XIIIÈME LÉGISLATURE (2007-2012) - ANNÉE PARLEMENTAIRE 2010-2011Au moment où s'achève la XIII ème législature (2007-2012) , trois mois après la fin de l'année parlementaire 2010-2011, il importe d'établir un constat objectif du rattrapage opéré dans le but de publier nombre des mesures d'application trop longtemps attendues. Au cours de la XIII ème législature, à la date du 31 décembre 2011, 202 lois ont été promulguées (hors celles portant approbation de conventions et accords internationaux et hors lois constitutionnelles). Parmi celles-ci figurent 71 lois d'application directe et 131 lois prescrivant un suivi réglementaire. Sur ces 131 lois, 77 lois (59 %) ont été totalement mises en application, 49 lois (37 %) n'ont été que partiellement mises en application , tandis que 4 lois (3 %) n'étaient pas du tout mises en application et qu' une loi a vu son application différée . Au cours de la session ordinaire de l'année parlementaire 2010-2011 (1 er octobre 2010-30 juin 2011), 48 lois ont été adoptées définitivement (hors celles portant approbation de conventions et accords internationaux), soit 11 textes législatifs de moins qu'en 2009-2010 (59 lois). Sur ce total, on dénombre 15 lois d'application directe et 33 lois prescrivant un suivi réglementaire, moins dense que les deux années précédentes : 540 mesures réglementaires prévues, contre 670 en 2009-2010, 615 en 2008-2009, 395 en 2007-2008 et 548 en 2006-2007 (699 en 2003-2004). Au 31 décembre 2011 : - seulement 8 lois (24 %) avaient reçu l'intégralité de leurs textes d'application , peu nombreux il est vrai (de une à six mesures), 21 lois (64 %) étaient partiellement mises en application ; sur 4 lois (12 %) encore non mises en application, c'est-à-dire n'ayant reçu aucun des textes réglementaires sur la petite vingtaine qu'elles prévoient, une seule a été adoptée définitivement pendant la session extraordinaire de juillet 2011 ; - 346 mesures réglementaires sur les 540 prévues avaient été publiées , soit 64 % , taux beaucoup plus élevé que l'année précédente (20 %). En réalité, l'importance de l'écart entre ces deux taux n'est pas aussi positif qu'il paraît car il doit être apprécié en prenant en considération, d'une part, le faible volume de suivi requis par les lois adoptées définitivement du 1 er avril au 30 juin 2011 (170 mesures), soit 31% du total de l'année et, d'autre part, surtout, le fait que, cette année, pour la première fois, afin de ne mesurer le nombre de mesures réglementaires prises qu'à l'expiration du délai de six mois que s'impose à lui-même le Gouvernement, la période retenue comprend trois mois de moins pour les lois promulguées retenues et trois mois de plus pour les mesures réglementaires prises . A noter que ce sont seulement 71 mesures réglementaires qui sont prévues par les 9 lois adoptées définitivement au cours des deux derniers mois de la session ordinaire ; ces mesures représentent 13 % du total des mesures réglementaires attendues pour l'ensemble de cette session. Par rapport à l'année précédente, on constate une très nette progression du taux de publication des mesures réglementaires pour les lois examinées selon la procédure accélérée (de droit ou non) avec 69 % (201 mesures sur 293) contre 12,5 % en 2009-2010 et 21 % en 2008-2009. Ce taux atteint 81 % (121 mesures sur 149) pour les lois examinées selon la procédure accélérée, (à l'exclusion des textes soumis de droit à cette procédure). Il faut souligner que, pour mettre un terme à des retards importants et dommageables, 21 lois antérieures à l'année parlementaire 2010-2011 ont été pleinement mises en application . Il s'agit des lois : (n° 2009-971) relative à la gendarmerie nationale , (n° 2010-819) tendant à l'élimination des armes à sous-munitions , (n° 2010-209) visant à créer une allocation journalière d' accompagnement d'une personne en fin de vie , (n° 2008-1258) en faveur des revenus du travail , (n° 2005-706) relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux , (n° 2004-1) relative à l'accueil et à la protection de l'enfance , (n° 2010-1149) relative à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques , (n° 2010-1127) visant à lutter contre l'absentéisme scolaire , (n° 2010-626) visant encadrer la profession d'agent sportif , (n° 2010-501) visant à autoriser la restitution par la France des têtes maories à la Nouvelle-Zélande et relative à la gestion des collections, (n° 2009-1312) tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent les élèves scolarisés hors de leur commune de résidence, (n° 2009-669) favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet , (n° 2010-238) visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation, (n° 2001-1276) de finances rectificative pour 2001* , (n° 2002-1576) de finances rectificative pour 2002* , (n° 2004-804) pour le soutien à la consommation et à l'investissement* , (n° 2005-1564) portant diverses dispositions d' adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance* , (n° 2005-1719) de finances pour 2006* , (n° 2007-1822) de finances pour 2008 , (n° 2010-201) renforçant la lutte contre les violences de groupe et la protection des personnes chargées d'une mission de service public, (n° 2010-658) relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée . Certaines lois importantes ont reçu cette année de nouveaux textes d'application . Par exemple, les taux de mise en application ont augmenté de 28 points, atteignant 87 %, pour la loi n° 2009-1437 relative à l'orientation de la formation professionnelle tout au long de la vie et de 54 points, atteignant 76 %, pour la loi n° 2009-1646 de financement de la sécurité sociale pour 2010 . Fidèle à sa tradition, le Sénat a pris, en 2010-2011, des initiatives pour contrôler les conditions de mise en application des lois, selon des modalités diverses. Les sénateurs ont questionné le Gouvernement et des débats ont été organisés sur ce thème, dont celui du 12 janvier 2011. Les commissions ont publié des rapports d'information ou inauguré de nouvelles pratiques de contrôle pour étudier, au-delà de la parution des textes réglementaires, la réalité de l'entrée en vigueur de la législation « sur le terrain » . Au-delà de ces actions traditionnelles, l'année 2011 a surtout été marquée, en mars, pour le Gouvernement, par la création du comité de suivi de l'application des lois et, en novembre, pour le Sénat, par la création de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois . * A noter que ces cinq lois ont été mises en application par défaut , c'est-à-dire du fait de l'obsolescence des mesures attendues et non par la mise en oeuvre de celles-ci. |
Le présent rapport analyse les mesures réglementaires prises par l'exécutif pour la mise en application des lois :
- depuis le début de la XIII ème législature ;
- durant l'année parlementaire 2010-2011 , quatrième année pleine de la XIII ème législature ;
- depuis 1981 (année de la création de la base sénatoriale Apleg).
Au cours de la XII ème législature, puis de la XIII ème législature , le Gouvernement a pris de nouvelles mesures pour accélérer la publication des textes réglementaires d'application des lois. L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit fait obligation au Gouvernement de publier des rapports sur la mise en application de chaque loi six mois après son entrée en vigueur (voir en annexe n° 8 les rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application des lois pour l'année parlementaire 2010-2011). De leur côté, le Sénat et l'Assemblée nationale ont exercé toute leur influence, selon leurs propres procédures, pour stimuler le suivi réglementaire.
Il faut rappeler que, au début de l'année 2008, le Premier ministre a appelé son gouvernement à veiller à la mise en application des lois. Il a présenté une communication sur ce sujet au Conseil des ministres du 13 février, puis publié la circulaire du 29 février 2008 2 ( * ) (annexe n° 5-I du présent rapport) qui traduit la volonté de poursuivre dans la voie de l'amélioration. Le Premier ministre a confirmé qu' une obligation de résultat pèse sur le Gouvernement et sur chacun des ministres .
La circulaire impose une méthode précise consistant :
- à créer, au sein de chaque ministère, une structure responsable de la coordination du travail de mise en application des lois , chargée d'assurer un suivi centralisé de la mise en application des lois et des éventuelles difficultés, afin d'en rendre compte au cabinet du Premier ministre et au Secrétariat général du Gouvernement ;
- à organiser, après l'adoption d'une loi, une réunion interministérielle, pour déterminer le ministère responsable de la préparation de chaque décret et pour arrêter un échéancier prévisionnel ;
- à prévoir que ces échéanciers sont transmis par le Premier ministre aux deux assemblées 3 ( * ) ;
- à demander à chaque ministre concerné de répondre rapidement après saisine d'un projet de décret par le ministre rapporteur ;
- à établir tous les six mois, au 30 juin et au 31 décembre, un bilan de la mise en application des lois auquel la plus large publicité est donnée ; adressé au Parlement, remis à la presse, ce bilan est également mis en ligne sur Internet.
