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Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales

25 janvier 2012 : Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales ( rapport d'information )
Annexe 2 :Examen du rapport d'information par la délégation, le 24 janvier 2012

La délégation entend la présentation du rapport « Prendre acte de la décentralisation : pour des contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales rénovés ».

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je tiens d'abord à remercier notre précédent président, Claude Belot, de m'avoir confié ce rapport, que j'avais suggéré à la délégation.

Les interrogations relatives aux contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales ne sont pas nouvelles. Nombre de rapports ont abordé les questions de leur efficacité et de leur homogénéité, qu'il s'agisse des contrôles de légalité et budgétaire des services préfectoraux ou de l'examen de la gestion des chambres régionales et territoriales des comptes.

Ces contrôles n'en méritent pas moins d'être à nouveau étudiés, pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, parce que l'existence de contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales efficaces continue d'être une exigence fondamentale, constitutionnelle, qui ne saurait être remise en cause. La libre administration des collectivités territoriales ne peut se concevoir que dans le respect des lois et règlements de la République « une et indivisible ». Il en ressort l'impérieuse nécessité pour l'Etat de disposer de moyens de contrôles performants sur l'ensemble du territoire, quelle que soit la taille de la collectivité. Cette performance ne se mesure pas à l'aune du nombre de contrôles, mais de la capacité effective de pouvoir intervenir pour éviter la mise en application de délibérations ou d'actes contraires à la loi.

De plus, ces contrôles sont des facteurs de sécurisation juridique des actes des collectivités. C'est la raison pour laquelle ils sont bien souvent perçus par les élus comme un soutien à leur action, comme j'ai pu le constater à l'occasion des auditions et déplacements que j'ai pu effectuer dans le cadre de ce travail.

Ensuite, parce que le contexte dans lequel interviennent ces contrôles a changé. Dans un environnement juridique et budgétaire sans cesse plus contraint, les collectivités ont sensiblement renforcé leurs compétences, comme l'a observé notre collègue Edmond Hervé à l'occasion de son bilan de la décentralisation. Leurs services juridiques et financiers ont été étoffés, et il n'est pas rare qu'elles fassent appel à des expertises extérieures. La régularité de leurs actes ainsi que leurs performances en matière de gestion en ont été considérablement accrues, ce qui est reconnu et salué de manière unanime par l'ensemble des acteurs. Ces évolutions rendent nécessaire une adaptation des modalités d'exercice des contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales.

Or, le constat qui ressort du travail que vous avez bien voulu me confier est désolant : le contrôle de légalité est devenu une véritable passoire et ne constitue plus, pour bon nombre d'élus, qu'une « fiction ». Les différentes réformes dont il a fait l'objet ne sauraient masquer la réduction drastique des moyens qui lui sont consacrés, opérée dans le cadre de la RGPP. Des interrogations similaires commencent à voir le jour au sujet du contrôle budgétaire.

Quant à l'examen de la gestion des chambres régionales et territoriales des comptes, il semble mal calibré par rapport à son objectif, qui est de constituer un instrument d'aide à la gestion des collectivités : l'exercice est devenu très lourd, pour les élus comme pour les chambres, pour un intérêt inégal. Faute d'homogénéité suffisante entre la programmation et les méthodes des chambres, les enseignements que peuvent en tirer les collectivités sont très en deçà de ce qu'ils pourraient être.

Il est dès lors impératif de rénover les modalités d'exercice de ces contrôles, afin de renforcer leur efficacité et de conforter leur rôle de soutien à l'action des collectivités territoriales.

Plusieurs pistes peuvent être proposées. Je reviendrai ensuite plus en détail sur chacune des propositions, si vous en êtes d'accord.

Tout d'abord, il me semble essentiel de privilégier l'information et le conseil en amont. Ce sujet mériterait presque un rapport en soi, tant la demande des élus est forte en la matière, et le recul de l'Etat perceptible.

