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Filière viande bovine : agir maintenant pour sauvegarder nos territoires

6 juillet 2011 : Filière viande bovine : agir maintenant pour sauvegarder nos territoires ( rapport d'information )

N° 734

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 juillet 2011

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur la situation et l'avenir du secteur de la viande bovine en France,

Par M. Gérard BAILLY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean-Marie Bockel, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall, René Vestri.

AVANT-PROPOS

L'élevage a toujours fait partie des préoccupations du Sénat, et en particulier de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. En 2002, une mission d'information présidée par M. Jean-Paul Emorine avait adopté un rapport intitulé : « L'avenir de l'élevage, enjeu économique, enjeu territorial 1(*)», qui avait analysé les réformes nécessaires pour redonner des perspectives à l'ensemble des filières, bovine, ovine, porcine ou avicole. Plusieurs des mesures préconisées avaient été adoptées dans la loi de 2005 relative au développement des territoires ruraux, dite « loi DTR » 2(*).

Plus récemment, la commission a porté son attention sur le secteur ovin, en adoptant en 2008 un rapport d'information intitulé : « Revenons à nos moutons : un impératif pour nos territoires et notre pays 3(*)». Certaines de ses recommandations ont inspiré la réorientation des aides en faveur de l'élevage ovin, dans le cadre du bilan de santé de la politique agricole commune (PAC), adopté fin 2008.

La crise du secteur laitier, à partir de la mi-2008, a également amené la commission à réagir. A la suite de l'avis rendu sur ce sujet par l'Autorité de la concurrence à l'automne 2009, la commission a adopté un rapport d'information4(*) qui a dégagé plusieurs pistes. Celles-ci ont été mises en oeuvre, d'une part, dans la loi de 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP)5(*), à travers la contractualisation et, d'autre part, dans le cadre du « paquet lait » présenté en décembre 2010 par la Commission européenne.

Si votre commission est aujourd'hui appelée à se pencher au chevet du secteur de la viande bovine, c'est parce que la situation des éleveurs est particulièrement dégradée, voire critique. Après quatre années consécutives de baisse des revenus, l'ensemble des acteurs de la filière a conscience que la crise est structurelle et qu'il y a urgence à agir.

La France dispose du cheptel allaitant le plus important d'Europe et l'élevage bovin fait vivre plus de 100 000 agriculteurs, ainsi que près de 50 000 personnes dans le secteur de la transformation. L'avenir de l'élevage bovin revêt donc un caractère essentiel pour l'économie, pour l'emploi et pour l'aménagement des territoires ruraux.

La réflexion sur l'avenir de la filière bovine s'inscrit également dans le prolongement des réflexions sur l'avenir de la PAC. Déjà, le bilan de santé, décidé fin 2008, a eu un impact fort sur le secteur, qui prévoyait de prélever davantage sur les aides directes au profit d'un soutien spécifique à l'herbe. L'élevage extensif a été plutôt bénéficiaire de la réforme. L'impact sur l'élevage dans son ensemble a été plus incertain.

L'inquiétude des États membres de l'Union européenne sur la situation de la filière bovine a justifié la mise en place, annoncée en mai 2011, d'un groupe d'experts de haut niveau chargé d'élaborer des propositions au niveau européen.

La situation de sécheresse qui s'est installée en avril et mai 2011 n'a fait que renforcer les difficultés des éleveurs dans la plupart des régions, en réduisant les disponibilités fourragères. Plus qu'elle ne les provoque, la sécheresse révèle les faiblesses de la filière viande bovine française, qui s'inscrit dans un cadre de marché très contraint.

Ce rapport d'information a pour objet d'analyser non seulement la production mais également les autres maillons de la filière, de la transformation jusqu'à la distribution. Or, les relations économiques entre les différents partenaires sont marquées par de réels déséquilibres. L'observatoire des prix et des marges, mis en place par la LMAP a fourni une première vision sur la répartition de la valeur ajoutée dans la filière et montré que les éleveurs sont les seuls à n'avoir pu répercuter sur leurs clients les hausses de charges auxquelles ils ont dû faire face.

