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Une feuille de route pour une fiscalité numérique neutre et équitable

27 juin 2012 : Une feuille de route pour une fiscalité numérique neutre et équitable ( rapport d'information )

B. LA QUESTION DE LA FISCALITÉ NUMÉRIQUE EST ENTRÉE DANS LE DÉBAT PUBLIC NATIONAL ET INTERNATIONAL

L'issue de cette première phase de travaux législatifs, malgré l'absence d'évolution concrète du droit en vigueur, aura été positive au moins sur deux aspects :

- elle aura d'abord permis d'identifier et de poser les bases d'une réflexion sur la neutralité et l'équité de la fiscalité applicable à l'économie numérique ;

- elle aura, grâce à l'effet d'« aiguillon » de la discussion parlementaire, définitivement installé cette problématique au coeur du débat public et institutionnel. Une rapide recherche sur Internet des occurrences « fiscalité numérique » ou « taxe sur la publicité en ligne » témoigne de la vigueur du débat sur la « toile » et de l'importance des intérêts en jeu.

Aujourd'hui, tous les acteurs et professionnels du secteur s'accordent sur le danger que représente la concurrence déloyale des « GAFA ». Aussi peut-on aujourd'hui se réjouir que ce sujet transversal fasse réellement l'objet d'une prise de conscience citoyenne.

1. Un sujet transversal...
a) Le conseil national du numérique (CNNum)

C'est à la demande de l'ancien ministre chargé de l'industrie, de l'énergie et de l'économie numérique, Eric Besson, que Pierre Kosciusko-Morizet, président-directeur général de Priceminister, a présenté, le 25 février 2011, un rapport relatif à la création du conseil national du numérique (CNNum). Cette commande répondait à un voeu du Président de la République de disposer d'une nouvelle instance consultative sur l'ensemble des textes législatifs et réglementaires, ainsi que sur l'ensemble des politiques publiques touchant à la société de l'information et à la révolution numérique

Ce rapport proposait notamment que le CNNum formule des recommandations annuelles afin d'accélérer le développement de l'économie numérique en France dans deux domaines de compétences :

- un rôle prospectif, se traduisant par la formulation de propositions au Gouvernement sur la politique à mener ;

- un rôle consultatif auprès du Gouvernement, du Parlement, des fédérations professionnelles et des autorités administratives indépendantes.

A ce titre, il précisait, dans le respect de la séparation des pouvoirs que « le régulateur naturel du secteur Internet ou du numérique demeur[ait] le Parlement ». De ce point de vue, il apparaît en effet judicieux que les parlementaires ne soient pas appelés à siéger dans cette instance.

Lors du conseil des ministres du 27 avril 2011, dix-huit membres ont été nommés, représentant notamment les secteurs du e-commerce, des opérateurs de télécom et des éditeurs de logiciels. Le CNNum était alors présidé par Gilles Babinet, entrepreneur et fondateur de Musiwave (leader de la sonnerie haute-définition sur téléphone portable) puis, depuis le 27 avril dernier par Patrick Bertrand, directeur général du groupe CEGID. La création du CNNum est donc intervenue avant la tenue du « e-G8 » qui a réuni à Paris les grands acteurs mondiaux de l'Internet les 24 et 25 mai 2011.

Dès sa création, le Conseil national du numérique s'est saisi de la question de la fiscalité applicable à l'économie numérique et s'est prononcé le 14 février dernier dans des termes correspondant à la démarche de la commission des finances: « Comment faire contribuer aux finances de l'Etat des groupes qui, en parfaite conformité avec les règles fiscales françaises et européennes, sont établis fiscalement dans d'autres pays de l'Union européenne que la France, et ne paient donc pas en France d'impôt sur les sociétés alors même que ces groupes utilisent les infrastructures situées sur le territoire français, les services publics français, bénéficient d'avantages fiscaux et sociaux pour l'embauche d'ingénieurs formés par le système scolaire et universitaire français ? »15(*).

b) De nombreux travaux sénatoriaux vont dans le sens d'une meilleure régulation fiscale des activités numériques

De nombreux travaux parlementaires montrent également que cette question peut être un élément de consensus, au-delà des spécialisations techniques et des frontières partisanes. Des convergences de vues apparaissent parmi nos collègues pour appréhender les nouveaux acteurs de la chaîne de valeur numérique.

Ainsi, la table ronde organisée par Marie-Christine Blandin, présidente de la commission de la culture, sous l'intitulé « Comment concilier liberté de l'Internet et rémunération des créateurs ? »16(*), a-t-elle été suivie d'une autre table ronde réunie par Catherine Morin-Desailly, présidente du groupe d'études Médias et nouvelles technologies, sur le thème particulier de la fiscalité numérique17(*). La commission de l'économie, a également eu à examiner une proposition de loi visant à assurer l'aménagement numérique du territoire, déposée par nos collègues Hervé Maurey et Philippe Leroy, laquelle comportait diverses taxations spécifiques destinées à abonder le fonds d'aménagement numérique des territoires (FANT)18(*). La recherche de ressources nécessaires à l'Europe plus orientées vers les flux et les nouvelles technologies figure également parmi les préoccupations exprimées par nos collègues de la commission des affaires européennes, Pierre Bernard-Reymond et André Gattolin19(*).

