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Vers une nouvelle étape dans les relations entre l'Union européenne et l'Ukraine

29 juin 2011 : Vers une nouvelle étape dans les relations entre l'Union européenne et l'Ukraine ( rapport d'information )

B. UN ÉTAT EN VOIE DE MODERNISATION

L'Ukraine semble enfin sortir de la crise. Et si les perspectives économiques sont bonnes, cette amélioration n'exclut pas l'adoption de réformes demandées par les autorités internationales qui soutiennent toujours le pays. Et si le Président Ianoukovitch semble faire preuve de volontarisme pour démocratiser le fonctionnement de l'État ukrainien, la mise en oeuvre des réformes semble plus sujette à caution.

1. La nécessaire consolidation de l'État de droit doit respecter les règles démocratiques

Alors que l'Ukraine a engagé la réforme de son code électoral et de son système judiciaire, la cour constitutionnelle a adopté une décision surprenante en demandant un retour à l'application de la constitution de 1996.

Une note d'information des co-rapporteurs de la « commission de suivi » de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE), rédigée après leur déplacement à Kiev et Lvov en avril 2008, souligne l'effort porté sur les réformes en cours, mais porte un regard critique sur la façon dont elles sont menées.

La Constitution de 1996 avait établi un régime institutionnel de type présidentiel-parlementaire. Elle prévoyait une stricte séparation des pouvoirs entre le Président et le Parlement ; tous deux élus pour un mandat de quatre ans, et aucun ne contrôlant le mandat de l'autre, le gouvernement étant subordonné au Président et devant rendre compte au Parlement. Dans la pratique, elle a toutefois entraîné une concentration de pouvoirs entre les mains du président et une confrontation permanente entre le législatif et l'exécutif. C'est pourquoi, dès 2003, la Commission de Venise s'était prononcée en faveur d'une réforme constitutionnelle globale visant à renforcer les pouvoirs du Parlement, tout en mettant en garde contre l'établissement d'un système qui ne serait pas cohérent.

En décembre 2004, la loi n°2222 sur les amendements à la Constitution a contribué à la transformation du système politique ukrainien d'un système présidentiel-parlementaire en un système plus parlementaire. Mais si la Commission de Venise a salué l'avancée démocratique, elle a estimé que « d'une manière générale, les changements constitutionnels adoptés ne permettent pas vraiment d'atteindre l'objectif de la réforme constitutionnelle, qui est d'établir un régime gouvernemental équilibré et opérationnel ». Bien que ce texte se soit néanmoins appliqué pendant 6 ans, il a fallu attendre 2010 et le dépôt d'un recours formé par 252 députés soutenant le nouveau président, Viktor Ianoukovitch (qui avait perdu les élections de 2004), pour que la cour constitutionnelle ukrainienne le déclare non conforme à la Constitution et entraîne de facto le retour au régime de 1996 et à la concentration, déjà constatée, des pouvoirs entre les mains du président.

En conséquence, le Conseil de l'Europe a constaté que des réformes constitutionnelles profondes étaient nécessaires pour que l'Ukraine satisfasse aux obligations qu'elle a contractées lors de son adhésion. En réponse, le Président Ianoukovitch a institué la Commission ukrainienne pour le renforcement de la démocratie, chargée notamment de veiller à ce que la réforme constitutionnelle soit menée conformément aux normes européennes. Cette dernière a élaboré une proposition visant à instituer une assemblée constitutionnelle, qui jouerait un rôle consultatif dans le processus de rédaction des amendements à la Constitution.

Cependant, un doute est apparu sur la volonté présidentielle de suivre ce processus démocratique. Dès le lendemain de l'inauguration de la Commission pour le renforcement de la démocratie, le Président a signé un décret dans lequel il énumère déjà toutes les réformes constitutionnelles et charge le ministre de la justice de coordonner leur mise en oeuvre ! De plus, le décret a exprimé le soutien du président aux travaux d'un groupe d'experts scientifiques sur l'établissement d'une assemblée constitutionnelle. Ainsi, dès sa création, la Commission pour le renforcement de la démocratie est mise en concurrence avec des entités soumises à l'exécutif ukrainien, ce qui a suscité de l'inquiétude chez les co-rapporteurs de la commission de suivi.

