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Vers une nouvelle étape dans les relations entre l'Union européenne et l'Ukraine

29 juin 2011 : Vers une nouvelle étape dans les relations entre l'Union européenne et l'Ukraine ( rapport d'information )

II. 2011, UNE ANNÉE DÉTERMINANTE POUR LES RELATIONS ENTRE L'UKRAINE ET L'UNION EUROPÉENNE

Lors du sommet UE-Ukraine du 22 novembre 2011, le Président de la Commission européenne, José-Manuel Barroso, déclarait : « Nous voulons établir avec l'Ukraine à la fois une intégration économique poussée et une association politique ». Et il a ajouté « L'Ukraine est un partenaire cruciale pour notre avenir européen ». Pour sa part, le Président Ianoukovitch a affirmé que « l'objectif stratégique » à long terme était l'adhésion pure et simple de l'Ukraine à l'Union européenne.

La volonté des deux parties de lier leur futur est donc partagée. L'accord d'association que l'Ukraine et certains États-membres souhaitent voir signé avant la fin de l'année en est la preuve la plus tangible. Ne sera-t-il qu'une étape dans l'intégration européenne de l'Ukraine ou marquera-t-il la fin du processus ?

A. DES RELATIONS ENTRE L'UNION EUROPÉENNE ET L'UKRAINE TOUJOURS PLUS FORTES

1. Vers un choix plus assumé de l'Union européenne par l'Ukraine

Alors que les dirigeants issus de la Révolution orange étaient ouvertement pro-européens, l'arrivée au pouvoir de M. Ianoukovitch a posé question. Il était considéré comme « l'homme de Moscou » et beaucoup se demandaient quelle position il adopterait dans les relations de l'Ukraine avec l'Union européenne et avec la Russie. Mais quatre jours après son investiture, le 1er mars 2010, le Président Ianoukovitch, pour son premier déplacement à l'étranger, a choisi de se rendre à Bruxelles, où il a rencontré le président de la Commission européenne, celui du Conseil européen, la Haute Représentante de l'Union européenne pour les affaires étrangères et le président du Parlement européen. Lors d'une conférence de presse avec le Président Barroso, il a déclaré que, « pour l'Ukraine, l'intégration européenne est la priorité clé de sa politique extérieure ».

Cette prise de position était importante. M. Ianoukovitch est élu de l'est de l'Ukraine, région plus russophone et russophile que le reste du pays. Sa personnalité, son passé et son accession au pouvoir auraient pu déboucher sur un rapprochement de l'Ukraine et de la Russie. Mais aujourd'hui, un rapprochement avec l'Union européenne apparaît plus intéressant pour l'Ukraine que les propositions russes.

a) L'Ukraine veut normaliser ses relations avec la Russie

Les relations entre l'Ukraine et la Russie sont encadrées par un traité d'amitié et de coopération reconduit en octobre 2008 pour dix ans. Elles sont denses, pour d'évidentes raisons historiques - Kiev est le berceau du premier État russe et de l'orthodoxie russe ; et les deux États ont partagé 70 ans d'histoire commune au sein de l'Union soviétique - et aussi linguistiques, culturelles et économiques. Les Russes sont, de loin, à la fois les premiers fournisseurs et les premiers clients de l'Ukraine. Il y a environ 8 millions de russe en Ukraine, principalement dans l'Est et en Crimée.

Dans le même temps, ces relations ont aussi été marquées, surtout depuis la « Révolution orange », par de nombreux sujets de tensions : démarcation des frontières ; question de l'adhésion de l'Ukraine à l'OTAN, à laquelle la Russie est vigoureusement hostile ; stationnement de la flotte russe en mer Noire, au moins jusqu'en 2017 ; influence respective des langues russe et ukrainienne ; questions mémorielles, en particulier lorsque l'Ukraine qualifia de génocide la grande famine de 1932-33, dite « Holodomor » ; conflits commerciaux concernant le lait et, bien sûr, le gaz...