Dans un contexte normatif de plus en plus complexe et mouvant, l'information des collectivités territoriales sur les règles qui leur sont applicables est le premier des moyens favorisant une application homogène du droit sur le territoire, bien avant l'étape du contrôle des actes. Or, nombre d'élus déplorent l'insuffisance de l'information qui leur est fournie. Quant à la mission de conseil de l'Etat, elle aussi complémentaire de la fonction de contrôle, son recul est dénoncé par l'ensemble des collectivités.

Deuxièmement, il est nécessaire de restaurer la capacité des services préfectoraux à effectuer des contrôles de légalité et budgétaire en bonne intelligence.

Mon intention n'est pas de formuler devant la délégation des propositions dont la réalisation engendrerait un coût disproportionné. En revanche, j'estime que les conséquences néfastes de la RGPP doivent pouvoir être remises en cause : les effectifs des contrôles de légalité et budgétaire ont été réduits de plus de 20 % en trois ans ! Ils sont majoritairement constitués d'agents de catégorie B ou C, alors que les actes des collectivités territoriales sont le plus souvent élaborés par des agents de catégorie A. Il s'agit là d'une disparition de facto du contrôle de légalité que nous ne pouvons entériner.

Outre un renforcement indispensable des effectifs, la performance des contrôles doit être améliorée, par un décloisonnement des différentes structures qui en sont chargées. J'ai en effet pu constater, lors de mes déplacements sur le terrain, que le dialogue entre les différents services de l'Etat n'était pas suffisant. Le développement de la dématérialisation pourrait également être davantage favorisé.

Enfin, l'examen de la gestion doit retrouver son rôle d'outil au service des collectivités.

La programmation et les méthodes des chambres régionales et territoriales des comptes doivent être unifiées et adaptées aux besoins des collectivités. Les collectivités ne disposent à l'heure actuelle d'aucune possibilité de mise en perspective de leur gestion par rapport aux autres collectivités, sauf dans le cas des enquêtes interjuridictionnelles menées par la Cour des comptes et les chambres régionales. La programmation et les méthodes sont alors unifiées entre les différentes instances participant à l'enquête. Je salue à cette occasion la création annoncée en octobre dernier d'une nouvelle formation Cour des comptes - chambres régionales des comptes consacrée aux finances locales, qui répond aux mêmes préoccupations.

L'expertise des chambres doit pouvoir être davantage mise au profit des collectivités qu'elles contrôlent, dans le respect de leur indépendance, afin que les examens de la gestion soient l'occasion pour les élus de trouver des réponses à leurs interrogations. Pour cela, il me semble nécessaire qu'un ordonnateur puisse obtenir l'examen d'un sujet qui le préoccupe à l'occasion d'un examen de la gestion (de façon bien évidemment encadrée). La prise en compte des observations des chambres en sortirait renforcée.

A l'heure actuelle, les examens de la gestion suscitent peu de débats au sein des instances délibérantes des collectivités. Quant au suivi des observations, il intervient trop tard, à l'occasion d'un nouvel examen de la gestion. Des évolutions peuvent être proposées dans ces domaines. Les capacités de réaction et l'expertise des chambres doivent également être préservées.

Enfin, en parallèle d'un renforcement des garanties des collectivités dont la gestion est examinée, la procédure doit être allégée : dans la configuration actuelle, certains contrôles peuvent durer trois, voire quatre années ! Or, un consensus semble s'ériger sur la possibilité de raccourcir la procédure à un seul aller-retour entre la chambre et la collectivité.

Voici les principales pistes de réflexion que j'ai dégagées.

J'en viens à mes 21 propositions.

Proposition n° 1 : Organiser, en sous-préfecture ou en préfecture, une réunion annuelle d'information à destination des élus ou de leurs services avec bilan des campagnes de contrôle.

Proposition n° 2 : Envoyer à l'ensemble des collectivités une notice d'information rappelant la mission de conseil dévolue au comptable public ainsi que ses modalités.

Proposition n° 3 : Affecter un nombre minimum d'équivalent temps plein (ETPT) de catégorie A tant au contrôle de légalité qu'au contrôle budgétaire dans chaque préfecture de département, supérieur à un et modulé en fonction de la taille du département.

