Audition de M. Claude SEIBEL, inspecteur général honoraire
de l'Insee,
et de Mme Béatrice SEDILLOT, administrateur de
l'Insee,
auteurs du rapport « Les expérimentations
d'accompagnement renforcé des demandeurs d'emploi conduites
par l'Unedic et l'ANPE en
2007 »
(mardi 24 mai 2011)
M. Claude Jeannerot , président . - Nous avons le plaisir d'accueillir M. Claude Seibel et Mme Béatrice Sédillot, qui sont les auteurs d'un rapport, publié fin 2009, comparant les prestations d'accompagnement des opérateurs privés de placement avec celles de l'ANPE. Votre éclairage va nous être précieux pour répondre à notre interrogation sur le principe même du recours de Pôle emploi à la sous-traitance. Nous aimerions savoir, à la lumière de vos observations, qui est le mieux à même de conduire un accompagnement renforcé.
M. Claude Seibel, inspecteur général honoraire de l'Insee . - L'histoire de notre projet commence en 2005, lorsque le bureau de l'Unedic a décidé de mener une expérimentation d'accompagnement renforcé pour des demandeurs d'emploi considérés comme présentant un risque accru de chômage de longue durée. Sa mise en oeuvre a été confiée à Ingeus, société australienne implantée en Europe. Ce projet a cependant engendré beaucoup de tensions au sein du bureau de l'Unedic. Il a été relancé, courant 2006, pour être opérationnel en 2007. Entre-temps, l'ANPE avait mis en place des équipes « Cap vers l'entreprise » (CVE), qui exerçaient le même métier que les opérateurs privés de placement.
L'évaluation que nous avons conduite a été décidée par la direction générale de l'ANPE, qui avait reçu une proposition de deux équipes de chercheurs, issues de l'Ecole d'économie de Paris d'une part et du centre de recherche en économie et statistique (Crest), le centre de recherche de l'Insee, d'autre part. Leur projet était de réaliser un travail scientifique à partir d'une méthode d'évaluation expérimentale qui consistait à tirer au sort des candidats pour leur proposer un accompagnement renforcé ou classique. M. Gérard Larcher, à l'époque ministre de l'emploi, a demandé que cette évaluation concerne également les opérateurs privés de placement. J'ai été choisi comme président du comité de pilotage de cette expérimentation, qui nécessitait de faire travailler ensemble l'Unedic, l'ANPE et la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares).
L'intérêt de cette évaluation est d'être fondée sur une méthode scientifique permettant de calculer une marge d'erreurs. Le tirage au sort, qui a permis de constituer la cohorte, a été complété par une enquête statistique à dominante plutôt qualitative, qui a été confiée à la Dares et à deux consultants. L'évaluation a reposé sur un suivi mensuel des personnes prenant part au programme, sur une durée de douze mois, ainsi que sur des recoupements reposant à la fois sur l'enquête statistique et sur des monographies de terrain.
Mme Béatrice Sédillot, administrateur de l'Insee . - L'évaluation que nous avons menée se basait sur un protocole novateur et cherchait à évaluer l'impact de l'accompagnement renforcé sur le retour à l'emploi. En effet, à cette époque, le débat sur le coût des différents modes d'accompagnement ne reposait sur aucun élément de comparaison solide.
Un premier résultat important est la confirmation que l'accompagnement renforcé apporte, de manière générale, une plus-value aux demandeurs d'emploi concernés. L'accroissement de la probabilité du retour vers l'emploi était, respectivement, de cinq et sept points pour les équipes des opérateurs privés et les équipes CVE.
Il a été constaté que le programme CVE avait un effet plus rapide et plus élevé sur le taux de sortie vers l'emploi. En effet, dès le troisième mois, un surcroît de sortie des listes était observable, alors que pour les opérateurs privés de placement, les effets n'étaient significatifs qu'à partir du sixième mois.
Bien sûr, les programmes n'étaient pas forcément déployés dans les mêmes zones, mais dans certains endroits cohabitaient l'accompagnement renforcé assuré par l'ANPE, celui assuré par les opérateurs privés ainsi que l'accompagnement classique. Or, lorsque les deux dispositifs de suivi renforcé étaient présents sur une même zone, il était possible d'observer une amélioration assez importante des résultats à travers un effet d'émulation et de concurrence.