En 2011, l'objectif du Gouvernement a été de parvenir à prendre toutes les mesures réglementaires requises dans un délai de six mois suivant la publication de la loi .
Le bilan semestriel, établi au 31 décembre 2011 en application de la circulaire précitée, peut être consulté sur Legifrance 4 ( * ) . Il fait apparaître « le taux d'exécution de l'ensemble des lois qui, parmi celles publiées entre le début de la XIII ème législature (juin 2007) et le 31 décembre 2011, appellent des décrets d'application » (annexe n° 6 du présent rapport).
A cet égard, il serait à la fois souhaitable et plus pertinent que, désormais, les deux bilans gouvernementaux soient plutôt établis au 30 septembre, soit à la fin de l'année parlementaire, et au 31 mars, soit six mois après la fin de l'année parlementaire précédente, et non au 31 décembre et au 30 juin - pour correspondre à la fin des deux semestres de l'année parlementaire plutôt qu'à la fin des semestres de l'année civile.
De même, il serait également plus opérationnel de faire coïncider l'élaboration du présent rapport sénatorial sur la mise en application des lois avec la parution du bilan gouvernemental de la fin mars pour apprécier l'élaboration des mesures réglementaires des lois adoptées définitivement lors de l'année parlementaire précédente au terme du délai de six mois que le Gouvernement s'est donné comme norme et non au milieu de ce délai.
De la sorte, l'appréciation portée par le Sénat correspondrait au terme du délai fixé, par la circulaire du Premier ministre en date du 29 février 2008, pour prendre l'intégralité des mesures de mise en application des lois.
L'Assemblée nationale et le Sénat ont également incité les ministres à une diligence accrue.
Pendant l'année parlementaire 2010-2011, les commissions de l'Assemblée nationale ont réalisé douze rapports sur l'application de lois particulières, dont la liste figure en annexe (n° 10) au présent rapport.
Le Sénat a fait preuve de vigilance pour contrôler la mise en application des lois. La procédure des questions au Gouvernement, orales ou écrites , a été utilisée, soit pour obtenir des informations sur l'état d'avancement de publication des décrets, soit pour s'assurer de la conformité à la loi des textes réglementaires déjà parus ou à paraître. L'organisation de débats au cours des semaines sénatoriales de contrôle a été aussi mise à profit, ainsi que les séances de questions cribles thématiques.
De plus, le 12 janvier 2011, à l'initiative du groupe R.D.S.E, un débat a été organisé en séance plénière du Sénat sur « l'édiction des mesures réglementaires d'application des lois ».
Comme le Gouvernement s'y était engagé à l'occasion de ce débat, un comité de suivi de l'application des lois a été créé en mars 2011. Composé de 60 membres, dont le Secrétaire général du Gouvernement et les directeurs de cabinet de tous les ministères, ce comité a pour mission de suivre, au jour le jour et de manière permanente tout au long de l'année, l'élaboration de mesures d'application des lois .
De plus le ministre chargé des relations avec le Parlement réunit très régulièrement les directeurs de tous les cabinets ministériels pour obtenir des résultats en très nette progression avant la fin de la législature puisqu'il s'est fixé comme objectif un taux de mise en application des lois atteignant 100 % pour toutes les lois adoptées définitivement jusqu'au 30 juin 2011 .
Enfin, le 16 novembre 2011, le Bureau du Sénat a décidé de créer la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois . Constituée le 6 décembre 2011, cette commission, composée de 39 sénateurs appartenant à toutes les commissions permanentes (voir la composition de la commission en troisième de couverture), a une double mission : informer le Sénat sur la mise en oeuvre des lois et effectuer une veille normative concernant la publication des textes réglementaires nécessaires à la mise en application des lois .
Pour mener à bien ses missions, la commission a été dotée de larges pouvoirs lui permettant même de bénéficier des prérogatives des commissions d'enquête et des règles financières applicables aux commissions permanentes (annexe n° 1 : Instruction Générale du Bureau du Sénat relative à la commission pour le contrôle de l'application des lois).
