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Faciliter l'exercice des mandats locaux : réflexions autour du statut de l'élu

31 janvier 2012 : Faciliter l'exercice des mandats locaux : réflexions autour du statut de l'élu ( rapport d'information )

N° 318

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 janvier 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur le statut de l'élu,

Par MM. Philippe DALLIER et Jean-Claude PEYRONNET,

Sénateurs.

La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation est composée de  Mme Jacqueline Gourault, présidente ; M. Claude Belot, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Christian Favier, Yves Krattinger, Antoine Lefèvre, Hervé Maurey, Jean-Claude Peyronnet, Rémy Pointereau et Mme Patricia Schillinger, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier et Claude Haut, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Yannick Botrel, Mme Marie-Thérèse Bruguière, MM. François-Noël Buffet, Raymond Couderc, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Éric Doligé, Jean-Luc Fichet, François Grosdidier, Charles Guené, Pierre Hérisson, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Georges Labazée, Joël Labbé, Gérard Le Cam, Jean Louis Masson, Rachel Mazuir, Jacques Mézard, Mme Renée Nicoux, MM. André Reichardt, Bruno Retailleau et Alain Richard.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La question du statut de l'élu local s'est posée de manière nouvelle dès l'acte I de la décentralisation.

En effet, les éléments dispersés et disparates qui tenaient lieu de statut de l'élu avant 1982 ne répondaient pas aux exigences nouvelles posées par les transferts de compétences organisés par le législateur.

Pour autant, dès janvier 1982, le rapport de notre ancien collègue Marcel Debarge1(*) avait défini les fondements d'un statut « moderne » de l'élu local ; l'ambition affichée était de « donner aux élus locaux les moyens de relever le défi de la décentralisation et d'introduire de nouveaux comportements conformes aux exigences de la démocratie ».

Bien que la pertinence de l'analyse réalisée par Marcel Debarge n'ait été remise en cause par aucun observateur, il a fallu attendre près de dix ans pour que ces préconisations trouvent une traduction juridique avec la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux.

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale et la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ont renforcé le dispositif initial, permettant aux élus d'exercer leurs mandats dans un contexte plus favorable.

L'intention du législateur était double : accorder aux élus locaux le temps nécessaire pour exercer des fonctions de plus en plus lourdes et complexes ; étendre le bénéfice de ce corpus de règles à un nombre plus grand d'élus locaux plutôt que de développer un statut particulier pour les présidents d'exécutifs locaux. Les évolutions figurant dans le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, dit projet de loi n° 612(*), qui n'a toujours pas été examiné à ce jour par le Parlement, s'inscrivent dans la même logique.

Cet édifice législatif suffit-il à bâtir un statut de l'élu local ? La réponse semble négative. Tel est le sentiment exprimé par les élus locaux, mais aussi les parlementaires qui saisissent régulièrement le Gouvernement de la question de l'élaboration, ou de l'achèvement, d'un véritable statut de l'élu. Ces débats portent notamment sur la protection matérielle des élus (indemnités, couverture sociale), sujets délicats à aborder mais pourtant déterminants.

Une proposition de loi visant à renforcer l'attractivité et à faciliter l'exercice du mandat local a ainsi été adoptée par le Sénat le 30 juin dernier à l'initiative M. Bernard Saugey et Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, tandis qu'à l'Assemblée nationale, une proposition de loi tendant à rénover le statut de l'élu local a été déposée le 22 juin par M. Pierre Morel-A-L'Huissier.

En décidant de se saisir de cette question, votre délégation a souhaité donner un coup de projecteur sur cette situation paradoxale qui voit coexister de nombreuses dispositions juridiques constitutives d'un statut de l'élu et l'insatisfaction qui s'exprime à leur encontre.

L'inventaire et l'analyse qu'elle a élaborés dressent un état des lieux mitigé. S'il est incontestable que tous les sujets mis en exergue par le rapport de notre ancien collègue Marcel Debarge (indemnités, protection sociale, droits d'absence) ont reçu des réponses, et alors qu'aucune catégorie d'élu local n'a été laissée à l'écart par ces évolutions législatives, comment expliquer la persistance d'un sentiment d'insatisfaction ?

