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L'innovation à l'épreuve des peurs et des risques

24 janvier 2012 : L'innovation à l'épreuve des peurs et des risques ( rapport de l'opecst )

B. UN NOUVEAU MODE DE FINANCEMENT : L'APPEL À PROJET

Le système d'enseignement supérieur et de recherche français a été marqué par la croissance du financement sur projet, notamment via la mise en place de l'Agence Nationale pour la Recherche (ANR) et les appels d'offre dénommés « Plan Campus » et « Grand Emprunt ». L'appel à projet est, par ailleurs, le mode de fonctionnement de l'Union européenne et de la plupart des pays européens.

1. L'ANR

Les activités de l'ANR ont été plus particulièrement évoquées par sa directrice générale, Mme Jacqueline Lecourtier, lors de l'audition organisée par l'Office parlementaire le 23 novembre 2010 sur les alliances.

Créée il y a six ans, l'ANR a pour mission « d'augmenter la dynamique du système français de recherche et d'innovation en lui donnant davantage de souplesse. A ce titre, l'ANR doit favoriser l'émergence de nouveaux concepts, accroitre les efforts de recherche sur des priorités économiques et sociétales, intensifier les collaborations public-privé et développer les partenariats internationaux. L'ANR accompagne l'ensemble des communautés scientifiques publiques et privées ».

L'agence finance la recherche sur appels d'offres compétitifs et sous forme de projets. Ce mode de financement dynamique permet de promouvoir de façon naturelle les démarches pluridisciplinaires, à l'origine, souvent, des avancées les plus importantes.

Ses crédits vont pour moitié à un programme non thématique, dit « blanc ». Le processus est purement bottom-up, de sorte qu'il n'y a pas là de problème de programmation : n'importe quel projet peut être présenté s'il est de haut niveau scientifique et porteur d'innovations susceptibles d'améliorer notre compétitivité aussi bien scientifique qu'industrielle.

L'autre moitié de ses crédits sert à financer des programmes thématiques, sur la base d'appels à projet, dans huit grands domaines : sciences et technologies de l'information et de la communication (STIC) ; nanotechnologies ; énergie ; environnement et systèmes urbains ; écosystèmes et développement durable ; biologie et santé ; sciences humaines et sociales ; ingénierie, procédés, sécurité. 80 à 90 millions d'euros sont ainsi consacrés, en moyenne, aux STIC et aux nanotechnologies, 60 à 80 millions aux questions d'énergie et de santé, 60 aux écosystèmes.

Dans chacun de ces domaines, un comité scientifique sectoriel décide de la programmation. Investis d'une mission de réflexion prospective, ces comités sont chargés de faire évoluer la programmation tous les trois ans - durée qui garantit une certaine continuité aux responsables de projets -, en la réajustant à la marge chaque année. Ils aident le conseil d'administration de l'Agence à faire des choix. Ils assurent la convergence entre propositions bottom-up et top-down. Ils doivent ainsi prendre en considération les feuilles de route issues de la Stratégie nationale de recherche et d'innovation (SNRI) et du Grenelle de l'environnement, celles de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et du programme-cadre européen de recherche et développement (PCRD), mais aussi les propositions venant de la société civile, par exemple des associations de malades.

Ces comités rassemblent des représentants de l'alliance concernée, des scientifiques de haut niveau nommés intuitu personae, des industriels - les projets thématiques étant majoritairement menés en partenariat public-privé -, ainsi que des représentants des ministères et de la société civile.

Pour construire les programmes thématiques, les comités scientifiques sectoriels doivent savoir ce qui est sorti des appels à projets de l'année précédente. Ils s'appuient pour cela sur les conclusions des groupes de réflexion de l'ANR - conseil de prospective, actions de recherche prospective, bilan des programmes -, ainsi que sur l'analyse des alliances, essentielle pour réajuster le tir.

La pertinence d'un appel à projets sur la toxicité des nanotechnologies, qui avait suscité trop peu de réponses, a ainsi été réexaminée afin de prendre en compte l'impact de la pollution des écosystèmes sur la santé. On a substitué à la thématique « contaminants et santé » une thématique « contaminants, écosystèmes et santé ».

Les propositions des comités sectoriels font ensuite l'objet d'une discussion entre la Direction générale pour la recherche et de l'innovation (DGRI), qui exerce une tutelle, et les autres ministères techniques. Sur la base de ces discussions, évidemment fortement influencées par la stratégie nationale de recherche et d'innovation, le conseil d'administration de l'ANR adopte in fine la programmation de l'agence. Au total le processus est donc très consensuel.