Depuis l'accession au pouvoir de M. Ianoukovitch, l'Ukraine a multiplié les signes d'apaisement à l'égard de la Russie. Tout d'abord, la Rada a adopté une nouvelle loi qui reconnaît l'Ukraine comme étant un « pays non aligné », ce qui a mis un terme au projet d'adhésion à l'OTAN, au grand soulagement de Moscou. De plus, le 21 avril 2010, les deux États ont conclu un accord sur le prolongement du bail de la flotte russe dans le port de Sébastopol jusqu'en 2042 (avec une option pour un renouvellement de 5 ans). En contrepartie, la Russie a concédé une diminution de 30 % du prix du gaz vendu à l'Ukraine jusqu'en 2019.

La présence de la flotte russe à Sébastopol est un point à la symbolique importante pour la Russie, mais également pour les habitants de Crimée. Ce d'autant, que le 21 avril 2010, une loi a été adoptée autorisant l'utilisation du drapeau rouge à côté du drapeau ukrainien à l'occasion des commémorations de la libération du 9 mai 1945. Votre rapporteur a pu mesurer la ferveur pro-russe (pour ne pas dire prosoviétique) des habitants de Crimée, lors de la parade du 9 mai, à Sébastopol.

Néanmoins, ce sentiment n'est pas partagé par l'ensemble de la population ukrainienne. L'autorisation des drapeaux rouges a entraîné des débordements à l'ouest du pays, à Lviv, ville à la mémoire historique très douloureuse du fait des massacres perpétrés par le NKVD contre les élites ukrainiennes lors de la Seconde guerre mondiale et dont le paysage politique est dominé par des forces nationalistes.

Aujourd'hui la Russie propose à l'Ukraine de participer à l'Union douanière qu'elle a déjà constituée avec le Kazakhstan et la Biélorussie et de renoncer à l'accord de libre échange en négociation avec l'Union européenne. Pour ce faire, elle n'hésite pas à faire pression sur l'Ukraine dans les négociations sur le prix du gaz. En effet, la diminution de 30 % accordée en 2010 n'a eu qu'un effet temporaire. La règle d'indexation sur le prix du pétrole prévue au contrat a entrainé une augmentation de 233 dollars pour 1000 m3 de gaz au 2è trimestre 2010 à près de 300 dollars aujourd'hui et peut-être 400 dollars au 1er octobre. Kiev tente d'enrayer cette spirale et demande une renégociation du prix facturé. La Russie refuse et explique que si l'Ukraine rentre dans l'Union douanière, elle paiera le gaz au prix intérieur russe et pourra économiser jusqu'à 8 milliards de dollars par an.

De plus, Moscou a fait une proposition concernant le transit gazier. Si 100 milliards de m3 environ de gaz russe vendu à l'Europe occidentale transite actuellement vers l'Ukraine, celle-ci doit faire face à deux défis : la construction de réseaux concurrents visant à la contourner (Nordstream et Southstream) et la nécessaire modernisation de son infrastructure. Or, pour la Russie, il serait moins coûteux d'investir dans la réhabilitation du réseau ukrainien que d'en construire un nouveau, que ce soit au nord ou au sud. Elle a donc proposé la création d'une joint-venture entre Gazprom et Naftogaz pour gérer les gazoducs ukrainiens en échange d'investissements massifs pour la réhabilitation du réseau, voire son augmentation. Mais un tel accord serait par trop déséquilibré et l'Ukraine a refusé par crainte d'une mainmise de la Russie sur son réseau gazier.

Cet exemple illustre pleinement la pensée dominante concernant la Russie dans les cercles politiques et économiques en Ukraine : les négociations ont montré qu'une alliance ne se ferait pas sur un pied d'égalité et les ukrainiens ne veulent plus d'une tutelle de Moscou. C'est pourquoi l'Ukraine rejette le projet d'Union douanière proposé par la Russie. A cela, il faut ajouter l'incompatibilité d'une telle union avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce à laquelle l'Ukraine a adhéré. C'est pourquoi, malgré les fortes pressions exercées par la Russie, l'Ukraine a maintenu, les négociations avec l'Union européenne. Elle pense avoir plus à gagner à se tourner vers l'Europe.

b) L'Ukraine, de l'euro-romantisme à l'euro-pragmatisme ?

