. Viktor Ianoukovytch, le président du Parti des régions et grand perdant des élections présidentielles de 2004.

Pourtant, ces élections ont incontestablement constitué un test réussi pour l'Ukraine. Elles ont confirmé l'ancrage démocratique du pays. En cela, elles sont conformes à l'esprit de la « Révolution orange ». Les observateurs internationaux présents sur place1(*) ont considéré que les élections présidentielles s'étaient bien déroulées. Si des violations de la loi électorale ont pu être établies, elles n'ont pas été de nature à remettre en cause la sincérité du scrutin.

Dans un communiqué de presse, la mission internationale d'observation des élections a ainsi estimé que « le premier tour de l'élection présidentielle en Ukraine a été d'une grande qualité, a montré de nets progrès par rapport au scrutin précédent et a respecté la plupart des normes de l'OSCE et du Conseil de l'Europe [...]. Les observateurs ont constaté que l'élection a respecté les droits civils et politiques et a offert aux électeurs un réel choix entre des candidats représentant les divers courants politiques. Les candidats ont pu librement faire campagne, et celle-ci a été, dans l'ensemble, calme et ordonnée ». Concernant le second tour, elle a ajouté : « Le deuxième tour de l'élection présidentielle en Ukraine a confirmé l'évaluation de la mission d'observation internationale, selon laquelle le processus électoral a respecté la plupart des engagements pris auprès de l'OSCE et du Conseil de l'Europe ».

Au total, les élections présidentielles de 2010 se sont révélées réellement démocratiques et elles ont permis à l'Ukraine d'afficher une certaine maturité politique. Mais si les premiers pas du président nouvellement élu ont été encourageants, l'année écoulée montre que « l'acquis de la Révolution orange» reste fragile.

1. Un bilan contrasté de la présidence Ianoukovitch

Dans son rapport sur l'Ukraine, établi sans le cadre de la réforme de la politique de voisinage, la Commission européenne critique la première année de mandat de Viktor Ianoukovitch. L'exercice du pouvoir par le Président Ianoukovitch et son parti, le Parti des régions, majoritaire au Parlement ukrainien, la Rada, a montré des signes de régression démocratique, qui sont préjudiciables à l'affirmation de l'Ukraine comme un État de droit.

Tout d'abord, est réapparue une pratique ancienne ukrainienne, à savoir, la modification du mode d'élection au profit de visées électoralistes du parti au pouvoir.

Le 31 octobre 2010, l'Ukraine organisait ses premières élections locales, séparées d'élections nationales. 33,6 millions d'électeurs étaient appelés à élire leur maire, les chefs de village et de communauté, les conseils municipaux et ruraux, ainsi que les représentants régionaux. En Crimée -région jouissant d'un statut d'autonomie- les élections au Conseil suprême de Crimée ont aussi eu lieu. L'organisation de ces élections a montré des défaillances, notamment au niveau de l'enregistrement des candidats, de la composition des commissions électorales et du comptage des bulletins de vote le jour de l'élection. Ces déficiences sont largement dues au fait que la majorité parlementaire a voté dans la précipitation, quelques semaines avant le scrutin, une loi électorale qui a désorganisé les bureaux de vote.

Une délégation de 23 membres du Congrès du Conseil de l'Europe, représentant 15 pays européens et comportant des représentants du Comité des régions de l'Union européenne, venue observer le déroulement des élections en a dénoncé les mauvaises conditions. Le chef de la délégation a déclaré : « Ceux qui ont voté une loi qui permet de composer des commissions électorales déséquilibrées politiquement et qui prévoit, par exemple, que des candidats peuvent être retirés des listes juste avant les élections doivent accepter que le scrutin n'a pas répondu aux normes que nous aurions souhaité voir respecter, c'est-à-dire qu'il n'est pas pleinement conforme aux critères européens en matière d'équité, de transparence et d'organisation professionnelle des élections ».

Alors que l'Europe attendait une plus grande stabilité de la vie politique ukrainienne après les luttes intestines qui avaient marqué les derniers mois de mandat du couple Iouchtchenko-Tymochenko, et qu'elle avait été encouragée par les élections présidentielles de 2010, la modification des modes de scrutin à des fins électoralistes est apparue comme une véritable régression démocratique.

A cela s'ajoute le constat d'une confiscation du pouvoir au profit d'un clan. Le fait qu'il est communément admis que le Président est entouré d'oligarques qui n'ont pour seul but que de préserver et faire fructifier leurs intérêts. La mise-en-oeuvre de certaines réformes le montre et a même amené l'Union européenne à suspendre son aide financière en début d'année.