Lorsqu'un sujet paraît intéressant à l'ensemble des acteurs, mais insuffisamment mûr pour susciter un appel d'offres, l'ANR finance, sur proposition du comité scientifique sectoriel et avec l'accord du conseil de prospective et du conseil d'administration, un atelier de réflexion prospective (ARP). Quatre à cinq ARP se constituent ainsi chaque année, sur des sujets aussi divers que mathématiques et industrie, l'adaptation des écosystèmes au changement climatique, l'e-éducation, REACH ou le changement global. Leurs résultats sont ensuite présentés aux comités scientifiques sectoriels en vue d'un éventuel appel à projets.

Le collège des présidents de comités scientifiques sectoriels facilite l'approche pluridisciplinaire, en évitant de limiter chacun des comités à son propre domaine. Il examine ainsi les propositions d'actions transversales et détermine les champs dans lesquels un effort transdisciplinaire pourrait être déployé.

L'agence est dotée d'un conseil de prospective qui examine des dossiers sectoriels et transversaux (tels que la contribution de la recherche à la sortie de crise) analyse l'impact des programmes et détermine les thèmes des ateliers de réflexion prospective. Ses avis permettent de nourrir le débat et de cadrer la réflexion des comités scientifiques sectoriels.

Même si la mise en place de l'ANR apparaît aujourd'hui comme une réelle nouveauté, on ne doit pas surestimer celle-ci. Tout d'abord à l'échelle internationale, de très nombreux pays se sont dotés d'agences en charge de la gestion des appels d'offres pour le financement de la recherche, tant amont que finalisée ; l'exemple le plus connu et sans doute le mieux doté à l'échelle de la planète est la National Science Foundation (NSF) américaine. Par ailleurs, dans son histoire la France avait déjà mis en place des appels d'offres dans le but de financer des activités de recherche. Enfin, pour créer l'ANR, le gouvernement s'est appuyé sur la fusion de deux fonds de financement de la recherche dont la gestion a été transférée à la toute nouvelle ANR (le fonds de la recherche technologique et le fonds national de la science).

L'effet le plus saisissant qu'a sans doute eu l'ANR dans le fonctionnement des laboratoires de recherche français, a été de transférer une partie importante du travail de recherche de financement des directeurs de laboratoires sur les chercheurs. Ce transfert a eu pour conséquence d'autonomiser un peu plus les chercheurs et les équipes de recherche. En effet, ceux et celles-ci ayant un accès plus direct et facile aux sources de financement ne sont plus obligés de passer par leur hiérarchie pour obtenir un financement. Ce nouveau mode de financement a eu pour effet de décentraliser la politique scientifique de certains laboratoires. A cet égard les appels d'offres européens ont eu un effet encore plus important. En effet, ceux-ci prévoyant des financements en coûts complets et d'un ordre de grandeur nettement supérieur à ceux de l'ANR, l'attribution d'un financement européen peut parfois aboutir à la création d'une nouvelle véritable équipe de recherche sans que cela soit fait de manière très concertée.

Il convient à notre sens de bien préciser le rôle de l'ANR. Cela devrait se faire en amont du vote du budget par une discussion à l'Office parlementaire sur le financement réservé aux appels à projets afin qu'il ne se substitue pas aux financements récurrents des laboratoires et des organismes de recherche. C'est à notre sens au parlement de discuter des grandes orientations de la recherche, au gouvernement de les fixer et non à l'ANR de décider seule de ses orientations. Nous insistons dans ce rapport sur l'importance du financement des innovations de rupture qu'illustrent la chimie du graphène et encore plus le stockage de l'électricité. Ces priorités stratégiques doivent être discutées en amont par les politiques. L'ANR doit donc être une structure d'interface. Elle doit réserver des financements à la recherche finalisée comme dans le cas de l'agronomie, à des priorités stratégiques mais également préserver au moins la moitié des crédits à des projets blancs. Comme l'a dit Albert Fert, prix Nobel de physique, « la recherche c'est la surprise ».

L'autre effet souvent attribué à la création de l'ANR est la précarisation d'une partie importante du personnel de recherche. En effet, certains projets de recherche prévoient des financements de personnels de recherche (notamment des post-doctorants et des ingénieurs) qui ne peuvent de manière évidente qu'être employés sur des contrats à durée déterminée. Que deviendront-ils si les projets sur lesquels ils ont été recrutés ne sont plus reconduits ? Il y a une nécessité à avoir une politique continue, une pensée stratégique de recherche. Toute politique sinusoïdale aboutit à un gâchis humain.