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La réforme de la protection des majeurs: un bilan d'étape préoccupant

31 janvier 2012 : La réforme de la protection des majeurs: un bilan d'étape préoccupant ( rapport d'information )

N° 315

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 janvier 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes relative à l'évaluation de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs,

Par MM. Éric BOCQUET et Edmond HERVÉ,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Au titre de l'année 2011, la commission des finances du Sénat, sur le fondement de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, a demandé à la Cour des comptes une enquête relative à la mise en oeuvre de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.

Les premiers travaux préparatoires de la loi du 5 mars 2007 ont été engagés au début des années 2000 par le Gouvernement Jospin. Cette réforme se voulait particulièrement exhaustive puisqu'elle visait à moderniser le cadre légal applicable aux majeurs protégés, à modifier la structure de financement des mesures de protection des majeurs, à anticiper les problématiques juridiques liées à la dépendance (création du mandat de protection future), à distinguer clairement les mesures de protection juridique et les mesures d'accompagnement social, à professionnaliser le travail des tuteurs ainsi qu'à mieux contrôler ces derniers.

Afin de limiter le champ d'investigation de la Cour des comptes, les rapporteurs spéciaux des missions « Justice » et « Solidarité »1(*) ont souhaité qu'elle étudie en priorité deux enjeux de gestion publique : l'impact de la réforme sur l'organisation de la justice et la mise en place des nouvelles mesures d'accompagnement social par les départements.

Sur le plan des principes, la loi de 2007 s'inscrit dans la droite ligne de la loi fondatrice du 3 janvier 19682(*) : une mesure de protection, qui limite la capacité juridique d'un majeur, doit être nécessaire, subsidiaire et proportionnelle. Or, en pratique, nombre de mesures étaient décidées en dépit de ces principes. Par exemple, les « curatelles sociales », ordonnées pour des motifs sociaux et non médicaux, étaient considérées comme particulièrement contraires à l'esprit de la loi de 1968.

L'économie de la réforme reposait donc sur une hypothèse forte, à savoir le trop grand nombre de mesures de protection juridique non justifiées. Elle légitimait la distinction entre le volet « judiciaire » des mesures de protection (tutelles, curatelles, sauvegardes de justice) et un nouveau volet « social », dont la responsabilité est confiée aux conseils généraux. Elle permettait également d'espérer des gains d'efficacité dans l'administration des tutelles par les tribunaux d'instance, auxquels sont octroyés de nouvelles tâches de contrôle.

La Cour des comptes a remis son enquête le 16 novembre 2011. Sur la base de ces conclusions, l'audition « pour suite à donner » a été organisée par la commission des finances du Sénat le 31 janvier 2012. Elle a mis en présence les représentants des ministères de la Justice et de la Solidarité, de l'Assemblée des départements de France (ADF), de l'Association nationale des juges d'instance (ANJI) et de la Fédération nationale des associations tutélaires (FNAT). Par ailleurs, la Chambre nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs a adressé, le 2 février 2012, une contribution écrite à la commission des finances.

I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE DONT L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE EST ENCORE LOIN D'ÊTRE CONFIRMÉE

A. MAÎTRISER LE COÛT EXPONENTIEL DES MESURES DE PROTECTION JURIDIQUE POUR LES FINANCES PUBLIQUES

La protection des majeurs constitue une charge publique non négligeable. Encore aujourd'hui, ce sont plus de 550 millions d'euros qui sont consacrés au financement des mesures de protection. Il convient en outre d'y ajouter les moyens spécifiques de la justice, de la sécurité sociale et des départements nécessaires, par exemple, à l'instruction des dossiers ou à l'accompagnement des personnes protégées.

Avant la réforme, le nombre de mesures de protection augmentait de près de 8 % chaque année. A ce rythme, plus d'un million de personnes auraient été protégées en 2010 tandis que ce chiffre atteindrait environ 800 000 aujourd'hui, soit entre 1 % et 2 % de la population adulte3(*).

Or cette progression faisait peser un poids croissant sur les finances publiques. Selon la loi, les tuteurs sont, en priorité, des parents proches de la personne protégée, qui assurent donc cette charge bénévolement. En pratique, plus de la moitié des mesures sont confiées à des tuteurs professionnels (« mandataires judiciaires à la protection des majeurs »), rémunérés d'abord par prélèvement sur les ressources de la personne puis par des fonds publics en cas d'insuffisance de ces dernières.

En 2006, le coût total des mesures de protection était d'un peu de moins de 500 millions d'euros - en hausse de 46 % depuis 2002 -, dont près de 405 millions assurés par les différents financeurs publics (Etat, Sécurité sociale ou départements). En l'absence de réforme, le Gouvernement avait indiqué que ce coût « devrait avoisiner 644 millions d'euros en 2013 »4(*).

Cette augmentation régulière de la dépense à la charge des financeurs publics résultait d'une combinaison de plusieurs facteurs, au premier rang desquels l'accroissement du nombre de mesures et un mode de financement inflationniste. Par ailleurs, le juge des tutelles pouvait fréquemment décider d'une mesure de tutelles aux prestations sociales adultes (TPSA) en complément d'une mesure de tutelle ou de curatelle, car les TPSA étaient entièrement financées sur fonds publics - et de surcroît mieux rémunérées.

Lors de l'examen du projet de loi, le Gouvernement avait estimé que le coût pour les finances publiques, net des prélèvements sur les ressources des majeurs, des mesures de protection, grâce à la réforme, s'élèverait à un peu moins de 450 millions d'euros en 2013. Trois dispositions devaient expliquer cette relative stabilité - compte tenu de la croissance démographique. Tout d'abord, la participation financière des majeurs qui devait plus que doubler (passant de 93,8 millions d'euros en 2006 à 253,1 millions d'euros en 2013) ; ensuite, l'harmonisation des modes de financement des mesures de protection ; enfin, la simplification de la répartition des financements entre bailleurs publics.

Le tableau ci-dessous montre que ces prévisions sont déjà largement dépassées puisque l'Etat, la Sécurité sociale et les départements contribueront, pour l'année 2012, au financement des mesures de protection à hauteur d'environ 556 millions d'euros.

Répartition du financement des mesures
de protection juridique des majeurs

(en millions d'euros)

Financeurs publics

2010

2011

2012

Etat

210,2

213,0

216,3

Départements1

5,8

5,2

5,3

Sécurité sociale

304,4

325,2

334,5

Total

520,3

543,4

556,1

1Pour les seules mesures d'accompagnement judiciaire (MAJ).

Source : réponses au questionnaire budgétaire adressé par le rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »


* 1 A la date de la demande, Roland du Luart était rapporteur spécial de la mission « Justice », et Auguste Cazalet et Albéric de Montgolfier étaient rapporteurs spéciaux de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

* 2 Loi n° 68-5 du 3 janvier 1968 portant réforme du droit des incapables majeurs.

* 3 La Cour des comptes note que l'absence d'un système statistique fiable ne permet pas de connaître précisément le nombre de mesures de tutelles examinées par les tribunaux chaque année.

* 4 Rapport n° 212 (2006-2007) d'Henri de Richemont, fait au nom de la commission des lois, déposé le 7 février 2007.