Selon un sondage récent, près de 55 % de la population ukrainienne souhaite une intégration dans l'Union européenne, alors qu'ils n'étaient que 47 % en 2008. Les dirigeants ukrainiens affichent clairement leur foi européenne. Pour autant, les Européens se sont demandé ces dernières années s'ils ont toujours bien conscience des devoirs et obligations qu'implique l'intégration européenne. Leur façon de négocier à Bruxelles, qui consiste à susciter publiquement des attentes avant même d'avoir abouti à un accord sur ce qui est acceptable, ne laisse pas non plus de s'interroger sur leur niveau de compréhension du fonctionnement et des mécanismes de décision communautaires.

D'une manière générale, l'intégration européenne requiert de profondes évolutions législatives et des réformes de grande ampleur. Cela est d'autant plus vrai pour l'Ukraine.

Or, certains dirigeants ukrainiens n'ont pas toujours tenu un langage de vérité sur l'Europe à leurs concitoyens. Leurs discours n'ont pas toujours été réalistes. Ainsi le Président Iouchtchenko faisait-il souvent accroire l'idée selon laquelle l'adhésion du pays à l'Union européenne serait rapide. Ce manque de réalisme des ambitions ukrainiennes était particulièrement perceptible lors des négociations précédant le sommet Union européenne/Ukraine, en septembre 2008, à Paris. Depuis son élection en 2010, le Président Ianoukovitch semble avoir suivi la même voie.

Si l'adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne constitue un objectif des dirigeants du pays, elle n'est pas une perspective de court terme en raison des indispensables réformes politiques et économiques qui doivent être réalisées. Or, la volonté politique pour engager de telles réformes a souvent fait défaut. La poursuite d'objectifs intérieurs de court terme a souvent été privilégiée à la conduite des réformes qu'impose la satisfaction des standards européens auxquels l'Ukraine prétend néanmoins.

Il semblerait cependant que l'Ukraine ait compris que le rapprochement avec l'Union européenne nécessitait de gros efforts et des réformes conséquentes. Comme le déclarait Kostiantyne Elisseïev, ambassadeur d'Ukraine auprès de l'Union européenne, « Nous nous sommes comportés ces dernières années en euro-romantiques. Nous nous appelons désormais euro-pragmatiques ».

Cette évolution mérite d'être saluée. Alors que les négociations sur le futur accord d'association avaient pris un certain retard, beaucoup a été fait ces derniers mois. Pas moins de 90 réunions entre l'Union européenne et l'Ukraine se sont tenues entre le 1er septembre et la mi-décembre 2010 ! Pour ne citer qu'un exemple, certes technique mais essentiel au fonctionnement d'une zone de libre-échange, la législation ukrainienne en matière sanitaire et phytosanitaire a fait l'objet d'une adaptation, afin d'atteindre le niveau d'exigence européen. Il semble -qu'enfin- l'Ukraine se donne les moyens de son ambition européenne.

2. L'Union européenne de plus en plus présente en Ukraine
a) La politique européenne de voisinage : un cadre peu apprécié par l'Ukraine...

Les relations entre l'Union européenne et l'Ukraine sont régies par un accord de partenariat et de coopération, entré en vigueur en 1998, qui définit le cadre de la coopération dans les principaux domaines de réforme. Des négociations ont été ouvertes en mars 2007 pour conclure un accord d'association, dont le cadre politique a été défini au Sommet de Paris du 9 septembre 2008. Ce sommet tenu sous présidence française a constitué une étape décisive dans le renforcement des relations entre l'Ukraine et l'Union européenne. Il a notamment permis l'adoption d'une déclaration conjointe qui reflète les éléments les éléments de l'accord politique auquel sont parvenues les deux parties.