Nous avons également cherché à mesurer le caractère durable de ce retour vers l'emploi. Ainsi, les demandeurs d'emploi accompagnés par les opérateurs privés de placement ou par les équipes CVE se réinscrivaient moins fréquemment sur les listes de l'ANPE au cours des six mois suivant leur sortie vers l'emploi.
Nous avons pu observer que, parmi les demandeurs d'emploi accompagnés par les opérateurs privés, l'effet positif était uniquement lié à des sorties vers des contrats de plus de six mois, ce qui est cohérent avec les objectifs qui leur avaient été assignés. Dans le programme CVE, une partie du surcroît de reclassement était liée à des sorties vers des emplois de courte durée, même si les retours vers des emplois durables étaient plus fréquents.
Nous avons procédé à la même analyse en prenant en compte les personnes qui reprenaient une activité réduite tout en continuant à être inscrites sur la liste des demandeurs d'emploi. Nous avons pu remarquer que les résultats obtenus par les opérateurs privés de placement étaient supérieurs à ceux obtenus par l'opérateur public. Ce résultat peut être expliqué, en partie, par les incitations qui étaient données aux opérateurs privés, qui valorisaient le retour vers l'emploi durable, alors que la sortie de la liste des demandeurs d'emploi était sans doute une préoccupation plus forte pour les conseillers de l'ANPE.
L'évaluation a aussi permis de comparer les méthodes d'accompagnement. De manière générale, une grande proximité entre les pratiques des opérateurs privés et celles des équipes CVE a été constatée. Cela ne veut pas dire qu'il n'y avait pas des initiatives intéressantes mises en place par les uns et par les autres, mais globalement les modalités d'accompagnement étaient similaires.
On pouvait imaginer que les opérateurs privés de placement avaient une relation plus forte avec les entreprises. Cependant, au cours de notre évaluation, il est apparu que les demandeurs d'emploi accompagnés par les équipes CVE recevaient, en général, plus d'offres d'emploi. En revanche, ceux qui étaient suivis par les opérateurs privés de placement ont bénéficié de davantage de prestations sur la méthodologie de la recherche d'emploi, par exemple pour la préparation des entretiens d'embauche.
Au niveau du pilotage du suivi des demandeurs d'emploi, celui-ci était assez hétérogène sur l'ensemble du territoire et n'était pas entièrement satisfaisant, voire insuffisant dans certains cas.
Quelques éléments importants doivent cependant être soulignés pour permettre une interprétation adéquate de ces résultats. Ainsi, le contexte de notre étude était caractérisé par un niveau de concurrence et de défiance très fort entre les équipes de l'opérateur public et celles des opérateurs privés. En effet, le demandeur d'emploi pris en charge par un opérateur privé n'étant plus suivi par l'ANPE, les deux opérations étaient vécues comme étant très distinctes. De plus, il faut rappeler que les équipes CVE étaient constituées sur la base du volontariat et elles voulaient sans doute prouver qu'elles pouvaient faire aussi bien, ou même mieux, que les opérateurs privés de placement.
Du côté des opérateurs privés, il faut avoir en tête que le marché était relativement récent. Nous étions donc en présence d'acteurs très hétérogènes en termes de taille, d'expérience et d'ancrage territorial. Or l'évaluation, qui souhaitait s'appuyer sur des résultats robustes et statistiquement significatifs, avait d'emblée exclu l'idée d'effectuer une évaluation opérateur privé par opérateur privé.
Enfin, je souhaite souligner que les performances des deux réseaux étaient cohérentes avec les objectifs qui leur avaient été assignés. Ainsi, les opérateurs privés ont rempli leurs obligations contractuelles, qui étaient un retour vers l'emploi durable même dans le cadre d'une activité réduite. De leur côté, les équipes CVE avaient également pour but le retour vers un emploi durable mais assorti d'une mise en relation avec les entreprises, ce qui peut expliquer le plus grand nombre d'offres d'emploi proposées.