Proposition n° 4 : Généraliser le partenariat entre direction départementale des finances publiques (DDFiP) et préfectures relatif à l'exercice du contrôle budgétaire

Proposition n° 5 : Elargir le champ de compétence du pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité (PIACL) au contrôle budgétaire, ou créer une structure comparable en matière budgétaire.

Proposition n° 6 : Consulter les représentants des collectivités territoriales sur les possibilités d'amélioration de l'application ACTES.

Proposition n° 7 : Homogénéiser les priorités de contrôle des chambres régionales et territoriales des comptes, et éviter que les collectivités qui se situent en-dessous du seuil des « comptes significatifs » n'échappent à tout contrôle.

Proposition n° 8 : Permettre à la Cour des comptes de s'opposer à la réalisation du programme d'une chambre régionale qui ne prendrait pas suffisamment en compte les priorités élaborées au niveau national.

Proposition n° 9 : Renforcer l'homogénéité des méthodes entre les chambres régionales et avec la Cour des comptes, via les « normes professionnelles » ou en renforçant les pouvoirs et moyens de la commission des outils et méthodes des chambres régionales, élargie à des magistrats de la Cour des comptes.

Proposition n° 10 : Rendre publics les critères d'analyse des chambres régionales.

Proposition n° 11 : Elargir les rapports d'observations des chambres régionales aux aspects positifs de la gestion des collectivités et souligner leurs pratiques vertueuses, sans que l'opportunité de leurs décisions puisse faire l'objet d'appréciations à ce titre.

Proposition n° 12 : Obliger la chambre régionale à répondre aux questions relatives à la gestion des finances locales posées par les ordonnateurs, dans le cadre d'un examen de la gestion.

Proposition n° 13 : Permettre à l'ordonnateur de la collectivité d'obtenir l'examen d'un sujet particulier, dans le cadre d'un examen de la gestion.

Proposition n° 14 : Intégrer dans les rapports d'observations des chambres des recommandations à visée prospective d'ordre général, dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales.

Proposition n° 15 : Prévoir que l'ordonnateur d'une collectivité ayant fait l'objet d'un examen de la gestion rende compte des suites données aux observations dans un délai d'un an, auprès de la chambre régionale et de l'assemblée délibérante de la collectivité.

Proposition n° 16 : Permettre à l'ordonnateur d'une collectivité d'inviter le président de la chambre, ou son représentant, à présenter le rapport d'observations devant l'assemblée délibérante.

Proposition n° 17 : Rendre systématique la transmission du réseau d'alerte des préfectures aux présidents des chambres régionales.

Proposition n° 18 : Permettre aux chambres régionales de faire appel à des magistrats issus de la Cour des comptes ou d'autres chambres régionales.

Proposition n° 19 : Réformer la procédure de l'examen de la gestion en rendant facultatif le deuxième aller-retour entre la chambre et la collectivité.

Proposition n° 20 : Ouvrir à l'ordonnateur qui n'est plus en fonction, mais dont la gestion est examinée, l'accès aux documents de la collectivité relatifs à la période considérée.

Proposition n° 21 : Porter de trois à six mois le délai d'interdiction de publication ou de communication de tout document relevant de l'examen de la gestion en cas d'élections, et étendre cette mesure à l'ensemble des élections auxquelles les ordonnateurs ou les personnes mises en cause sont candidats.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Ces propositions, très intéressantes, répondent à mes interrogations.

Oui, il faut un contrôle de légalité et un contrôle budgétaire efficaces et effectifs ; c'est le corollaire de la décentralisation. Mais la majorité des collectivités échappent de fait au contrôle de la chambre régionale des comptes, car elles sont en deçà du seuil de 5 000 habitants. Les trésoreries, qui ont un rôle de contrôle mais aussi, théoriquement, de conseil, ne font pratiquement rien. Les communes doivent-elles vraiment continuer à verser aux percepteurs une indemnité pour une activité de conseil qu'ils n'exercent pas ?