On peut citer trois exemples de mesures qui favorisent les intérêts d'hommes d'affaires proches du pouvoir, au détriment parfois des finances de l'État. Premièrement, la privatisation de l'opérateur Uktelecom a été conduite de manière particulièrement opaque et aucun analyste ne semble imaginer sérieusement que l'investisseur final sera bien la société autrichienne EPIC, de faible envergure et jusque-là absente du secteur. En second lieu, la refonte du code des impôts est, elle aussi, un bon exemple. Alors qu'elle avait pour but de diminuer le nombre d'impôts et taxes et de réduire la pression fiscale en élargissant la base, cette réforme a maintenu certaines niches pour les grands groupes et l'octroi d'avantages discrétionnaires pour certains secteurs et certaines activités, faisant peser la charge de l'impôt sur les PME. Devant les récriminations de celles-ci, un nouveau texte serait en préparation. Mais c'est surtout une loi sur les achats publics qui a déclenché la colère de Bruxelles.

En 2010, l'Union européenne avait fait pression sur l'Ukraine pour que soit adoptée une loi sur les achats publics, secteur jugé très corrompu. En janvier 2011, lors de la discussion législative, une série d'amendements a élargi la liste des marchandises et services pouvant être commandés sans appel d'offres, et notamment des services publics comme l'approvisionnement en eau, en gaz...Face à cette dérive, l'Union européenne a suspendu le versement de la première tranche de 31 millions d'euros d'un don de 100 millions d'euros destinés à la modernisation des secteurs de l'énergie et des transports ukrainiens.

Ces exemples illustrent, hélas, une tentative d'utilisation du pouvoir privilégiant la protection des intérêts de quelques uns au détriment de l'intérêt général. Cela ne peut qu'engendrer une désaffection du peuple pour la classe politique, voir de la démocratie. Pour José Manuel Pinto Texeira, représentant de l'Union européenne en Ukraine, ce sentiment est compréhensible, car la population ne se reconnait plus en une classe politique qui ne représente que les oligarques et les puissants. L'Ukraine est une jeune démocratie encore fragile et le risque est grand de voir monter les populismes de tout genre, ce qui serait dommageable à un rapprochement avec l'Union européenne.

2. Un recul de l'État de droit qui n'est pas admissible pour les Européens

Alors que des atteintes aux droits de l'Homme et aux libertés fondamentales avaient déjà été constatées les années précédentes, il semblerait que rien n'ait été fait pour améliorer la situation en ce domaine. La Commission européenne a même constaté une aggravation de ces atteintes, particulièrement en ce qui concerne les médias et l'utilisation du système judiciaire contre l'opposition.

a) Des atteintes aux libertés fondamentales qui continuent en 2010

Dans son rapport sur l'Ukraine, établi sans le cadre de la réforme de la politique de voisinage, la Commission européenne note une détérioration de la situation du pays au regard des droits de l'Homme et des libertés fondamentales. Elle constate notamment que :

- le nombre de cas d'intimidation et de violence à l'égard des journalistes a augmenté ;

- il existe un nombre inquiétant d'affaires portées devant la Cour européenne des droits de l'Homme ;

- on compte encore des discriminations à l'égard des minorités ethniques-notamment les Tatars de Crimée ;

Le niveau de corruption, qui touche tous les secteurs de la vie publique, reste lui-aussi très inquiétant. Si l'Ukraine retrouve le 134è rang (place qu'elle occupait) en 2008) dans le classement relatif à l'indice de perception de la corruption, établi par Transparency International, contre le 146è en 2009, on ne peut noter d'amélioration notable. Tout d'abord, cette montée dans le classement est cosmétique, car 9 pays occupent le 134rang ex-æquo. De plus, l'Ukraine reste toujours derrière la Biélorussie, classée 127e et qui est loin d'être un modèle en ce domaine !

Enfin, le pouvoir présidentiel semble aussi contester la libre expression dans le monde des arts et de la culture. Le 12 juillet 2010, un décret a modifié la composition du prestigieux comité du prix Chevtchenko, qui récompense chaque année des écrivains, des dramaturges, des peintres et des sculpteurs ukrainiens. Deux tiers des membres ont été remplacés. Des artistes, qui avaient ouvertement soutenu la « Révolution orange » en ont été exclus et l'institution aurait été réorganisée en fonction de la loyauté des participants envers le pouvoir en place.

