II. A L'INSTAR DES GRANDES DÉMOCRATIES, LA FRANCE POURRAIT SE DOTER D'UNE LÉGISLATION PLUS RESTRICTIVE CONCERNANT LE CUMUL DES MANDATS ET DES FONCTIONS LIEES AU MANDAT
A. L'ENSEIGNEMENT DES PAYS ÉTRANGERS : JURIDIQUEMENT LIMITÉE, VOIRE INTERDITE, LA PRATIQUE DU CUMUL Y EST TRÈS FAIBLE
1. Le cumul, une exception française ?
La France se distingue de la majorité des grandes démocraties par l'importance du cumul des mandats et des fonctions. En effet, dans la plupart des pays européens, le nombre d'élus qui cumulent différents mandats ou fonctions est relativement faible ; la proportion d'élus en situation de cumul ne dépassant pas 20 % dans les grandes démocraties. Ainsi, en Italie, 16 % des parlementaires exercent au moins un autre mandat, quand ils ne sont que 15 % en Espagne, 13 % en Grande-Bretagne et 10% en Allemagne.
Les raisons de la spécificité française en matière de cumul sont bien connues. Tout d'abord, le cumul des mandats constitue une tradition, ancrée dans notre pays depuis la Monarchie de Juillet 32 ( * ) , période à laquelle de nombreux Pairs de France étaient aussi titularisés comme préfets.
C'est sous la III e République, avec l'élection des conseillers généraux (1871) et des conseillers municipaux (1882) que ce phénomène se renforce et se développe. La gratuité des mandats électifs locaux serait notamment à l'origine de l'essor de la pratique du cumul, à partir de la fin du XIX e siècle 33 ( * ) . Ainsi, en 1929, 27 % des députés détiennent un mandat local contre 36 % en 1936.
La pratique du cumul des mandats se maintient sous la IV e République et devient, selon Paul Alliès 34 ( * ) , « irrésistible sous la V e République ». En effet, si ce phénomène était déjà en constante progression sous les Républiques précédentes, il restait un phénomène minoritaire. Pierre Olivier Caille 35 ( * ) constate ainsi que plusieurs hommes politiques de première importance, tels Gambetta, Poincaré, Clemenceau, Millerand, Jaurès ou Blum, n'étaient pas en situation de cumul.
En revanche, sous la V e république, un changement majeur s'opère : le non-cumul devient l'exception et le cumul, la règle . Ainsi, pour les mandats de maire et de conseiller général, le taux de cumul a quasiment doublé sous la V e République. Depuis 1958, s'agissant des députés, plus de 70 % d'entre eux cumulent leur mandat parlementaire avec au moins un autre mandat local.
L'organisation institutionnelle, notamment la centralisation , a longtemps constitué l'un des principaux facteurs d'explication de cette situation. Ainsi, Michel Debré analysait, dès 1955 36 ( * ) , le cumul des mandats comme l'un « des procédés de la centralisation française ».
Dès lors, le renforcement du pouvoir central sous la V e République, lié à la restauration du pouvoir exécutif souhaitée par le Général de Gaulle, a accru la pratique du cumul . En effet, il était généralement admis que, grâce à leur mandat de parlementaire, les élus locaux pouvaient mieux défendre les intérêts de leur territoire auprès du pouvoir central. Ainsi, il semblait plus aisé pour un élu national, que pour un conseiller municipal, général ou régional, de contacter un ministre afin d'évoquer avec lui un problème local. De facto , cette situation a incité de nombreux élus locaux à briguer un mandat national. Ce type de cumul a répondu à la nécessité pour les élus locaux de maîtriser les processus de mise en oeuvre de politiques qui étaient définies à un niveau exclusivement national. Dans ce contexte, le cumul permettait d'ajuster et d'articuler des politiques nationalement définies aux besoins des territoires 37 ( * ) .
Cependant, le renforcement de la décentralisation par les grandes lois de 1982, l'acte II de la décentralisation et la réforme actuelle des collectivités territoriales, conduit à nuancer l'importance de ce facteur d'explication et in fine à s'interroger sur la pertinence du maintien d'un tel modèle .
Cette logique « notabiliaire », dont l'importance est aujourd'hui à nuancer, a favorisé l'émergence de la pratique du cumul.
