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La réforme de la protection des majeurs: un bilan d'étape préoccupant

31 janvier 2012 : La réforme de la protection des majeurs: un bilan d'étape préoccupant ( rapport d'information )

III. LE VOLET SOCIAL : UNE CHARGE SUPPLÉMENTAIRE POUR LES DÉPARTEMENTS

A. UN DISPOSITIF D'ACCOMPAGNEMENT SOCIAL QUI PEINE À TROUVER SA CIBLE

1. Un succès inégal entre les différents niveaux de MASP

La loi du 5 mars 2007 repose notamment sur le constat que certaines personnes ne bénéficient pas d'un accompagnement social adéquat, notamment pour la gestion de leurs ressources. Or ces personnes ne doivent pas pour autant être orientées vers une mesure de protection juridique, puisqu'elles ne présentent aucune altération de leurs facultés physiques ou mentales.

C'est ainsi que la loi a créé les mesures d'accompagnement social personnalisé (MASP), graduées selon trois niveaux (1, 2 et 3) et les mesures d'accompagnement judiciaire (MAJ).

Le dispositif MASP

La MASP s'adresse à toute personne majeure « dont la santé ou la sécurité est menacée par les difficultés qu'elle éprouve à gérer ses ressources ». Elle comporte une aide à la gestion des prestations sociales et un accompagnement social personnalisé. La mesure se traduit par un contrat conclu entre le département et l'intéressé. Sa durée est de six mois renouvelables. La mesure ne peut, au total, s'exercer que sur un maximum de quatre années. Le renouvellement du contrat ne peut pas être tacite.

La MASP est un dispositif de nature administrative : une simple aide à l'élaboration du budget familial, dite « MASP 1 » ; puis une gestion directe des prestations sociales avec l'accord du bénéficiaire, dite « MASP 2 » ; enfin une gestion directe sous contrainte, mais visant à permettre la poursuite de l'accompagnement social, dite « MASP 3 ».

En cas d'échec de l'accompagnement social, un second niveau consiste en une adaptation de l'ancienne mesure de « tutelle aux prestations sociales adultes » (TPSA), désormais intitulée « mesure d'accompagnement judiciaire » (MAJ), et subsidiaire par rapport à l'accompagnement social. La MAJ est ordonnée par le juge des tutelles. Tout comme la MASP, elle est d'une durée maximale de quatre ans.

Ainsi que le relève la Cour des comptes, « la mise en oeuvre du volet social de la MASP a connu des modalités et des calendriers très divers d'un département à l'autre. De manière générale, l'évolution attendue (en termes de nombre d'ouvertures de mesures) n'a pas été constatée, pas plus que les effets de bascule des dispositifs judiciaires vers les dispositifs sociaux ».

La situation est très contrastée selon les départements. Par exemple, moins d'une dizaine de MASP étaient ouvertes dans certains d'entre eux tandis que, dans d'autres territoires, ce nombre s'élevait à plus de 150.

En tout état de cause, le nombre de contrats MASP signés demeure très inférieur aux prévisions initiales. En 2009, 3 173 MASP ont été conclues dans 68 départements, soit, par extrapolation, environ 4 700 MASP signées au niveau national. La Cour des comptes indique que « les chiffres officiels ne sont pas disponibles pour 2010, mais les estimations des services rencontrés se situent autour de 4 500 à 5 000 nouveaux contrats. Au moins 500 nouveaux contrats étaient en cours de signature au 31 décembre 2009, ce qui témoigne de la progressive, mais lente, montée en charge du dispositif ». Pour mémoire, le rapport de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi de 200710(*) estimait que le nombre de MASP en 2009 se situerait entre 9 800 et 13 000.

Par ailleurs, les différents niveaux de MASP ne rencontrent pas le même succès. Ainsi, la Cour des comptes constate que la majorité des contrats « est constituée de MASP de niveau 2, puisqu'il s'agit de la véritable innovation de la loi du 5 mars 2007 en matière d'accompagnement budgétaire et social. La répartition des MASP est, dans la plupart des cas, la suivante : 30 % des MASP de niveau 1 et 70 % des MASP de niveau 2. On recense très peu de MASP de niveau 3 en raison de l'incompatibilité ressentie entre accompagnement social et contrainte juridique ».

Lors de l'audition « pour suite à donner »11(*), Jean-Pierre Hardy, chef du service « Affaires sociales » à l'Assemblée des départements de France (ADF) expliquait que « la version contrainte, qui suppose l'intervention d'un juge d'instance, ne semble guère appliquée, la logique de la contractualisation s'opposant à l'injonction ».

Les MASP de niveau 1 sont, pour leur part, ressenties comme redondantes avec des dispositifs sociaux existants.

Lors de l'audition précitée, Marie-Thérèse Cornette, contre-rapporteur de la Cour des comptes, a indiqué que l'écart entre estimation et réalisation « peut s'expliquer notamment par le caractère contractuel du dispositif, que les intéressés vivent mal ». La mauvaise acceptation du dispositif par ses publics cibles semble donc aujourd'hui une des principales raisons de sa faible montée en charge. La MASP peut être perçue comme stigmatisante. Faute de bien comprendre son caractère social, les personnes concernées ont peut de basculer dans une procédure judiciaire avec pour conséquence « la crainte d'un éventuel placement des enfants et d'une perte de leur autonomie. Il est donc nécessaire de réaliser un travail pédagogique pour convaincre les personnes du bien-fondé de la mesure ».

Bilan qualitatif de la mise en oeuvre des MASP

« La quasi-totalité des MASP ont été mises en oeuvre sous la forme de contrats. 92 % des nouveaux contrats ont été signés pour une durée comprise entre 6 et 12 mois. Dans 41 % des cas, la durée moyenne est de 6 mois. Les objectifs, souvent très concrets (règlement des factures, ouverture du courrier), sont réévalués régulièrement.

« 25 % des signataires déclarent un problème psychologique sérieux se traduisant notamment par des difficultés à comprendre les termes du contrat. Les bénéficiaires, majoritairement des femmes (58 %), sont souvent isolés, plutôt jeunes (53 % des bénéficiaires sont âgés de moins de 45 ans et 91 % de moins de 60 ans), et doivent faire face à des difficultés de logement et d'accès aux soins. 49 % des bénéficiaires d'une MASP le sont pour des motifs d'impayés de loyer et autres impayés liés au logement (eau, électricité, gaz, assurance habitation, etc.). Viennent ensuite, dans une moindre mesure, les problèmes de santé (21 % des bénéficiaires). Les MASP sont souvent complémentaires d'actions sociales de droit commun dont bénéficient également les personnes.

« Les prestations sociales qui font le plus souvent l'objet de la MASP sont les allocations de logement, le RSA, les prestations familiales et l'AAH. Les principales allocations perçues, c'est-à-dire les prestations les plus élevées faisant l'objet de la MASP, sont le RSA (38 %) et l'AAH (24 %). Viennent ensuite les prestations familiales (13 %) et les allocations de logement (12 %) ».

Source : extrait du rapport de la Cour des comptes


* 10 Rapport n° 212 (2006-2007) d'Henri de Richemont, fait au nom de la commission des lois, déposé le 7 février 2007.

* 11 Audition pour suite à donner au rapport de la Cour des comptes, organisée par la commission des finances le 31 janvier 2012.