Principaux extraits de la Déclaration conjointe sur l'accord d'association Union européenne-Ukraine adoptée lors du Sommet de Paris du 9 septembre 2008

La Déclaration conjointe prend acte de ce que « le partenariat entre l'Union européenne et l'Ukraine [a] avancé considérablement dans tous les domaines d'intérêt commun : coopération dans la politique étrangère et dans la gestion des crises, coopération économique et énergétique, coopération dans le domaine de la justice, de la liberté et de la sécurité y compris dans la politique des visas, et bien d'autres secteurs ».

Le texte indique que « les présidents [Iouchtchenko, Sarkozy et Barroso], conscients de l'importance stratégique de la relation entre l'Union européenne et l'Ukraine, ont décidé, à l'occasion du sommet de Paris, de donner une impulsion décisive au développement de nos relations. Ils ont reconnu que l'Ukraine, pays européen, partage avec les pays de l'Union européenne une histoire et des valeurs communes. Ils se félicitent que le nouvel accord entre l'Union européenne et l'Ukraine sera un accord d'association, qui laissera la voie ouverte à des développements progressifs supplémentaires dans les relations UE-Ukraine. L'Union européenne prend acte des aspirations européennes de l'Ukraine et se félicite de son choix européen. [...] »

La Déclaration commune note aussi que « la mise en place d'une zone de libre-échange complète et approfondie, accompagnée d'une large convergence réglementaire de l'Ukraine vers les normes européennes, contribuera à une intégration graduelle de l'Ukraine au marché intérieur de l'UE ».

Par ailleurs, les présidents « ont également décidé de lancer un dialogue sur les visas, visant à développer les conditions pertinentes, dans la perspective de long terme d'établir un régime d'exemption de visas entre l'UE et l'Ukraine ».

Le sommet de Paris n'a pas offert de perspective d'adhésion à l'Ukraine, mais lui a donné l'occasion d'obtenir une avancée majeure, « qualitative » dit-on à Kiev, dans la reconnaissance de ses aspirations et les relations entre l'Union européenne et l'Ukraine.

Par ailleurs, le développement de la relation entre l'Union européenne et l'Ukraine s'inscrit depuis 2004 dans le cadre de la Politique européenne de voisinage (PEV) et plus précisément dans le cadre du Partenariat oriental lancé en mai 2009, qui permet de développer une association politique et économique, sans préjudice des aspirations européennes des pays contractants. Et l'Ukraine s'est vite imposée come le pays pilote de la PEV à l'Est.

Or, aujourd'hui, l'Ukraine accepte mal la PEV car elle considère qu'elle risque précisément de la maintenir durablement dans un statut de voisin, alors qu'elle aspire à devenir un État membre à part entière de l'Union européenne. Elle estime que c'est une manière de lui refuser la perspective européenne qu'elle demande. Quant au Partenariat oriental, il permettrait certes de renforcer les liens entre l'Union européenne et l'Ukraine et de bénéficier de crédits supplémentaires, mais les perspectives qu'il ouvre paraissent encore incertaines et, en tout cas, toujours en-deçà des ambitions ukrainiennes. Enfin, l'Ukraine accepte mal d'être associée à d'autres pays et préfèrerait une relation bilatérale avec l'Union européenne.

Ces critiques, si elles ne sont pas infondées, marquent une impatience parfois injustifiée au regard de l'évolution des réformes en Ukraine, de l'aide financière substantielle apportée par l'Union européenne et des avancées réelles qu'a permis le Partenariat oriental.

b) ...bien qu'il présente certains résultats

Tout d'abord, il convient de rappeler que la politique de voisinage a permis à l'Ukraine de bénéficier d'une aide financière conséquente : Entre 2007 et 2010, 5,8 milliards d'euros ont été alloués au financement de projets de réformes politiques et économiques, ainsi que de coopération régionale, aux dix-sept pays, dont l'Ukraine, entrant dans le champ de la PEV. Pour cette période, l'Ukraine a bénéficié de 494 millions d'euros, 30 % de cette aide étant alloué à la promotion de la démocratie et de la bonne gouvernance, 30 % à la réforme administrative et réglementaire et 40 % aux infrastructures.