M. Claude Seibel . - Cette dernière remarque peut apporter une réponse à votre question sur la valeur ajoutée des opérateurs privés, en faisant le lien avec la théorie des contrats. En effet, celle-ci suppose que lorsque la puissance publique passe un contrat, soit interne avec les équipes CVE, soit externe avec les opérateurs privés de placement, les termes de celui-ci sont pris au sérieux par les acteurs concernés. Ainsi, le retard dans le retour à l'emploi observé chez les opérateurs privés peut être expliqué par les modalités du contrat qui leur était proposé.
Je voudrais rapidement évoquer ce que nous considérons comme des lacunes dans l'étude.
Tout d'abord, nous ne sommes pas parvenus, malgré des demandes répétées, à obtenir une analyse solide des coûts comparés des deux dispositifs. Pourtant, des travaux effectués au sein de l'Unedic ou de l'ANPE devaient exister car lorsqu'un nouveau marché a été ouvert par la suite les prix proposés aux opérateurs privés étaient beaucoup plus faibles. Même si nous n'avons pas pu publier de chiffres, car ils manquaient de robustesse, il semble que les prix étaient compris entre 2 000 et 3 000 euros par personne accompagnée.
En outre, les agences locales pour l'emploi (ALE) où les opérateurs privés et les CVE cohabitaient n'étaient pas réparties de manière aléatoire sur le territoire. Or nous n'avons pas réussi à obtenir des indicateurs solides permettant d'évaluer la situation dans chaque ALE pour déterminer, par exemple, si le taux de retour à l'emploi est plus élevé là où l'environnement économique est plus dynamique.
Un troisième regret est qu'une bonne partie de l'explication des différences observées provient des caractéristiques des personnes qui ont travaillé dans les deux dispositifs. Si nous avions eu plus de temps, nous aurions pu étudier le profil des conseillers impliqués.
J'ai été cependant très heureux de piloter ce chantier en raison de son caractère scientifique innovant. Il est nécessaire de souligner qu'une fois tirés au sort, les candidats étaient libres de refuser de participer au dispositif d'accompagnement renforcé. Il y a un écart important, compris entre 40 % et 50 %, entre le nombre de personnes tirées au sort et la cohorte participant à l'étude. Les personnes qui n'acceptaient pas de participer au programme renforcé se retrouvaient dans le programme dit « classique ».
Un autre élément fondamental est le dialogue qui a été instauré, qui a permis à l'ANPE d'améliorer significativement son fonctionnement interne. Le manque de coordination qui avait été repéré entre les opérateurs privés et les équipes CVE d'une même zone a été corrigé par la désignation d'un conseiller en charge de la coordination.
De même, l'ANPE ne s'occupait plus des demandeurs d'emploi confiés à un opérateur privé, même si ceux-ci avaient besoin d'un service dispensé par l'opérateur public, comme un atelier d'élaboration de CV par exemple. Aujourd'hui, des améliorations sensibles ont été constatées dans ce domaine.
M. Claude Jeannerot , président . - Avez-vous retiré de l'étude une conviction personnelle sur la question de principe que nous nous posons concernant la répartition des tâches entre le service public et les opérateurs privés de placement ?
M. Claude Seibel . - La conclusion évoquée par Mme Béatrice Sédillot, à savoir que la cohabitation des acteurs publics et privés dans une même zone donnait de meilleurs résultats, est intéressante. A mon avis, une situation de monopole n'est jamais la plus bénéfique. Après, il faut savoir gérer la cohabitation. Les consultants de terrain nous ont indiqué que la spécialisation de chaque réseau sur un certain type de public n'était vraisemblablement pas tenable. En effet, cette approche ajoutait des catégorisations à celles existantes, qui étaient déjà nombreuses. Selon eux, il valait mieux laisser la répartition se faire d'elle-même, tout en observant ce qui se passait lorsque les décisions d'allocation étaient prises par les conseillers de l'ANPE.
M. Claude Jeannerot , président . - Avant que mes collègues n'interviennent, je souhaite poser une dernière question à laquelle vous répondrez à l'issue de ce tour de table. Considérez-vous que le fait de centrer le cahier des charges sur une évaluation de la performance est un bon choix ?