L'élevage s'inscrit enfin pleinement dans l'internationalisation des marchés agricoles. Certes, le marché de la viande bovine reste encore largement un marché de proximité, la consommation de viande fraîche, non congelée, supposant un approvisionnement dans un périmètre restreint. Toutefois, les échanges internationaux de bovins vifs ou de viande progressent et les opérateurs du marché ne peuvent échapper à la pression concurrentielle, qui vient principalement d'Amérique du Nord et du Sud, et qui pourrait se renforcer en Europe en cas de conclusion d'accords internationaux dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) ou avec le MERCOSUR6(*). L'élevage subit également l'impact de la volatilité des prix agricoles au niveau de l'alimentation animale. Enfin, la concurrence s'exerce non seulement au niveau de la production, mais de plus en plus à celui de la transformation, l'industrie de la viande se construisant désormais à l'échelle européenne, voire mondiale.

Tous ces phénomènes bouleversent la filière bovine. Or le maintien de l'élevage est essentiel à nos territoires ruraux. Sans éleveurs, ce sont des pans entiers du territoire qui pourraient retourner à la friche.

Le but de ce rapport, après une analyse de la situation, des forces et des faiblesses de la filière viande bovine française, est donc de provoquer une prise de conscience. Votre rapporteur a pu dégager des auditions une liste de 14 propositions visant à renforcer la filière et conforter sa place dans nos territoires.

I. LA FILIÈRE « VIANDE BOVINE » ESSENTIELLE AU TISSU AGRICOLE ET AGROALIMENTAIRE FRANÇAIS

A. L'ÉLEVAGE BOVIN AU CoeUR DE LA « FERME FRANCE »

1. Les éleveurs, composante essentielle de l'agriculture française
a) Un poids économique important
(1) L'élevage en chiffres
(a) Le cheptel bovin français est le plus important de l'Union européenne

L'élevage façonne les paysages agricoles de nombreuses régions françaises. Si la vache est le symbole de chaque salon de l'agriculture, ce n'est pas un hasard.

Avec 19,4 millions de têtes de bétail en 2010, la France dispose du premier cheptel de l'Union européenne, qui s'élève à 89 millions de têtes.

Une autre approche du cheptel consiste à ne retenir que les effectifs de femelles, qui forment le troupeau souche. Là encore, le premier cheptel européen est le cheptel français, avec 3,7 millions de vaches laitières et 4,2 millions de vaches allaitantes, soit près de 8 millions de vaches au total.

EFFECTIFS DE VACHES DANS L'UNION EUROPÉENNE

Source : FranceAgrimer.

(b) La viande bovine, produit de l'élevage laitier tout autant que de l'élevage spécialisé

La production nationale de viande bovine est duale : elle résulte, d'une part, de l'abattage des bovins issus du cheptel allaitant, spécifiquement destinés à la production de viande et, d'autre part, de l'abattage des vaches laitières qui ont terminé leur carrière en production laitière et sont mises à la réforme.

Du fait de la diminution tendancielle du cheptel laitier par rapport au cheptel allaitant, la part des abattages provenant du troupeau allaitant a progressé, passant de 50 % il y a une quinzaine d'année à 58 % aujourd'hui, selon l'Institut de l'élevage.

Le total de la production de viande bovine s'établit en France à environ 1,7 million de tonnes équivalent carcasse (Tec), représentant 20 % de la production européenne. Dans ce total, les abattages de veaux représentent environ 200 000 Tec, les bêtes concernées étant issues soit du cheptel laitier, soit du cheptel allaitant. Il faut noter que les veaux laitiers sont plus spécialement destinés à l'abattage que les veaux issus du cheptel allaitant, qui sont davantage destinés à être engraissés comme jeunes bovins.

(c) Un poids économique de 6,6 milliards d'euros

En 2010, la production de gros bovins7(*) et de veaux représentait respectivement 5,2 et 1,4 milliard de chiffre d'affaires (hors subvention)8(*), soit un chiffre d'affaires global de 6,6 milliards d'euros, sur un total de 23 milliards d'euros de chiffre d'affaires concernant l'ensemble des produits animaux bruts et transformés.

La production de viande bovine représente environ 10 % de la production hors subventions de la « ferme France », qui s'élève à 65,7 milliards d'euros en 2010.