Selon votre délégation, aucune explication ne doit être esquivée. Peut-être la logique du statut ébauchée depuis 1992 est-elle arrivée à son terme ? Certes, des aménagements sont encore possibles, vos rapporteurs émettent d'ailleurs des propositions en ce sens, mais il ne s'agit pas d'une réforme majeure, d'un changement de référentiel dans la manière d'aborder la problématique du statut de l'élu.

Alors que les attentes des élus locaux sont de plus en plus importantes, tout comme les charges pesant sur eux, imaginer un nouveau cadre pour le statut de l'élu devient indispensable pour leur permettre d'exercer dans les meilleures conditions leurs mandats locaux. Des obstacles existent, comme la crainte d'une réaction négative de l'opinion publique ou la dégradation des finances publiques, autant d'éléments qui invitent à retarder le traitement de ces questions.

Pour autant, votre délégation estime nécessaire d'aller de l'avant. Elle s'interroge ainsi sur l'opportunité de maintenir le principe de gratuité des mandats locaux qui a, jusqu'à présent, constitué un frein à l'adoption d'un statut plus protecteur des élus. Elle invite les sénateurs et l'ensemble des acteurs à une réflexion rénovée sur ce thème, et sur les moyens de mettre en oeuvre un statut de l'élu protecteur, susceptible de répondre aux attentes des élus locaux et aux défis qu'ils relèvent quotidiennement.

Dans cet objectif, avant même que soient abordés en détail les éléments constitutifs du statut de l'élu, votre délégation considère que ces derniers doivent être regroupés dans un chapitre spécifique du Code général des collectivités territoriales. Un renforcement de leur visibilité constitue en effet la première étape de l'élaboration d'un nouveau cadre pour le statut de l'élu.

Proposition n° 1 : Regrouper dans un chapitre spécifique du Code général des collectivités territoriales les dispositions constitutives du statut de l'élu

I. LA RECHERCHE PERMANENTE DE LA CONCILIATION DU MANDAT AVEC LA VIE PROFESSIONNELLE DE L'ÉLU LOCAL

L'exercice d'un mandat local constitue pour les élus une charge de plus en plus lourde qui exige une grande disponibilité. Cette exigence de disponibilité ne cesse d'ailleurs de s'alourdir sous l'effet conjugué de la poursuite des transferts de compétences de l'Etat vers les collectivités territoriales et des exigences de plus en plus grandes de la population à l'égard des élus locaux. La question de la conciliation de l'exercice du mandat et de la vie professionnelle se pose donc de manière cruciale pour favoriser l'accès aux fonctions électives de personnes qui exercent une activité professionnelle, notamment dans le secteur privé.

Le législateur s'est donc attaché à faire émerger des solutions destinées à permettre aux élus locaux de disposer du temps nécessaire pour l'exercice de leurs mandats, tout en poursuivant leur activité professionnelle.

La recherche de telles solutions est complexe. En effet, la création de droits d'absence destinés à favoriser l'exercice du mandat suppose de trouver un juste milieu entre les intérêts du salarié, en l'occurrence l'élu local, et ceux de son employeur, sans que cette solution ne se traduise par un déséquilibre trop grand en faveur de l'une ou l'autre partie.

Il est, en effet, nécessaire que les élus locaux ayant une activité professionnelle puissent disposer de temps pour se consacrer aux affaires publiques, sans préjudice financier, ou professionnel, dissuasif et sans faire peser un poids trop lourd sur l'employeur (dont il est peut-être d'ailleurs l'unique ou l'un des rares collaborateurs).

La loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux a posé les principes juridiques favorisant la conciliation de l'exercice des mandats locaux avec la vie professionnelle des élus. Ces dispositions ont été utilement complétées par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Les élus locaux ont ainsi la possibilité, grâce à des dispositifs d'autorisation d'absence, de se rendre disponibles pour se consacrer aux activités découlant de leur mandat.

Cette protection est d'autant plus forte qu'aucun licenciement, ni déclassement professionnel, aucune sanction disciplinaire ne peuvent être prononcés en raison de ces absences pour l'exercice du mandat, sous peine de nullité et de dommages et intérêts au profit de l'élu.

Au sein de cette législation, il convient toutefois de distinguer deux situations : d'une part, l'aménagement du contrat de travail afin de permettre à l'élu d'exercer son mandat tout en poursuivant son activité professionnelle ; d'autre part, la possibilité offerte à certaines catégories d'élus de suspendre leur activité professionnelle pendant la durée de leur mandat et de se consacrer à ce dernier à temps plein.

A. LA CRÉATION DE DROITS D'ABSENCE DESTINÉS À FAVORISER L'EXERCICE DU MANDAT

L'exercice du mandat local nécessite a minima la présence de l'élu lors des réunions de l'assemblée délibérante à laquelle il appartient. La question de la conciliation entre mandat local et activité professionnelle s'est donc naturellement posée en termes de droits d'absence, c'est-à-dire par la création de droits permettant à l'élu local de participer aux délibérations de son assemblée tout en conservant son activité professionnelle.

Trois catégories de droits d'absence peuvent être distinguées : les autorisations d'absence et les crédits d'heures, le congé formation et le congé pour se présenter aux élections locales.

1. Les autorisations d'absence et le crédit d'heures

Les candidats élus exerçant une activité professionnelle salariée, dans le secteur public ou privé, ont droit à des autorisations d'absence et à un crédit d'heures. Ces deux dispositifs ont des finalités distinctes.

a) Les autorisations d'absence pour participer aux réunions de l'assemblée délibérante

L'autorisation de s'absenter pour participer aux séances de l'assemblée à laquelle l'élu appartient ainsi qu'aux réunions des commissions dont il est membre, dès lors qu'elles ont été « instituées par une délibération du conseil... », est un droit ancien. Il a été consacré par les lois du 19 octobre 1946 (pour les fonctionnaires) et du 2 août 1949 (pour les salariés du secteur privé). Initialement limité aux conseillers municipaux et généraux, ce régime a ensuite été étendu aux conseillers régionaux.

La loi du 3 février 1992 a renforcé ce droit en intégrant dans le temps d'absence le « temps nécessaire » pour se rendre aux réunions et a étendu les autorisations aux autres réunions de l'élu (visant au final l'ensemble des « réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où il a été désigné pour représenter » la collectivité).

Les autorisations d'absence permettent aux conseillers municipaux, généraux et régionaux, ainsi qu'aux membres de l'Assemblée de Corse et du conseil exécutif de celle-ci, de disposer du temps nécessaire « pour se rendre et participer » :

- aux séances plénières de leur assemblée ;

- aux réunions de commissions dont ils sont membres et instituées par une délibération de leur assemblée ;

- aux réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où ils ont été désignés pour représenter leur collectivité.

Le droit à des autorisations d'absence s'impose à l'employeur. Ce dernier n'est cependant pas obligé de rémunérer le salarié absent. Dans cette hypothèse, la collectivité peut compenser la perte de revenus pour les élus ne bénéficiant pas d'indemnités de fonction.

b) Le crédit d'heures pour disposer du temps nécessaire à l'exercice du mandat

Le crédit d'heures se distingue des autorisations d'absence. Ces dernières sont motivées par un fait précis comme la réunion d'un conseil municipal. Le crédit répond à une logique différente, fondée sur un forfait horaire dont l'objet est de permettre à un élu de disposer de temps pour exercer son mandat. Ce droit d'absence va donc au-delà de la simple participation aux assemblées et aux divers organes qui leur sont liés.

Le crédit d'heures a été institué par la loi du 3 février 1992, au profit des maires et de leurs adjoints, des conseillers généraux et régionaux et des conseillers municipaux des communes de plus de 100 000 habitants ; la loi du 27 février 2002 a élargi le champ à tous les conseillers municipaux des communes de 3 500 habitants et plus.

Il permet à l'élu de « disposer du temps nécessaire à l'administration de la commune ou de l'organisme auprès duquel il la représente et à la préparation des réunions des instances où il siège ». L'employeur dispose d'aucune latitude pour juger de la pertinence de la demande de l'élu tendant à utiliser ce crédit d'heures.

Celui-ci est fixé par référence à la durée hebdomadaire légale du travail. Il est forfaitaire, trimestriel, et n'est pas reportable d'un trimestre sur l'autre. Il varie entre 35 et 140 heures selon les fonctions de l'élu (nature du mandat, responsabilités exercées) et la population de la commune.

En cas de travail à temps partiel, ce crédit d'heures est « réduit proportionnellement à la réduction du temps de travail prévue pour l'emploi considéré ».

La loi du 27 février 2002 a augmenté le coefficient établi par rapport à la durée hebdomadaire légale du travail.

Certains conseils municipaux (communes chefs-lieux, touristiques, sinistrées, stations classées, stations de sports d'hiver ou d'alpinisme, attributaires de la dotation de solidarité urbaine au cours de l'un des trois exercices précédents...) peuvent voter une majoration du crédit d'heures, sans toutefois dépasser 30 % par élu et par an. Par ailleurs, lorsqu'un adjoint ou un conseiller supplée le maire empêché, il bénéficie, pendant la durée de cette suppléance, du crédit d'heures de celui-ci.

Les délégués des communes dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) bénéficient d'un crédit d'heures dont la durée est fixée par référence à celle des élus municipaux, en fonction de critères de population.

L'employeur (public ou privé) ne peut s'opposer à l'emploi du crédit d'heures qui constitue un véritable droit. Cependant, à la différence de l'autorisation d'absence, le non-paiement par l'employeur des heures d'absence constitue un principe, et non plus une suggestion.

Le droit au crédit d'heures s'applique aux fonctionnaires et aux agents contractuels de l'État, des collectivités locales et de leurs établissements publics administratifs, dès lors que ces personnes ne bénéficient pas de dispositions plus favorables. Compte tenu des nécessités du service public de l'enseignement, le service hebdomadaire des personnels appartenant à des corps ou à des cadres d'emploi d'enseignants qui bénéficient d'un crédit d'heures font l'objet d'un aménagement en début d'année scolaire. La durée du crédit d'heures est répartie entre le temps de service effectué en présence des élèves leur incombant statutairement et le temps complémentaire de service dont ils sont redevables.

c) Limites et conditions d'utilisation des droits d'absence

Le temps d'absence des élus au titre des autorisations d'absence et du crédit d'heures est soumis à un contingentement annuel. Il ne peut dépasser la moitié de la durée légale du travail pour une année civile, en décomptant cinq semaines de congés ainsi que les jours fériés.

Pour les salariés, cette notion s'apprécie sur la base de 35 heures par semaine civile, en décomptant cinq semaines de congés payés et les jours fériés. Toutefois, lorsqu'il est dérogé à cette durée (soit par décret en conseil des ministres, soit par convention ou accord collectif, soit en cas de régime d'équivalence), il est tenu compte de la durée du travail telle qu'elle résulte de ces dérogations. La durée hebdomadaire du travail prise en compte pour les salariés régis par un contrat de travail temporaire est celle fixée dans ce contrat (en application du Code du travail).

Pour les fonctionnaires, les agents contractuels de l'État, des collectivités locales et de leurs établissements publics administratifs, la durée légale annuelle du travail pour une année civile est de 1 607 heures. Toutefois, lorsqu'il est dérogé à cette durée, il en est tenu compte dans le calcul des droits d'absence.

Le temps d'absence est assimilé à une période de travail effectif pour les congés payés, l'accès aux prestations sociales et l'ancienneté.

Les élus, salariés ou non, qui ne perçoivent pas d'indemnités de fonction et qui peuvent justifier d'une diminution de rémunération du fait de l'exercice de leur droit à des autorisations d'absence ou de leur droit à crédit d'heures, peuvent bénéficier d'une compensation financière, limitée à 72 heures par élu et par an, de la part de la commune ou de l'organisme auprès duquel ils la représentent.

Malgré ses dispositions juridiques fortes, la gestion des droits d'absence peut se heurter à des difficultés d'application. En outre, ces droits ne sont pas ouverts à l'ensemble des élus locaux.

A ce jour, seuls les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants ne bénéficient pas de ce dispositif. Votre délégation vous propose de leur étendre le bénéfice de ces droits d'absence3(*).

Proposition n° 2 : Accorder le bénéfice du crédit d'heures aux conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants

2. Le congé de formation

Aux termes du Code général des collectivités territoriales, les membres d'un conseil municipal, général ou régional « ont droit à une formation adaptée à leur besoin ».

Les élus municipaux, départementaux, régionaux et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent en effet, s'ils ont la qualité de salarié, solliciter de la part de leur employeur un congé pour bénéficier d'actions de formation.

Ce droit à formation a été affirmé par la loi du 3 février 1992. A l'origine, chaque élu avait droit, au cours de son mandat, à six jours de formation dispensée gratuitement par un organisme agréé dans un domaine de son choix mais en rapport avec l'exercice de son mandat. La durée du congé a été allongée de 6 à 18 jours, par mandat, par la loi du 27 février 2002.

Le congé de formation bénéficie aux élus salariés - fonctionnaires ou contractuels (du secteur public ou du secteur privé). Il vaut pour toute la durée du mandat et ce, quel que soit le nombre de mandats détenus par l'élu. Il est renouvelable en cas de réélection.

Les élus salariés doivent faire une demande écrite à leur employeur au moins 30 jours avant le stage en précisant la date, la durée du stage et le nom de l'organisme de formation agréé par le ministre de l'Intérieur.

La compensation de la perte éventuelle de salaire, de traitement ou de revenus justifiée est comprise dans les frais de formation, qui sont une dépense obligatoire pour la collectivité.

S'agissant des salariés du privé, si l'employeur n'a pas répondu 15 jours avant le début du stage, la demande est considérée comme accordée. Si l'employeur privé estime au contraire, après avis du comité d'entreprise ou des délégués du personnel, que l'absence du salarié aurait des conséquences préjudiciables à la production et à la bonne marche de l'entreprise, la demande peut être refusée, à condition toutefois d'être motivée et notifiée à l'intéressé.

Les élus fonctionnaires ou contractuels sont soumis au même régime mais la décision de refus de l'autorité hiérarchique, s'appuyant sur les nécessités de fonctionnement du service, doit être communiquée avec son motif à la commission administrative paritaire au cours de la réunion qui suit cette décision. Tout refus doit, en tout état de cause, être motivé et notifié à l'intéressé.

Un nouveau refus ne peut être opposé à l'élu salarié ou agent public qui renouvelle sa demande à l'expiration d'un délai de quatre mois après la notification d'un premier refus.

Dans tous les cas, l'organisme dispensateur de formation doit délivrer à l'élu une attestation constatant sa fréquentation effective, que l'employeur peut exiger au moment de la reprise du travail.

3. Le congé pour se présenter aux élections locales

Le dispositif de droits d'absence a été complété par des mesures relatives à l'aval de l'exercice d'un mandat local, c'est-à-dire la participation à l'élection.

La loi du 27 février 2002 a, en effet, étendu le bénéfice du congé électif, institué par la loi n° 78-3 du 2 janvier 1978 au bénéfice des candidats aux seules élections parlementaires4(*), aux candidats aux élections locales. Ainsi, le salarié qui est candidat à l'élection au sein d'un conseil municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants, d'un conseil général, d'un conseil régional ou de l'Assemblée de Corse bénéficie d'un congé de dix jours ouvrables pour participer à la campagne électorale.

Ce salarié utilise son congé « à sa convenance », à condition que chaque absence soit au moins d'une demi-journée entière, et que l'employeur soit averti vingt-quatre heures au moins avant le début de chaque absence.

Sur demande du salarié, la durée des absences est imputée sur celle du congé payé annuel, dans la limite des droits qu'il a acquis à ce titre à la date du premier tour de scrutin. Lorsqu'elles ne sont pas imputées sur le congé payé annuel, les absences ne sont pas rémunérées et donnent lieu à récupération en accord avec l'employeur. La durée des absences est toutefois assimilée à une période de travail effectif pour la détermination des droits à congés payés, ainsi que des droits liés à l'ancienneté résultant des dispositions légales et des stipulations conventionnelles.

Il est à noter que le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale a prévu, dans son article 5, que le régime du congé électif soit étendu aux communes de 500 habitants et plus, afin d'encourager les candidatures aux élections municipales dans les petites communes.


* 1 Rapport au Premier ministre sur le statut de l'élu local, départemental et régional et la limitation du cumul des fonctions et mandats électifs.

* 2 Session 2009/2010.

* 3 Cette proposition a également été formulée par le député Pierre Morel-A-L'Huissier dans sa proposition de loi tendant à rénover le statut de l'élu local (article 4).

* 4 « dans la limite de vingt jours ouvrables » (Code du travail, art. L 122-24-1 al. 1er).