L'aide européenne versée au titre de la PEV a récemment augmenté, la Commission européenne ayant décidé de lui allouer un montant total de 5,7 milliards d'euros sur trois ans, contre quatre ans pour la période précédente. Au cours des années 2011-2013, l'Ukraine, avec 470 millions d'euros, sera le deuxième bénéficiaire de ces crédits, après le Maroc (580,5 millions). Sur ce montant total, 262,3 millions d'euros sont destinés au Partenariat oriental, dont l'Ukraine fait partie.

Au titre du cadre financier actuel, c'est-à-dire pour les années 2007 à 2013, l'Union européenne aura donc aidé l'Ukraine à hauteur de plus de 960 millions d'euros. Depuis 1991, ce pays a bénéficié d'une assistance communautaire évaluée à 2,5 milliards d'euros.

Ensuite, il faut mentionner que la libéralisation des visas de court séjour entre l'Ukraine et l'Union européenne figure parmi les objectifs du Partenariat oriental. Ce sujet est une pomme de discorde dans les relations entre l'Union européenne et l'Ukraine. Alors que cette dernière a supprimé les visas pour les ressortissants communautaires en 2005, en signe d'ouverture et de volonté de rapprochement avec l'Union européenne, elle attend la réciproque. Or, jusqu'à la fin de l'année 2010, l'Union européenne estimait que l'Ukraine n'offrait pas assez de garanties, notamment en matière de contrôle des documents d'identité et des mouvements migratoires. La commission des affaires européennes du Sénat avait plaidé pour qu'une feuille de route vers un régime sans visas, assortie de critères précis, soit octroyée aux Ukrainiens.

A défaut d'une feuille de route, le sommet UE/Ukraine du 22 novembre 2010 a adopté un « plan d'action pour les visas ». Ce document décrit en détail les mesures techniques que l'Ukraine devra prendre si elle veut bénéficier, un jour, de la suppression des visas pour les séjours de courte durée sur le territoire de l'Union européenne. Bien que la mise en place d'un tel régime soit un objectif à long terme, à l'issue de ce sommet, le Président Ianoukovitch a déclaré que satisfaire à ces critères ne serait pas facile, mais que « nous sommes certains de pouvoir le faire en 2011 ».

Pour Boris Tarasyuk, Président de la commission parlementaire chargée notamment de l'adaptation de la législation ukrainienne au droit communautaire, cela paraît peu raisonnable. Comme un certain nombre d'observateurs, pense que l'objectif pourrait être atteint à la fin du premier semestre 2012. Votre rapporteur est favorable à ce que cet horizon remplace l'objectif de long terme fixé le 22 novembre dernier.

Ainsi déterminé, cet objectif permettrait d'exclure des discussions un sujet, qui, rappelons-le, est très mal ressenti par les ukrainiens, qui n'y voient que méfiance à leur égard de la part de l'Union européenne. Par ailleurs, il mettrait le gouvernement ukrainien devant ses responsabilités. Enfin, une telle mesure entre dans le cadre des récentes propositions de la Commission européenne visant à faire évoluer la Politique européenne de voisinage (1).


Propositions de la commission européenne pour renforcer le partenariat oriental

- prendre des mesures pour conclure des accords d'association et les mettre en oeuvre, notamment en ce qui concerne les zones de libre-échange complet et approfondi ;

- poursuivre la démocratisation ;

- poursuivre le processus d'assouplissement des formalités d'octroi de visas et de libéralisation du régime des visas ;

- intensifier la coopération sectorielle, notamment dans le domaine du développement rural ;

- mieux faire connaître aux citoyens les avantages que présente le partenariat oriental ;

- collaborer davantage avec la société civile et les partenaires sociaux.