La chambre régionale des comptes du Limousin, malgré sa petite taille, fait très bien son travail : remarques de fond, conseil, dialogue avec les collectivités. L'évolution a été très positive.

Auprès de qui obtenir le conseil en amont ? Les chambres régionales des comptes s'y refusent, et leur fonctionnement collégial ne s'y prête pas. Le receveur-percepteur ? Pour l'instant, ce n'est pas le cas. Reste la question des moyens...

M. Pierre Jarlier. - Je suis d'accord avec le constat dressé par le rapporteur et avec ses propositions. La législation est de plus en plus compliquée, la réglementation difficile à respecter : les collectivités territoriales ont besoin d'ingénierie pour éviter des difficultés en aval. Les compétences doivent être de haut niveau - de catégorie A - mais aussi proches du terrain. Or les chambres régionales des comptes s'éloignent du terrain : c'est le cas, notamment, en Auvergne.

Les collectivités territoriales qui ne pourront pas bénéficier d'une expertise en amont seront confrontées à de graves difficultés ; il est donc indispensable de mutualiser cette expertise.

M. Georges Labazée. - Beaucoup de collectivités ont pris l'habitude d'envoyer un agent à la préfecture pour obtenir, le jour même de l'adoption, le tampon du contrôle de légalité sur une délibération ou un acte. C'est notamment le cas en matière de marchés publics. C'est une pratique dangereuse. Le visa du contrôle de légalité ne vaut pas validation de la légalité, contrairement à ce que les décideurs croient parfois. Et une validation trop rapide n'est pas sans conséquences !

La dématérialisation des documents fait-elle gagner du temps ? Influe-t-elle sur les méthodes, les analyses, le traitement au fond ? Ce point est-il abordé dans le rapport ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'évolution des chambres régionales des comptes vers le contrôle de la gestion, et non plus le seul contrôle des actes budgétaires, est une bonne chose.

M. Georges Labazée, de nombreux élus, en effet, pensent encore que le cachet de la préfecture vaut certification de l'acte : c'est faux. Le fait d'avoir transmis un acte au contrôle de légalité ne protège aucunement contre un recours.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Un acte est toujours susceptible d'être contrôlé.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Statistiquement, seule une petite minorité des actes sont simplement lus ! La dématérialisation accélère les choses, mais ne change rien au problème de fond : le contrôle de légalité devient une passoire numérique, mais reste une passoire.

M. Antoine Lefèvre. - Les propositions du rapporteur sont pertinentes. Qu'il faille un minimum de fonctionnaires de catégorie A, c'est une évidence. De même, je dis oui à une meilleure homogénéité des méthodes des chambres régionales des comptes. Attention toutefois à ce que celles-ci conservent un certain recul par rapport aux directives nationales et puissent prendre en considération des spécificités locales : au motif qu'il a été décidé, au niveau national, de travailler sur le parc immobilier, les services de ma commune et de ma communauté de communes sont actuellement submergés de demandes d'informations dont on ne voit pas l'utilité au niveau local.

D'une manière générale, il est essentiel que les services de contrôle prennent en compte la réalité de la gestion communale ou intercommunale. Les élus ont parfois l'impression de devoir se justifier sur leurs choix ! C'est une situation que je ne trouve pas normale : il n'est pas normal, par exemple et comme cela s'est produit, qu'un rapport s'interroge sur l'opportunité de la création d'une piscine-patinoire dans ma commune, compte tenu de sa population. C'est aux citoyens qu'il appartient de juger nos choix.

M. Rachel Mazuir. - En effet !

Mme Anne-Marie Escoffier. - Je remercie M. Jacques Mézard pour son rapport frappé au coin du bon sens.

Il nous faut tout de même dire que, parfois, ce sont les élus eux-mêmes qui cherchent à restreindre le contrôle de légalité : en 1982-1984, ce sont les collectivités qui ont souhaité la fin du contrôle de légalité sur les nominations et promotions...