M. Jean-Paul Alduy , rapporteur . - Les opérateurs privés de placement ont affirmé précédemment que la comparaison entre le public et le privé n'avait pas de sens car les demandeurs d'emploi confiés au privé ne sont pas sélectionnés de manière aléatoire, contrairement à ceux de votre étude. De plus, ils sont en présence de flux très erratiques, ce qui n'est pas le cas de Pôle emploi.
Les opérateurs privés ont également souligné que leur action était intéressante pour faire face à un pic du nombre de demandeurs d'emploi. De même, ils ont mis en avant l'émulation engendrée par leur activité, ce qui est confirmé par votre rapport, mais à condition que le cahier des charges ne soit pas contraignant au point de gommer la spécificité de leurs parcours.
A leur avis, il manque un échange des bonnes pratiques entre le public et le privé, ce qui est lié au fait que les opérateurs privés sont considérés comme de simples sous-traitants. Cette approche est intéressante car elle permet de dépasser la logique d'attribution de bons points au public ou au privé, en permettant de valoriser les différentes expériences.
M. Claude Jeannerot , président . - Je voudrais ajouter que les contrats conclus par Pôle emploi sont dénoncés comme étant relativement léonins, ce à quoi s'ajoute le fait que les volumes promis ne sont pas respectés.
M. Ronan Kerdraon . - Vous avez signalé votre inquiétude quant au devenir des demandeurs d'emploi qui n'avaient pu être reclassés. Avez-vous tout de même obtenu des éléments d'information à ce sujet ? Selon les représentants des opérateurs privés, ils retourneraient dans les fichiers de Pôle emploi, avec un bilan personnalisé de leur parcours. Dans cette hypothèse, ce bilan pourrait servir de base à un échange de bonnes pratiques.
M. Claude Seibel . - Je pense que la comparaison entre le public et le privé est très intéressante. Dans le cadre de notre rapport, on a observé une distorsion entre le profil des personnes tirées au sort et celui des personnes qui ont participé à l'étude car le refus de participer n'est pas homogène pour tous les publics. Ainsi, les personnes proches de l'emploi sont plus enclines à refuser. Une autre cause de refus se trouve être la distance entre le domicile et le lieu du suivi, notamment dans le cas de personnes vivant en zone rurale.
Les opérateurs privés reclassent plus facilement certaines catégories de population grâce à leur réseau de relations. L'appel d'offres lancé en 2010-2011 a d'ailleurs retenu une démarche intéressante en faisant appel à des équipes proches du monde de l'intérim, qui disposent d'un grand nombre de correspondants dans les entreprises, accroissant de ce fait le nombre d'offres d'emploi potentielles.
Je suis d'accord sur le fait que, pour permettre une comparaison plus efficace, il serait indispensable que des travaux soient réalisés en commun. Le coordinateur régional pourrait ensuite permettre aux différentes équipes de se rencontrer pour qu'il y ait un dialogue autour des bonnes pratiques.
J'espérais que notre rapport irait un peu plus loin, c'est-à-dire que l'on renverrait les consultants sur le terrain, à l'automne 2008, après la publication des premiers travaux, afin de voir si certaines pratiques s'étaient améliorées. Or, du fait de la fusion, cela n'a pas été possible.
Concernant Pôle emploi, j'ai pu remarquer, dans le Tarn-et-Garonne, que l'opérateur public était beaucoup plus ouvert à l'échange de bonnes pratiques sur certaines catégories de publics difficiles car l'idée de complémentarité semblait s'imposer plus facilement.
Mme Annie Jarraud-Vergnolle . - D'après ce que j'ai pu comprendre, le public concerné par votre étude était composé essentiellement de candidats plutôt éloignés de l'emploi. Avez-vous pu faire la même analyse pour des publics en grande difficulté comme les travailleurs handicapés ou des jeunes sans expérience ? En effet, il semblerait que les opérateurs privés aient développé dans ce domaine des méthodes de travail complémentaires de celles de Pôle emploi.