Il en est de même concernant la réforme du système électoral, sujet sur lequel, ils avaient conclu dans leur rapport de 2009 qu'en matière électorale, « on a toujours tendance, en Ukraine, à jouer les avec les règles plutôt qu'à s'y conformer ». En ce domaine, le Conseil de l'Europe, comme la Commission européenne ont insisté auprès de l'Ukraine pour qu'elle adopte un code électoral unifié, créant un corpus de règles pour l'ensemble des scrutins afin de consolider la démocratie avant les prochaines élections législatives en 2012.

Dans un premier temps, la Rada avait institué un groupe de travail spécial pour rédiger un tel code. Ce groupe était composé de représentants de la plupart des forces politiques ainsi que d'experts et de représentants de la société civile. Ce groupe a déposé un projet de code à la fin de l'année 2010. Dans un second temps, le Président Ianoukovitch a créé un groupe de travail au sein de son administration, qui élaborera son propre projet de code électoral unifié. Les méthodes de travail opaques et la représentativité de ce groupe ont été critiquées par différents organismes internationaux. Enfin, le ministre de la justice, responsable de la coordination de la réforme électorale aurait informé les co-rapporteurs de l'APCE que « les autorités ne s'intéressaient plus à l'élaboration d'un code électoral unifié, mais avaient simplement l'intention de proposer un nouveau projet de cadre électoral pour les élections législatives ». Ici encore, mettant en exergue le déroulement des élections locales de l'automne 2010, les co-rapporteurs s'inquiètent d'un recul démocratique par rapport à l'élection présidentielle.

Il semblerait, en revanche, que suite aux demandes répétées du Conseil de l'Europe, les autorités ukrainiennes aient décidé une réforme d'ampleur du système de justice pénale. Cette réforme, qui devrait être mise en oeuvre durant l'été, inclura l'adoption d'un nouveau code de procédure pénale et une loi sur l'ordre des avocats. La Prokuratura (le Parquet) ainsi que les services répressifs et les services secrets devraient eux aussi être réformés.

2. La sortie de la crise économique exige des réformes difficiles

L'Ukraine dispose d'un potentiel économique important, en particulier des ressources minières et énergétiques, des terres agricoles immenses et fertiles, représentant 22 % des terres arables européennes - l'Ukraine était le « grenier à blé » de l'URSS -, une main d'oeuvre qualifiée...Elle reste un pays industriel, le 8e producteur mondial d'acier. Les seuls produits sidérurgiques représentaient 41 % de ses exportations en 2008 et les autres produits industriels (produits minéraux, machines et équipements) 20 %. Le secteur agricole emploie encore 20 % de la population active et représentait 16 % des exportations en 2008.

Toutefois, la croissance des années 2000 a essentiellement reposé sur la valorisation des ressources énergétiques et des matières premières dans un contexte de forte hausse des cours sur les marchés mondiaux. Les investissements visant à moderniser les infrastructures ont été insuffisants. Les infrastructures gazières, par exemple, sont obsolètes. Elle a été fortement touchée par la crise économique de 2008 et commence seulement à s'en remettre.

Après avoir chuté de 15 % en 2009, le PIB a affiché une croissance modérée de 4,2 % en 2010. Les performances du premier trimestre 2011 sont encourageantes, avec notamment un raffermissement de la demande intérieure faisant de la consommation privée et de l'investissement les moteurs de la croissance. Le chômage est passé de 9,6 % en 2009 à 8,8 % en 2010.

Néanmoins, si elle semble sortir de la crise, l'Ukraine reste profondément dépendante de l'aide de la communauté internationale : Fonds monétaire international (FMI), Banque mondiale, Banque européenne pour la reconstruction et le développement et la Banque européenne d'investissement. A cela, il faut bien sûr ajouter les fonds qu'apporte l'Union européenne avec l'Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), instrument financier unique de la politique de voisinage. Or, ces aides sont conditionnées à des efforts de réforme de l'État, de modernisation et d'investissement dans les infrastructures qui commencent à porter leurs fruits

Alors que le FMI avait décidé de suspendre son programme d'aide en raison de l'instabilité politique à la tête de l'État en 2009, l'élection de Viktor Ianoukovitch a permis la reprise de l'aide du Fonds. Si aujourd'hui, la Commission européenne constate une sorte de flottement dans la conduite de réformes difficiles, il n'en demeure pas moins que l'Ukraine s'est astreinte à un programme ambitieux.