L'Etat n'a conservé que le contrôle des sociétés d'économie mixte (SEM) et des marchés publics. Depuis la création d'entités interrégionales, les préfectures ne savent plus faire ! La prérogative du conseil et de l'expertise revient aux sous-préfectures - quand elles en ont la compétence. Combien d'observations du préfet ou du sous-préfet font l'objet de recours ou de contentieux ? Si peu que le système est inopérant.

Aujourd'hui, les élus demandent avant tout à bénéficier d'un conseil et d'une expertise. Puisque les collectivités territoriales ne disposent généralement pas de toutes les compétences nécessaires, ne pourrait-on imaginer des formes d'agences techniques de conseil, sur le modèle des centres de gestion des personnels territoriaux ?

M. Yannick Botrel. - Le contrôle de légalité est nécessaire, mais compte tenu de l'ampleur du travail, des millions d'actes à contrôler, il ne peut pas s'exercer systématiquement, ni de manière suffisamment approfondie. Il ne sécurise donc pas les responsables des collectivités territoriales. Le syndicat départemental d'alimentation en eau potable que je préside s'est vu demander par les services fiscaux de mettre en place deux budgets séparés. Nous avons suivi leur recommandation. Lors du contrôle de légalité, la préfecture n'a émis qu'une observation sur la forme. Nous avons ensuite été contrôlés par la chambre régionale des comptes... qui nous a reproché d'avoir deux budgets séparés ! Une telle discordance ne peut que plonger les élus dans la perplexité.

Mme Marie-Thérèse Bruguière. - À mon tour de féliciter le rapporteur. Dans ma commune de 3 000 habitants, le trésorier-payeur général joue pleinement son rôle, suit les dossiers, donne des conseils, assiste à tous les conseils municipaux et intercommunaux. Le contrôle est bien effectué.

Je partage en revanche l'agacement de M. Antoine Lefèvre : dans mon cas, le contrôleur de la chambre régionale des comptes s'était permis, dans ses observations, de considérer qu'il n'y avait pas lieu, à ses yeux, de refaire la salle des fêtes.

M. André Reichardt. - Je rends hommage au travail du rapporteur. Ses propositions mériteraient toutefois d'être davantage centrées sur le service aux collectivités territoriales. Celles y afférentes gagneraient à être mises en avant, au lieu d'être mêlées à des propositions concernant l'organisation des chambres régionales des comptes.

La transmission systématique du réseau d'alerte des préfectures aux présidents des chambres régionales des comptes ? Peut-être, mais uniquement s'il s'agit d'accompagner la collectivité, pas de la harceler ! Pour avoir accompagné un maire en préfecture, j'ai pu voir combien la procédure était à charge : mieux vaut que le responsable de la collectivité ait les nerfs solides !

Pourriez-vous préciser votre proposition n° 3 d'affecter un minimum d'ETPT de catégorie A au contrôle ? L'heure n'est pas aux dépenses supplémentaires, me semble-t-il... Comment faire pour que les collectivités dont les comptes ne sont pas « significatifs » ne soient pas exclues du contrôle, comme le demande votre proposition n° 7 ? Enfin, je m'étonne d'apprendre qu'il faudrait homogénéiser les méthodes des chambres régionales au moyen de normes professionnelles. Je pensais, dans ma candeur, que les chambres régionales des comptes appliquaient des normes avalisées par la Cour des comptes !

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Les chambres régionales ne peuvent remettre en cause les objectifs poursuivis par les collectivités, mais peuvent donner un avis sur les moyens utilisés pour atteindre cet objectif. Ce n'est pas la même chose !

En ce qui concerne le réseau d'alerte, il n'est pas normal que dans certains départements, il y ait transmission systématique, et que dans d'autres il n'y en ait aucune. Il ne s'agit pas de punir les collectivités, ni bien sûr de les harceler, mais d'harmoniser les pratiques entre les départements.

Considérer qu'il faut au moins un fonctionnaire de catégorie A par département pour gérer ces problèmes ne me paraît pas excessif ; ce n'est pourtant pas ce que nous avons constaté.