Mme Béatrice Sédillot . - Un cahier des charges basé sur les performances est-il un bon choix ? J'aurais envie de dire oui, mais cela dépend des objectifs fixés. Ce problème rejoint la question des effets de sélection que nous avions essayé de gommer dans notre étude par le biais d'un tirage au sort aléatoire. C'est justement cette difficulté de comparer des groupes différents que nous rencontrons dans l'enquête que nous menons actuellement avec Pôle emploi, où la décision d'orienter un demandeur d'emploi vers un opérateur privé est laissée au conseiller.
Les opérateurs privés mettent toujours l'accent sur le problème du flux de demandeurs d'emploi et de la volumétrie. Au moment de notre étude, nous avions résolu cette question en faisant sortir certains demandeurs d'emploi du réseau public pour alimenter les opérateurs privés à hauteur des objectifs fixés.
Pour revenir à la question de savoir ce qu'il faut rémunérer, la rémunération des opérateurs privés dans le cadre de notre étude était divisée en trois parts : un tiers était versé au moment de la prise en charge du demandeur d'emploi, un tiers au moment du placement dans l'emploi et un tiers en cas de maintien dans cet emploi pendant plus de six mois. Le choix a été fait de ne pas rémunérer l'opérateur trop fortement au départ pour l'inciter à atteindre ses objectifs de placement. Cependant, si la rémunération initiale est trop faible, il est possible que la participation au programme ne soit pas rentable pour l'opérateur privé. Actuellement, d'autres expériences de recours à des opérateurs privés sont en cours, notamment pour l'accompagnement d'un public de jeunes diplômés. La question de la structure optimale du contrat et des paiements est donc une question récurrente. A mon avis, il serait contreproductif d'accorder une trop forte rémunération au moment de la prise en charge.
Il est important que le choix d'être suivi par un opérateur privé soit neutre pour le demandeur d'emploi et qu'il ne pâtisse pas de cette décision. Or, ce n'était pas forcément le cas au moment de notre étude car l'ANPE et les opérateurs privés avaient tendance à fonctionner de manière trop cloisonnée, mais ce point semble avoir été amélioré dans la période récente grâce à une meilleure collaboration entre le public et le privé. Il reste tout de même des aspects à améliorer, par exemple en ce qui concerne les systèmes d'information.
Il est possible que les opérateurs privés soient plus efficaces pour certains publics, mais nous n'avons pas d'éléments de preuve à ce sujet. Dans notre évaluation, nous avions constaté que l'impact sur la sortie vers l'emploi était un peu plus élevé pour les femmes ou les jeunes diplômés, mais ce résultat n'est que le fruit d'une première étude qu'il faudrait approfondir. De plus, nous avons recommandé de ne pas spécialiser le recours aux opérateurs privés.
M. Jean-Paul Alduy , rapporteur . - La polyvalence a des avantages mais la spécialisation n'est pas forcément mauvaise.
M. Claude Seibel . - Nous sommes arrivés à cette conclusion après avoir discuté avec les consultants présents sur le terrain, qui nous avaient expliqué que le processus était déjà assez complexe et qu'il fallait éviter d'y ajouter des catégorisations supplémentaires.
En 2005, l'Unedic et l'ANPE ont mis en place un outil qui avait pour but d'évaluer le risque de maintien dans le chômage, outil qui avait déjà été utilisé dans les pays anglo-saxons et aux Pays-Bas. Ce projet a été source de tensions car les indicateurs de l'Unedic étaient utilisés pour déterminer quel parcours proposer au demandeur d'emploi, alors que les équipes de l'ANPE estimaient que ce rôle devait leur revenir. Finalement, cet outil a servi de guide aux conseillers de l'ANPE pour évaluer le risque de chômage de longue durée de certaines catégories de demandeurs d'emploi. La démarche adoptée par les conseillers pour évaluer ce risque mériterait d'ailleurs d'être un jour analysée de près. Par exemple, la variable qui joue le plus dans le risque de maintien dans le chômage se trouve être l'ancienneté dans le poste. Ainsi, un salarié qui a occupé pendant vingt ans le même poste de travail a des chances beaucoup plus grandes d'être exposé à un chômage de longue durée.
M. Claude Jeannerot . - Nous pourrions vous écouter encore longtemps mais nous arrivons au terme de cette audition. Je vous remercie pour la qualité de ces échanges.