Lors de la réunion constitutive de cette nouvelle commission, son président, le sénateur David Assouline, a défini ainsi l'état d'esprit présidant aux travaux de cette nouvelle instance : « La création de notre commission est un acte parlementaire fort. Elle répond à une conception ambitieuse du rôle des assemblées législatives qui n'est pas seulement de voter les lois ou d'évaluer les politiques publiques, mais d'agir concrètement sur la vie de nos concitoyens ».
Outre le travail mené par la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, soit seule soit en liaison et en synergie avec une ou plusieurs des six commissions permanentes, chacune de celles-ci continuera à veiller à sa manière au contrôle de l'application des lois dans son champ de compétences, souvent au-delà du suivi de la seule parution des textes réglementaires.
En outre, désormais, la commission pour le contrôle de l'application des lois désignera des rapporteurs à la fois en son sein et au sein des commissions permanentes pour constituer des binômes en charge du contrôle de l'application de telle ou telle loi.
C'est ainsi que, dès le début du mois de janvier 2012, ont été désignés quatorze rapporteurs pour contrôler l'application de 7 lois :
- pour la commission des affaires étrangères et de la défense, contrôle de la loi du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'État en mer par MM. Jean-Claude Peyronnet et François Trucy ;
- pour la commission des affaires sociales, contrôle de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, de la participation et de la citoyenneté des personnes handicapées par Mmes Claire-Lise Campion et Isabelle Debré ;
- pour la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, contrôle de la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision par MM. David Assouline et Jacques Legendre ;
- pour la commission du développement durable, contrôle de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement et de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national sur l'environnement par Mme Laurence Rossignol et M. Louis Nègre ;
- pour la commission de l'économie, contrôle de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale par MM. Claude Dilain et Gérard Roche ;
- pour la commission des finances, contrôle de la loi du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation par Mmes Anne-Marie Escoffier et Muguette Dini ;
- pour la commission des lois, contrôle de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Jean-René Lecerf.
Dans l'esprit du développement d'un contrôle de la meilleure qualité possible, la commission pour le contrôle de l'application des lois a souhaité, pour sa première audition , d'ailleurs ouverte à l'ensemble des sénateurs , entendre, le 10 janvier 2012, le Secrétaire général du Gouvernement , M. Serge Lasvignes (annexe n° 3).
Le présent rapport comporte deux parties, complétées par des annexes.
La première partie dresse, au 31 décembre, un bilan de la mise en application des lois promulguées au cours de la XIII ème législature (2007-2011), de celles adoptées définitivement au cours de la session ordinaire de l'année parlementaire 2010-2011 (du 1 er octobre 2010 au 13 juillet 2011), et, enfin, de celle des lois antérieures à 2007.
La seconde partie , établie sur la base des analyses et des observations auxquelles ont procédé les commissions permanentes, chacune pour les lois promulguées dans son domaine de compétence, met en évidence des exemples qui illustrent les tendances observées.
Si, cette année, par rapport à l'an dernier, l'appréciation semble, de prime abord et dans l'ensemble, nettement plus favorable , en particulier pour la mise en application des lois récentes, cela est d'abord dû à un double changement de la période de référence très favorable au Gouvernement, mais cela ne saurait masquer les retards inexplicables ou d'autres motifs d'insatisfaction récurrents et significatifs qui subsistent .
Figurent en annexe notamment les textes fondateurs du contrôle de la mise en application des lois, des compléments statistiques, les extraits des « Comptes rendus des commissions » de janvier 2012 rassemblant les observations sur le contrôle de la mise en application des lois présentées par les présidents de commission ainsi que le compte rendu de l'audition du Secrétaire général du Gouvernement par la commission sénatoriale de contrôle pour l'application des lois et un aperçu sur les caractéristiques de ce contrôle dans d'autres démocraties européennes (annexe n° 11).
Enfin, pour la troisième fois, l'intégralité des bilans annuels établis par chaque commission permanente , en fin d'année parlementaire, peuvent être consultés sur le site Internet du Sénat , à la suite du présent rapport.
* 2 Journal officiel du 7 mars 2008. Cette circulaire est également consultable sur Legifrance.
* 3 Ainsi en a-t-il été pour les échéanciers de nombreuses lois promulguées depuis le 1 er janvier 2008.
* 4 Accès par les rubriques « Droit français », « lois et règlements », « l'application des lois », « les bilans semestriels », « Bilan semestriel au 31 décembre 2011 ».