Enfin, les insuffisances du statut des élus ont longtemps contribué à favoriser la pratique du cumul . En effet, l'article 75 de la loi du 10 août 1871 prévoit que les membres des commissions départementales ne reçoivent pas de traitement et l'article 74 de la loi du 5 avril 1884 dispose que les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites . Ainsi, comme le souligne Pierre-Olivier Caille 38 ( * ) , l'accès aux mandats locaux a d'abord été réservé aux notables qui ne vivaient pas des revenus de leur travail ou aux parlementaires qui touchaient une indemnité de fonction. La réélection revêtait donc une importance capitale pour les moins fortunés, celle-ci étant facilitée par le cumul des mandats de maire et de député permettant un cumul de notoriété . Ainsi, le statut local comme celui du parlementaire constituent dès le début du XX e siècle une incitation au cumul des mandats . C'est d'ailleurs la raison pour laquelle les problématiques évoquées dans ce rapport sont indissociables des questions soulevées par nos collègues MM. Philippe Dallier et Jean-Claude Peyronnet, dans leur rapport consacré au statut de l'élu .
Cette mise en perspective historique montre que le cumul des mandats n'est pas juridiquement interdit en France, mais qu'il y apparaît politiquement obligatoire . Il est de coutume d'opposer à cette particularité française la faiblesse du cumul des mandats au sein des grandes démocraties étrangères, en insistant sur le fait que, cette pratique n'étant pas expressément interdite, la culture politique supplée l'absence d'interdit juridique .
Cependant, une étude de droit comparé entre les grands pays européens et les Etats-Unis conduit à nuancer cette thèse : à l'étranger, le cumul des mandats est généralement très encadré par la norme.
2. Le recours au cumul des mandats est fortement limité dans les grands pays démocratiques
Contrairement à la thèse souvent avancée en France, selon laquelle la faiblesse du cumul des mandats dans les démocraties étrangères s'expliquerait par la culture politique ou le « tabou culturel », il apparaît que la restriction du cumul des mandats est réglementée dans la majorité des grandes démocraties.
Ainsi, une analyse de droit comparé 39 ( * ) entre plusieurs démocraties 40 ( * ) où la pratique du cumul est marginale, montre que la proscription ou la limitation du cumul des mandats est souvent ancrée dans le droit . Autrement dit, à l'exception de la Grande-Bretagne, la plupart des grandes démocraties disposent de normes qui interdisent ou limitent très fortement la pratique du cumul des mandats.
a) L'Allemagne
Tout d'abord, en Allemagne , la Loi fondamentale de 1949 contient un certain nombre d'incompatibilités qui concernent à la fois le président de la République et les juges de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe.
Le droit régit également la situation des parlementaires. D'une part, le règlement de Bundesrat 41 ( * ) dispose que nul ne peut appartenir à la fois au Bundestag et au Bundesrat . D'autre part, certaines Constitutions de Länder interdisent expressément le cumul entre les mandats de député et de membre de l'assemblée du Land .
En effet, le cumul entre ces deux mandats n'est pas formellement interdit au niveau fédéral, mais n'est pas compatible avec les principes défendus par la Loi fondamentale et les Constitutions des Länder , selon lesquels la sphère de compétences de l'Etat fédéral est indépendante de celle des Länder . Ainsi, dans une décision de 1976, la Cour constitutionnelle de Karlsruhe a reconnu que la Loi fondamentale, le droit fédéral, voire celui des Länder n'abordaient pas la question du cumul des mandats, mais que l'interdiction des cumuls relevait de l'évidence .
b) L'Italie
Le droit italien encadre également la pratique du cumul. S'agissant du cumul des mandats nationaux, l'article 84 de la Constitution italienne rend incompatible les fonctions de président de la République avec un mandat parlementaire. En outre, l'article 65 dispose que nul ne peut appartenir en même temps à la Chambre des députés et au Sénat.
S'agissant du cumul entre des mandats nationaux et locaux, les fonctions de président de la République sont incompatibles avec l'exercice d'un mandat local, selon les dispositions de l'article 84 de la Constitution.
Par ailleurs, le deuxième aliéna de l'article 122 de la Constitution interdit de cumuler un mandat au conseil régional et un autre exercé au sein du Parlement ou d'un autre conseil régional. Enfin, selon le décret législatif du 30 mars 1957, un parlementaire ne peut également être maire d'une ville de plus de 20 000 habitants ou président d'une junte provinciale 42 ( * ) .
c) L'Espagne
En Espagne , l'article 67 de la Constitution de 1978 interdit de cumuler les mandats de député et sénateur. L'article précité prohibe également tout cumul entre le mandat de député et celui de membre d'une assemblée de communauté autonome ; les sénateurs n'étant pas touchés par cette interdiction car l'article 69 de la Constitution espagnole dispose que ces derniers représentent le territoire. S'il n'existe aucune autre interdiction de cumul pour les députés, ces derniers pouvant également exercer un mandat de maire, d'échevin, de conseiller municipal ou provincial, il est important de préciser que , dans les rares cas de cumul de deux mandats, l'élu ne perçoit alors qu'une seule indemnité .
d) Les Etats-Unis
Les Etats-Unis se distinguent particulièrement dans cette analyse de droit comparé, car « plus qu'ailleurs, il apparaît approximatif de soutenir que le cumul des mandats est proscrit uniquement par la coutume, la pratique ou les moeurs 43 ( * ) » .