Afin de stabiliser les finances publiques à moyen et long terme, l'Ukraine a engagé une importante réforme des retraites. Pour permettre d'assurer le versement des retraites (qui représente 18% du PIB), le projet de réforme prévoit un alignement de l'âge de départ à la retraite des femmes sur celui des hommes (de 55 ans à 60 ans), la création d'ici deux ans d'un second pilier (soit par capitalisation, soit par une « contribution définie » et la suppression de certains privilèges pour les régimes spéciaux comme celui des magistrats ou des parlementaires. Cette réforme semble pour l'instant en suspens.

Par ailleurs, l'État a engagé une réforme administrative ambitieuse, mais à la mise en oeuvre difficile. A l'image de ce qui a été fait en Russie il y a cinq ans, elle vise à réduire à trois le nombre de vice-ministres et à créer des agences chargées de la mise en oeuvre des politiques décidées par les ministères. L'objectif est également de réduire de 30 % les effectifs de la fonction publique, tant au niveau national que local. Or la mise en oeuvre de cette réforme apparaît comme particulièrement chaotique : un certain nombre d'agences sont théoriquement créées sans être dotées en moyens humains et matériels, alors que dans le même temps, les ministères en cours de réorganisation n'exercent plus leurs anciennes responsabilités, entrainant une certaine paralysie de l'action de l'État.

Ce fait est particulièrement dommageable pour la mise en oeuvre du plan d'action sur la libéralisation des visas avec l'Union européenne. Alors que l'Ukraine a adopté en avril 2011 un plan national sur la mise en application du plan d'action, celle-ci se trouve retardée par la désorganisation de l'administration. Selon Gunnar Wiegand, Directeur Russie, partenariat oriental, Asie centrale, coopération régionale et OSCE au Service européen pour l'action extérieure, le bureau de l'intégration a vu ses effectifs réduits de moitié dans le cadre de la réforme administrative.

Enfin, l'Ukraine a obtenu quelques résultats dans la réforme du secteur gazier, mais celle-ci demeure incomplète. Il était demandé à l'Ukraine par le FMI et l'Union européenne d'augmenter progressivement les tarifs du gaz importé, de moderniser les infrastructures (notamment pour le transit du gaz russe vers l'Europe) tout en améliorant la gestion et la transparence du monopole gazier. Après avoir adopté une loi rapprochant sa législation des règles européennes, le 24 septembre 2010 à Skopje, l'Ukraine a franchi une étape importante en adhérant à la Communauté de l'énergie. Elle est désormais tenue d'appliquer la législation de base de l'Union dans le domaine de l'énergie et cet alignement sur le cadre juridique européen devrait favoriser les investissements et une stabilité financière accrue. Il lui reste néanmoins à mettre en oeuvre l'acquis communautaire avant le 1er janvier 2012, ce qui s'avère une tâche difficile. De surcroît, il semble qu'aucun réel progrès n'ait été accompli en ce qui concerne l'augmentation des tarifs et la gestion du monopole par l'entreprise Naftogaz.

Or ce dossier stratégique est affecté par les pressions que la Russie exerce sur l'Ukraine pour la faire adhérer à la zone de libre-échange qu'elle souhaite créer alors que l'Ukraine, pour sa part, demande une renégociation des tarifs gaziers. Et si lors du dernier sommet entre l'Ukraine et l'Union européenne, M. Ianoukovitch a déclaré que « l'Ukraine garantit qu'il n'y aura plus jamais de problèmes pour le transit de gaz vers l'Europe », M. Barroso a souligné l'importance de pourparlers trilatéraux associant la Russie.


Qu'est-il advenu de la centrale nucléaire de Tchernobyl ?

Le 26 avril 1986, suite à des essais hasardeux, le réacteur n°4 de la centrale nucléaire de Tchernobyl entre en fusion, et son toit se fissure. Des émissions radioactives touchent alors l'Ukraine, la Biélorussie et la Russie, puis, à moindre degré, une grande partie de l'Europe. 200 000 personnes sont évacuées tardivement des environs de la centrale. Un sarcophage de confinement est construit autour du réacteur, en sept mois, dans des conditions très difficiles et dangereuses. Les réacteurs 1, 2 et 3 sont néanmoins rapidement remis en service, faisant craindre un nouvel accident. En 1991, un incendie conduira d'ailleurs à la fermeture du réacteur 2.