(d) L'élevage occupe la moitié des espaces agricoles

La surface agricole utilisée (SAU) pour l'élevage est considérable : sur les 29 millions d'hectares de SAU, 10 millions constituent des surfaces toujours en herbe, exploitées pour l'élevage bovin, ovin ou caprin. Sur les 18 millions d'hectares de terres arables, 4,6 millions sont consacrés aux cultures fourragères, avec 2,8 millions de prairies temporaires et 1,4 million de cultures de maïs9(*). La moitié des surfaces agricoles de la France est donc consacrée à l'élevage.

DÉFINITIONS

- Vaches : bovins femelles qui ont déjà vêlé au moins une fois. Le premier vêlage a lieu en général à l'âge de trois ans pour une race à viande et à deux ans pour une race laitière.

- Génisses : bovins femelles qui n'ont pas encore vêlé.

- Taureaux : bovins mâles utilisés comme reproducteurs.

- Taurillons : bovins mâles, à croissance rapide, abattus en général entre 18 et 24 mois. Les taurillons sont également appelés « jeunes bovins ».

- Boeufs : bovins mâles castrés, engraissés pendant une durée plus longue, et abattus en général vers 36 mois.

- Veaux : bovins mâles ou femelles jusqu'à l'âge de 8 mois, âge du sevrage.

(2) La production de viande bovine : un pilier de l'élevage

La France compte environ 75 000 éleveurs spécialisés dans l'élevage de bovins destinés spécifiquement à la production de viande bovine.

Le cheptel de vaches allaitantes n'a cessé de progresser depuis le début des années 1980, à un rythme cependant moins soutenu durant les années 1990, passant d'un peu plus de 2 millions de têtes à plus de 4 millions aujourd'hui.

Ce mouvement est inverse à celui de l'effectif des vaches laitières, passé de 6,5 millions en 1985 à 3,7 millions aujourd'hui. Si les quotas laitiers mis en place en 1984 ont figé la production, les producteurs de lait ont connu une hausse spectaculaire de la productivité des vaches laitières, qui a permis de concilier baisse des effectifs et maintien de la production de lait.

A côté des 75 000 éleveurs spécialisés en viande bovine, 25 000 éleveurs ont une activité mixte de producteurs de lait et d'engraissement de bovins.

Les producteurs de viande bovine sont donc une des composantes principales de la ferme France.

b) Un rôle essentiel dans l'aménagement de l'espace rural

L'élevage bovin allaitant est présent dans les zones intermédiaires et les zones de montagne. Cinq zones principales d'élevage spécialisé en bovins allaitants ont été identifiées en France métropolitaine :

Trois espaces assurent la majeure partie de la production :

- la périphérie du bassin laitier breton, avec les départements des Pays-de-la-Loire ou encore la Basse-Normandie ;

- le bassin charolais, regroupant la Bourgogne et une partie de l'Auvergne ;

- le bassin limousin.

Deux autres espaces sont également importants pour l'élevage bovin allaitant : les plaines de l'est, essentiellement en Lorraine et les contreforts du massif pyrénéen.

EFFECTIFS DE VACHES DANS L'UNION EUROPÉENNE

Source : FranceAgrimer.

L'élevage revêt une double importance au regard de l'enjeu d'aménagement du territoire.

D'une part, la présence de troupeaux dans les prés contribue à l'entretien des paysages. Les éleveurs réalisent toute une série d'aménagements nécessaires à la conduite du troupeau, clôtures ou chemins, qui structurent les espaces ruraux.

D'autre part, l'élevage permet le maintien d'une activité économique localisée dans les territoires ruraux. Cette dimension de l'élevage avait été soulignée lors des assises des territoires ruraux organisées d'octobre 2009 à janvier 2010.

Le travail agricole dans les exploitations d'élevage est certes essentiellement celui des exploitants et aidants familiaux, le travail salarié représentant moins de 5 % du travail agricole fourni sur ce type d'exploitation.

Mais l'existence d'élevages bovins induit la présence à proximité d'autres acteurs économiques : ainsi, la carte des abattoirs recoupe largement celle des élevages de bovins.