S'agissant de l'exclusion des petites communes, il me semble souhaitable que les chambres régionales des comptes interviennent davantage sur des comptes non significatifs.

Enfin, l'homogénéisation des méthodes est nécessaire : c'est en tout cas ce que souhaite la Cour des comptes, ce qui prouve qu'elle n'est pas effective.

M. Rachel Mazuir. - Je partage le point de vue de Mme Anne-Marie Escoffier ; on peut se demander si les préfectures sont compétentes pour l'expertise financière. La situation varie beaucoup d'un département à l'autre ; partout, les collectivités devraient avoir accès à l'ingénierie financière, car l'Etat est de moins en moins présent. Et le conseil de gens compétents n'apporte pas une garantie totale : malgré cela, j'ai 205 millions d'emprunts toxiques...

M. Joël Labbé. - Nous sommes dans une période de mutation : pourquoi serait-il impossible de toucher aux indemnités des percepteurs ? De nombreux conseils municipaux évoquent cette idée... Au minimum, il faut y réfléchir.

Comme l'a noté Mme Anne-Marie Escoffier, les collectivités locales ont besoin de conseil et d'expertise en amont. Je suis dans une intercommunalité de 100 000 habitants, qui dispose de services financiers et juridiques. Malgré l'existence de services dédiés, on nous conseille de recourir à des cabinets d'avocats spécialisés pour tout border...

A l'évidence, l'avenir est dans l'intercommunalité. A défaut, la solution peut se situer au niveau départemental, peut-être sous la forme d'une agence.

M. Edmond Hervé. - Les propositions de M. Jacques Mézard me semblent très raisonnables.

Puisque le Conseil d'Etat et la Cour des comptes ont un rôle de conseil du gouvernement, pourquoi ne pas conférer aux tribunaux administratifs ou aux chambres régionales des comptes une capacité d'expertise au profit des exécutifs territoriaux ? Et pourquoi ne pas développer le dialogue entre chambres régionales des comptes et Cour des comptes ?

Nous devons aussi savoir balayer devant notre porte : il n'est pas normal d'expédier des dossiers portant sur des dizaines de millions en cinq minutes et de se disputer longuement sur une subvention de 1 000 euros à une association !

En ce qui concerne le contrôle de légalité, il serait intéressant de connaître l'issue du contentieux administratif. Il me semble que, quand le préfet saisit le tribunal administratif, il gagne dans la plupart des cas.

L'urbanisme me préoccupe beaucoup. Dans les grandes agglomérations, les élus sont souvent victimes d'un chantage éhonté : ils lancent un projet, une association saisit le tribunal administratif et, au bout de deux ans, suggère un arrangement... qui coûte très cher à la collectivité !

Je ne crois pas à un renforcement des services extérieurs de l'Etat. Et j'irai même jusqu'à dire que, finalement, la situation actuelle constitue une chance pour la décentralisation : à nous de nous en saisir ! Inspirons-nous de ce qu'a fait notre collègue Yves Détraigne dans la Marne, où l'association des maires, qu'il préside, a mis en place une structure chargée de conseiller les élus.

Je rappelle enfin que la loi de 1982 avait posé le principe d'une agence de développement ; en fait, aucune agence d'urbanisme n'existe au niveau communal.

M. Jean-Luc Fichet. - Le contrôle de légalité, pour moi, n'est pas une contrainte, mais un élément de confort. C'est une très bonne chose que les contrôles soient effectués par un tiers extérieur ! Quant au passage en préfecture, il permet de limiter les problèmes : si le contrôle était interne, il y aurait beaucoup plus de contestations...

Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Le passage en préfecture ne supprime pas les recours.

M. Jean-Luc Fichet. - Certes, mais il les limite.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Dans beaucoup de cas, il y a dialogue entre le préfet et les élus.

Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Il me reste à vous remercier et à vous demander d'approuver le rapport de M. Jacques Mézard.

Le rapport de M. Jacques Mézard est approuvé.