L'ensemble de ces dérives ont amené la Commission européenne à réagir. Le 20 octobre 2010, Stefan Füle, le commissaire chargé de l'élargissement a déclaré devant le Parlement européen : « Nous sommes préoccupés des rapports réguliers et multiples sur la détérioration du respect des droits fondamentaux et des principes démocratiques en Ukraine. Ce qui nous inquiète en plus, ce sont les plaintes sur des violations de la liberté de la presse, de rassemblement et d'association ». Il a ajouté que « le respect de ces valeurs fondamentales est essentiel ». Ce sont des valeurs sur lesquelles, l'Union européenne « n'est pas prête à faire des compromis ».

Par ailleurs, les institutions européennes s'inquiètent du sort réservé aux opposants politiques du « clan Ianoukovitch ».

b) Une opposition persécutée par une justice sélective

Alors que la Commission européenne et le Conseil de l'Europe ont appelé plusieurs fois à une réforme du système judiciaire et dénoncé le manque d'indépendance de la magistrature, les poursuites engagées contre les membres de l'ancien gouvernement, et en premier lieu son chef, Ioulia Tymochenko, ont suscité émoi et craintes en Europe.

Le procès de l'ancien Premier ministre s'est ouvert le 24 juin. Elle doit faire face à trois chefs d'accusation. Premièrement, on lui reproche d'avoir outrepassé ses fonctions et de s'être rendue coupable d'abus de pouvoir en signant des accords gaziers avec la Russie sans en référer à la présidence. Ensuite, Mme Tymochenko est accusée d'avoir détourné des fonds par la vente par l'Ukraine de quotas d'émission de gaz à effet de serre au titre du protocole de Kyoto afin d'augmenter les retraites et les allocations sociales à la veille des élections de 2010. Enfin, selon l'accusation, Mme Tymochenko aurait détourné 67 millions de hrvynias, qui étaient alloués, sur le budget de l'État ukrainien, avec une garantie du gouvernement auprès du gouvernement autrichien, à l'achat et à l'importation de mille véhicules Opel Combo, soi-disant pour être utilisés à des fins médicales dans les zones rurales.

L'ancien Premier ministre encourt entre 7 et 12 ans de prison. Or, seulement 0,2 % des personnes accusées en Ukraine sont acquittées.

Dans une résolution du 9 juin 2011 dénonçant une justice sélective et un procès politique, le Parlement européen rappelle que depuis le lancement de l'enquête le 15 décembre 2010, Ioulia Tymochenko « a été interrogée quarante-quatre fois, qu'elle a été soumise à une interdiction de voyager, tant sur le territoire national qu'à l'étranger, pendant près de six mois, qu'elle a été empêchée par les autorités ukrainiennes de se déplacer à l'intérieur de l'Ukraine à quatre reprises, ainsi que de se rendre à Bruxelles en février et en juin, et qu'elle a été convoquée le 25 mai 2011 et interrogée pendant plusieurs heures avant d'être finalement relâchée ».

La résolution rappelle également que d'autres personnalités de l'opposition sont actuellement poursuivies par la justice ukrainienne. On compte parmi eux d'anciens membres du gouvernement Timochenko : M. Y. Loutsenko, ancien ministre de l'Intérieur ; M. Y Kornitchouk, ancien vice-ministre de la justice ; M. B. Danyllyshin, ancien ministre de l'économie qui a fui l'Ukraine et demandé l'asile à la République tchèque ; M. G. Filipchuk, ancien ministre de l'environnement ; et M. V. Ivashchenko, ancien ministre par intérim de la défense. De plus, douze anciens hauts fonctionnaires du gouvernement Timochenko sont en détention provisoire. Enfin, le 22 mars 2011, la justice a ouvert une enquête criminelle contre l'ancien président Leonid Koutchma, soupçonné d'avoir participé à l'organisation de l'assassinat d'un journaliste d'opposition en 2000.

La multiplication d'inculpations de personnalités politiques d'opposition au gouvernement sous couvert de lutte contre la corruption, associée à une soumission constatée du parquet au pouvoir exécutif montrent clairement la volonté de briser durablement toute opposition crédible au pouvoir. L'Ukraine doit comprendre que telles pratiques ne peuvent pas la conduire vers l'Union européenne. C'est le sens de la déclaration du commissaire européen à l'élargissement Stefan Füle, le 11 janvier 2011 à Kiev : « Les progrès dans le rapprochement entre l'Ukraine et l'UE dépendent (des progrès) en matière de réformes et de l'engagement pour les valeurs communes visant à renforcer les principes démocratiques et à assurer les droits fondamentaux ».


* 1 La mission internationale d'observation des élections comprenait des délégations de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, de l'Assemblée parlementaire de l'OSCE, du Parlement européen et de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN. Était par ailleurs présente une mission d'observation des élections du Bureau européen des institutions démocratiques et des droits de l'Homme (BIDDH) de l'OSCE.