2. Une grande diversité des élevages bovins destinés à la production de viande
a) Diversité des systèmes économiques d'élevage

Il existe une grande diversité des systèmes d'élevage en France. Cette diversité transcende les critères géographiques : on trouve dans toutes les régions des élevages de toute taille et de tout type de spécialisation.

Les éleveurs bovins peuvent ainsi relever de plusieurs catégories de la classification selon les orientations technico-économiques de la statistique agricole (classification en OTEX). Certains producteurs ont une activité mixte de production de viande bovine et de lait, d'autres ont une orientation de polyculteurs-éleveurs. Ces derniers produisent des céréales destinées à la vente et engraissent des animaux avec le reste de leur propre production céréalière. D'autres, enfin, sont spécialisés en production de viande bovine à partir d'un cheptel de races à viande.

Parmi ces derniers, il existe plusieurs orientations : les naisseurs spécialisés ont fait le choix d'un cycle court de production. Ils vendent leurs broutards dans un délai d'un an après leur naissance, non pas à des abattoirs, mais à d'autres éleveurs, qui en assureront l'engraissement. Une part importante de la production française de broutards est exportée. Les engraisseurs spécialisés, à l'inverse, achètent les animaux et en assurent la finition, avant de les vendre aux abattoirs. Les naisseurs-engraisseurs enfin, sont plus polyvalents.

b) Diversité des modes d'exploitation : le rôle de l'herbe

A cette diversité des systèmes économiques se superpose une diversité des modes d'exploitation.

La France dispose de vastes espaces de prairies qui permettent le développement d'un élevage extensif, principalement à l'herbe.

Pour autant, l'alimentation des bovins à l'herbe ne suffit pas. L'élevage dépend d'un approvisionnement en maïs, stocké sous forme d'ensilage, utilisé du fait de sa haute valeur énergétique, mais aussi de tourteaux de soja, principalement importés, ou encore de pulpe de betterave ou de drèches de brasserie.

Le modèle de production intensive dans des parcs d'engraissement (feed lots), courant aux États-Unis ou dans certains pays européens comme l'Italie, n'est pas le modèle dominant en France, du fait notamment des contraintes environnementales qu'un tel système comporte.

c) La diversité des races à viande : une spécificité française

La production de viande bovine repose sur un cheptel de races à viande dites races pures.

La race charolaise domine le cheptel allaitant français, constituant environ 50 % des effectifs, devant la race limousine (20 %) et la race blonde d'aquitaine (10 %). Les races rustiques comme la race Salers ou l'Aubrac représentent un peu moins de 10 % du cheptel allaitant. Subsistent également des races à effectifs plus réduits comme la Bazadaise, la Gasconne ou la Parthenaise.

L'élevage français connaît donc une vraie diversité des races à viande, qui permet de s'adapter au mieux aux conditions de production, de répondre à la grande variabilité des territoires, des climats, mais aussi des attentes des éleveurs.


* 1 Rapport d'information n° 57 (2002-2003) de M. Gérard Bailly, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 7 novembre 2002.

* 2 Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

Rapport d'information n° 57 (2002-2003) de M. Gérard Bailly, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 7 novembre 2002.

* 3 Rapport d'information n° 168 (2007-2008) de MM. Gérard Bailly et François Fortassin, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 16 janvier 2008.

* 4 Rapport d'information n° 73 (2009-2010) de MM. Jean-Paul Emorine et Gérard Bailly, fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, déposé le 30 octobre 2009.

* 5 Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP).

* 6 Le « Mercado Común del Sur » ou MERCOSUR est une organisation internationale de coopération économique entre États d'Amérique du Sud, qui associe Brésil, Argentine, Uruguay, Paraguay et Venezuela. Le Chili, la Colombie, l'Équateur, le Pérou et la Bolivie sont des membres associés. Le MERCOSUR a vocation à conclure des accords de libre échange avec ses partenaires commerciaux.

* 7 Les bêtes ayant un poids vif supérieur à 300 kg sont considérées comme des gros bovins.

* 8 Source : Comptes de la branche agriculture en 2010 - Version provisoire.

* 9 Chiffres issus de l'édition 2010 d'Agreste Graphagri, publication du service de la statistique et de la prospective du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire.