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Rapport annuel sur l'application des lois au 31 décembre 2011

1 février 2012 : Rapport annuel sur l'application des lois au 31 décembre 2011 ( rapport d'information )

N° 323

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 1er février 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois (1) sur l'application des lois au 31 décembre 2011,

Par M. David ASSOULINE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. David Assouline, Président ; M. Philippe Bas, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Claire-Lise Campion, Isabelle Debré, M. Claude Dilain, Mme Muguette Dini, M. Ambroise Dupont, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Gaëtan Gorce et Louis Nègre, Vice-Présidents ; Mme Corinne Bouchoux, MM. Luc Carvounas et Yann Gaillard, secrétaires ; MM.  Philippe Darniche, Robert del Picchia, Mme Catherine Deroche, MM. Félix Desplan, Yves Detraigne, Pierre Frogier, Patrice Gélard, Mme Dominique Gillot, MM. Pierre Hérisson, Jean-Jacques Hyest, Claude Jeannerot, Philippe Kaltenbach, Marc Laménie, Jacques Legendre, Jean-Claude Lenoir, Jacques-Bernard Magner, Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, Mme Isabelle Pasquet, MM. Jean-Claude Peyronnet, Gérard Roche, Yves Rome, Mme Laurence Rossignol, MM. François Trucy et René Vandierendonck

AVANT-PROPOS

En vertu de l'article 24 de la Constitution, « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement ». Il ne saurait rester indifférent à la mise en oeuvre concrète des dispositions législatives. Assurer l'application de la loi, c'est aussi renforcer la légitimité et la crédibilité de l'institution parlementaire. Au delà de la question de l'application des lois, il y a donc celle de la sécurité juridique, et plus encore celle du bon fonctionnement de notre démocratie.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a consacré la fonction de contrôle de l'action du Gouvernement dévolue au Parlement. Le contrôle de l'application des lois, parce qu'il prolonge l'activité législative du Parlement et qu'il l'articule avec sa fonction de contrôle, est au coeur de cette évolution.

En la matière, le Sénat dispose d'une expertise bien établie. Dès 1971, la Haute Assemblée a pris l'initiative de mettre en place un dispositif de contrôle de la mise en application des lois. Ce dernier prévoit que chaque commission permanente assure le suivi de l'application des lois qu'elle a examinées. Le recensement technique et l'éventuelle appréciation politique auxquels ce suivi donne lieu sont retracés dans un bilan annuel qui est présenté à chaque commission et débattu en son sein. Chaque année, un rapport annuel global, pour l'ensemble des lois adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire précédente, est publié et présenté à la Conférence des présidents.

Par ailleurs, le Sénat utilise les instruments classiques de contrôle de l'action du Gouvernement mis à sa disposition. Chaque année, des questions orales et écrites sont posées par les Sénateurs sur la publication - ou les retards de publication - de textes réglementaires d'application. Les travaux des commissions permanentes, et notamment les rapports d'information, ont fréquemment pour objet l'évaluation d'une législation et de ses effets.

Cependant, l'année 2011 marque une étape fondamentale dans cette évolution en raison de la décision du Sénat d'institutionnaliser le contrôle de l'application des lois. En effet, le 16 novembre 2011, pour la première fois dans l'histoire parlementaire française, le Bureau du Sénat a décidé la création d'une commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, composée de 39 membres.

Comme l'indique une étude comparative (annexe n° 11), cette innovation constitue une démarche originale en Europe et témoigne de la spécificité du Sénat en la matière.

Cette nouvelle commission sénatoriale s'est vu fixer une double mission : d'une part, assurer une veille normative sur la publication des textes règlementaires nécessaires à l'application des lois et, d'autre part, informer le Sénat sur la mise en oeuvre des lois.

S'agissant de la veille normative, la commission sénatoriale contrôle la publication des textes réglementaires. Le présent rapport synthétise et analyse le relevé effectué par chacune des commissions en la matière ; il dresse ainsi un bilan de la mise en application des lois adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire 2010-2011.

Depuis deux ans, le Gouvernement a manifesté son intention d'assurer un suivi plus rigoureux de la mise en application des lois. Déjà, la circulaire du Premier ministre en date du 29 février 2008 relative à l'application des lois avait défini une méthode et des règles communes tendant à améliorer l'état d'application des lois. Le 10 mars 2011, le Ministre chargé des relations avec le Parlement a annoncé la création d'un Comité de suivi de l'application des lois.

Ainsi que le Secrétaire général du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, l'a exposé à la commission sénatoriale, lors de son audition du 10 janvier 2012, le Secrétariat général du Gouvernement assure le suivi quotidien de l'application, la coordination et, éventuellement, la relance des administrations pour la rédaction des mesures réglementaires d'application.

La commission sénatoriale, à travers son travail de veille, et tout particulièrement à l'occasion de la publication de son rapport annuel, apporte sur le travail réalisé par le Gouvernement un éclairage objectif et indépendant de manière à contrôler que chacune des dispositions adoptées par le législateur trouve son entière application.

Au-delà des aspects strictement quantitatifs du contrôle de la publication des textes réglementaires dans les meilleurs délais, la commission sénatoriale a également la mission, plus qualitative, d'informer le Sénat sur la mise en oeuvre effective et concrète des lois.

En effet, pour qu'une loi puisse être appliquée, il ne suffit pas que soient parus les décrets d'application, il faut aussi dégager les moyens humains, institutionnels et financiers, etc. L'application des lois ne doit pas seulement se mesurer à l'aune du respect des échéanciers de publication des décrets d'application, elle doit au surplus s'évaluer au regard de la manière dont les lois modifient le fonctionnement de l'administration, l'organisation de la société et, surtout, la vie des citoyens.

Cette approche qualitative est une dimension essentielle de la fonction de la commission sénatoriale.

Dans ce cadre, en lien avec les commissions permanentes de la Haute Assemblée, elle a prévu d'établir des rapports ciblés sur la mise en application des lois qu'elle aura retenues.

Chacun de ces rapports sera l'occasion d'un travail d'évaluation approfondi qui doit permettre de confronter les objectifs initiaux de la loi avec ses effets réels, directs et indirects.

Pour l'exercice de cette mission, la commission sénatoriale peut demander à être investie des prérogatives d'une commission d'enquête1(*) : c'est dire l'étendue de l'évaluation envisagée et la portée du contrôle qu'elle peut exercer.

Le présent rapport sur le contrôle de la mise en application des lois au 31 décembre 2011 constitue le socle et le tremplin pour le travail que la commission sénatoriale souhaite engager.

Forte de l'expérience acquise par le Sénat depuis quatre décennies, la commission pour le contrôle de l'application des lois entend répondre ainsi au défi démocratique de sa mission.


* 1 Ces prérogatives sont attribuées par l'article 5 ter II et 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires applicable aux instances permanentes créées au sein de l'une des deux assemblées parlementaires pour contrôler l'action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques dont le champ dépasse les compétences d'une seule commission permanente.

« Les rapporteurs des commissions d'enquête exercent leur mission sur pièces et sur place. Tous les renseignements de nature à faciliter cette mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tous documents de service, à l'exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs. » (extrait de l'article 6)