Tout d'abord, la Constitution fédérale proscrit le cumul entre plusieurs mandats de nature fédérale . Ainsi, l'article I, section 6, clause 2 dispose, d'une part, que les sénateurs et les représentants ne sont pas autorisés à occuper un office civil de l'Union qui aurait été créé pendant leur mandat et, d'autre part, que les agents des Etats-Unis doivent abandonner leurs fonctions s'ils sont élus au Congrès.
Par ailleurs, la quasi-totalité des Constitutions des Etats fédérés proscrivent le cumul des offices publics , notamment le cumul vertical, c'est-à-dire entre un mandat fédéral et un mandat au sein de l'Etat fédéré.
En effet, selon la National Conference of State Legislatures 44 ( * ) , 47 des 50 Etats américains interdisent aux membres de leurs législatures de détenir un mandat public au niveau fédéral. Il convient également de préciser que 25 Etats proscrivent le cumul entre un mandat de législateur et un mandat qui serait exercé au niveau du comté ou de la municipalité. S'agissant de ce cumul horizontal, la tolérance des Etats fédérés est plus grande si la seconde fonction est assumée à titre bénévole . Ainsi, la majorité des Etats américains prévoient expressément que l'appartenance à la législature est exclusive de toute fonction fédérale, étatique et infra-étatique .
Ce champ d'interdiction peut être encore plus large et viser tous les détenteurs d'un mandat électif dans l'Etat . En effet, les Américains sont particulièrement sensibles à la question des conflits d'intérêts et à la nécessité de se consacrer pleinement à la charge qui leur a été confiée.
In fine , lorsque la Constitution ou les législateurs n'ont pas prévu de réglementation spécifique sur le cumul, les juges ont développé une jurisprudence très stricte concernant le cumul des mandats et des fonctions électives . Ainsi, dans le silence de la loi, les juges font application de la doctrine de Common law relative à l'incompatibilité, doctrine qui ne tolère qu'à la marge le cumul entre deux mandats électifs ou fonctions publiques.
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La Cour suprême du Rhode Island a récemment montré, avec l'affaire Felkner V. Chariho School Committee du 7 avril 2009, que les juges pouvaient aller très loin dans l'analyse d'éventuels conflits d'intérêts et ainsi interdire le cumul entre deux mandats publics à l'intérieur d'un Etat. En l'espèce, la Cour a condamné William Felkner, qui prétendait être à la fois membre du conseil scolaire de Chariho et du conseil municipal de Hopkinton, au motif que l'école regroupant les enfants de trois villes différentes, dont celle de Hopkinton, les responsabilités exercées par William Felkner pourraient être en conflit. |
* 32 Laurent Bach, École d'Économie de Paris, « Faut-il interdire le cumul des mandats » , octobre 2009.
* 33 Jean Tulard, « Le cumul des mandats législatifs » , Revue des Sciences morales et politiques (1995).
* 34 Paul Alliès, « Cumul des mandats et personnel politique » , colloque CREAM, Montpellier, 27 février 1998.
* 35 Pierre-Olivier Caille, « Le cumul des mandats au regard des expériences étrangères » , chronique constitutionnelle de la Revue de droit public n° 6-2000.
* 36 Michel Debré, « Trois caractéristiques du système parlementaire français » , Revue française de sciences politiques, 1995, page 27.
* 37 Yves Mény, « Cumul des mandats : encore un moment, monsieur le bourreau ? » , Pouvoir local, n° 36V/1998.
* 38 Pierre-Olivier Caille, « Le cumul des mandats au regard des expériences étrangères » , chronique constitutionnelle de la Revue de droit public n° 6, parue en 2000.
* 39 Julien Boudon, professeur de droit public à l'Université de Reims, auditionné le 22 juin 2010 par vos rapporteurs et auteur d'une étude intitulée (inédite ) « Quelle originalité française ? Etude comparée du cumul des mandats » .
* 40 Allemagne, Italie, Espagne, Etats-Unis et Royaume-Uni.
* 41 Geschäftsordung des Bundesrates, paragraphe 2.
* 42 Instance exécutive d'un Conseil provincial.
* 43 Julien Bourdon, professeur de droit public à l'Université de Reims, auditionné le 22 juin 2010 par vos co-rapporteurs et auteur d'une étude intitulée (inédite) « Quelle originalité française ? Etude comparée du cumul des mandats » .
* 44 L'organisation de s « parlements » américains est une association fondée en 1975, regroupant les assemblées législatives des cinquante Etats et des territoires des Etats-Unis d'Amérique.