Après la chute de l'URSS, la Commission européenne et les pays du G7 se sont engagés dans un processus de gestion des conséquences de Tchernobyl, l'Ukraine n'ayant pas les moyens de répondre seule à ces enjeux. Un fond de sécurité nucléaire, géré par la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD), est créé dès 1993. Il a pour mission non seulement de sécuriser le site de Tchernobyl, mais aussi d'améliorer la sureté nucléaire dans tous les pays, en encourageant l'élévation des normes de sécurité.

Pour la Commission européenne, l'Europe, à la pointe du nucléaire, se doit aussi d'être le chef de file de la sécurité nucléaire partout dans le monde. C'est pourquoi elle a accentué son soutient à la recherche dans le domaine de la réponse aux catastrophes nucléaires, dès 4ème programme-cadre de recherche (1994-1998). Celui-ci insiste sur les thèmes de la gestion de l'urgence nucléaire, de la décontamination de l'environnement, des soins aux personnes irradiées, et de la radioprotection. Autant de recherches qui ont trouvé des applications directes à Tchernobyl.

Le démantèlement des réacteurs n°1,2 et 3

L'arrêt définitif de tous les réacteurs de Tchernobyl est définit comme priorité par la BERD. En 1995, l'Union européenne parvient à négocier l'accord suivant : en contrepartie de la fermeture intégrale de Tchernobyl, et de l'introduction de normes sanitaires plus élevées pour les travailleurs du site, l'Union et d'autres pays donateurs apportent, dans le cadre du « fond de sureté nucléaire », un soutien financier à l'Ukraine, pour un montant total de 2,3 milliards de dollars, sous forme de prêts ou de dons. Cette somme permet au pays de construire deux nouveaux réacteurs nucléaires dans les centrales de Rovno et Khmelnitsky, pour 1,48 milliards de dollars. Le reste du budget est destiné aux plan social mis en place dans le cadre de la fermeture (2000 emplois ont été détruits, dans une région déjà en difficulté), mais surtout aux travaux de démantèlement de la centrale, qui commence dès l'arrêt du dernier réacteur en 2000.

La Commission contribue à ces travaux. Elle a apporté 43,5 millions d'euros, sur les 47 nécessaires, pour la création d'un complexe industriel de gestion des déchets radioactifs solides. Mis en exploitation fin 2008, il pourra traiter, conditionner et stocker jusqu'à 75.000 m3 de déchets provenant de la centrale de Tchernobyl et de la zone qui l'entoure.

Le confinement du réacteur n°4

Dès 1996, le sarcophage provisoire installé en 1986 donne des signes de faiblesse. Il est nécessaire de revoir la sécurisation du site. L'Union européenne et le G7 demandent alors à la BERD de mettre en place un « programme pour la réalisation d'un massif de protection à Tchernobyl », qu'ils financent à hauteur de 1,2 milliard d'euros. La BERD s'attache d'abord à renforcer le sarcophage (stabilisation de la cheminée de ventilation commune aux réacteurs 3 et 4, renforcement des poutres portant le toit du sarcophage), et prépare la construction d'une arche de protection pérenne. En 2007, un consortium dirigé par les entreprises françaises Bouygues et Vinci remporte l'appel d'offre. Il propose une arche de 164 m de long et 110 m de haut, conçue pour durer au moins un siècle. Les travaux commencent en 2010, et devraient s'achever en 2015. Pour financer la construction de cette arche, 550 millions d'euros ont été promis à la conférence des donateurs à Kiev en avril 2011, dont 110 millions par la Commission européenne. La France, qui coprésidait la conférence au titre de la présidence française du G8, a annoncé une contribution de 47 millions d'euros, ce qui porte le total de ses dons en faveur de la sécurisation de Tchernobyl à 160 millions d'euros.

L'aide au développement autour de Tchernobyl

L'Union est aussi présente, dans la périphérie plus lointaine de la centrale. Son aide va de la fourniture d'équipements modernes aux hôpitaux à la mise en place d'un programme de développement agricole. Ainsi, un vaste programme nommé « les enfants de Tchernobyl », a été lancé, et peu à peu étendu à l'ensemble de l'Ukraine. Son but est d'améliorer les conditions sanitaires des jeunes enfants, par l'équipement des maternités, un suivi médical régulier, et une meilleure formation des parents.

Effacer les séquelles de l'accident passe aussi par la redynamisation de ses régions en crise.