La délégation à la prospective s'est aussi emparée de la question à travers un rapport, présenté par Joël Bourdin, président, intitulé « Commerce électronique : l'irrésistible expansion »20(*), qui met en lumière les perspectives de développement de ce secteur à l'horizon 2020 et, corrélativement, les facteurs de risque qu'il fera peser sur le commerce traditionnel et les grandes surfaces de distribution.

Enfin, la commission d'enquête sur l'évasion fiscale et les actifs hors de France et ses incidences fiscales, qui a rendu ses conclusions le 24 juillet dernier, s'est penchée sur les mécanismes de fraude fiscale, mais aussi d'optimisation fiscale, en relevant que quelques acteurs internationaux comme le G20 commencent à pointer du doigt le problème de l'évasion fiscale. Elle a considéré que « l'Europe reste trop en retrait sur le sujet », ajoutant que « c'est au coeur même de l'Europe que l'on compte les paradis fiscaux parmi les plus prospères : Luxembourg, Jersey ou Monaco [et qu'il] faut un cadre transparent et équitable »21(*).

Eu égard à l'importance économique croissante du secteur de l'économie numérique, la commission d'enquête a consacré une section de son rapport à l'examen de l'optimisation fiscale internationale des entreprises du numérique. Faisant référence aux études menées par la commission des finances et, notamment, aux initiatives de taxation de la publicité en ligne et du commerce électronique, la commission d'enquête a indiqué qu'elle soutenait « les travaux tendant à fonder l'imposition des entreprises de l'économie numérique sur une composante de leur chiffre d'affaires plutôt que sur leurs bénéfices : il s'agit d'assurer des recettes fiscales aux États où réside la création de valeur et non à ceux où sont domiciliés les groupes multinationaux. Dans l'hypothèse où les négociations ne produiraient pas de résultats tangibles à brève échéance, votre commission préconise la mise au point de nouvelles formes de taxes sectorielles ayant une efficacité démontrable, et qui pourraient être instituées au moins à titre transitoire »22(*).

Le secteur du numérique : quelques ordres de grandeur.

Parmi les segments de l'industrie numérique :

- celui des télécommunications représente 2 000 milliards de dollars au niveau mondial, et affiche une rentabilité de l'ordre de 9 % ;

- les matériels électroniques grand public représentent 1 000 milliards de dollars pour une rentabilité de 5 % à 6 % ;

- la publicité atteint 500 milliards de dollars, dont une partie bénéficie aux fournisseurs de contenu, environ 100 milliards alimentant des entreprises telles que Google, Yahoo ou MSN ;

- viennent ensuite l'industrie du logiciel, avec 260 milliards de dollars et le secteur de la musique et du cinéma qui représentent globalement quelques dizaines de milliards de dollars.

Source : rapport n° 571 (2011-2012) présenté par Catherine Morin-Desailly, présidente du groupe d'étude « Médias et nouvelles technologies », « Actes de la table ronde du 26 janvier 2012 sur la fiscalité du numérique », cité également par le rapport de la commission d'enquête sur l'évasion fiscale précitée.

c) Les professionnels des médias et des télécoms appellent de leurs voeux l'équité fiscale entre acteurs nationaux et groupes basés à l'étranger

Par ailleurs, les opérateurs télécoms font état d'une préoccupation grandissante du fait de la multiplication des taxes affectées au cinéma, à l'audiovisuel public ou aux droits d'auteurs. Cette inquiétude est compréhensible car ils doivent faire face à un autre défi majeur qui est celui de l'équipement du territoire national en réseaux à haut et très haut débit.

D'un côté, ils estiment à 1,2 milliard d'euros par an le poids de la fiscalité s'appliquant spécifiquement à leur secteur au profit de l'Etat, des collectivités locales, de l'industrie du cinéma et de l'audiovisuel public. De l'autre côté, ils considèrent que cette charge ne pèse pas sur les acteurs étrangers de l'Internet qui utilisent les réseaux et tendent à fournir des services similaires de téléphonie, de vidéo à la demande, de télévision connectée, etc.

Aussi, ont-ils estimé nécessaire, dans la continuité des travaux de la commission des finances, de « demander aux pouvoirs publics de repenser complètement la fiscalité du numérique » pour qu'elle inclue les géants mondiaux de l'Internet afin de ne pas peser exclusivement sur les acteurs français23(*) et, ainsi, mettre un terme à une situation de distorsion fiscale de concurrence.

2. ... et une prise de conscience des pratiques d'optimisation fiscale des grands groupes de l'Internet
a) Les médias : un puissant relais d'information pour les problématiques qui touchent les principaux pays de consommation (Etats-Unis, Royaume-Uni, France,...)

Il faut également relever qu'en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis, la presse s'est emparée du sujet, ce qui est nouveau, décrit et « décortiqué » dans le détail les stratégies d'optimisation fiscales24(*). Il faut préciser que ni Apple, ni Google, ni Amazon ne contestent sur le fond les investigations menées par le Guardian et le New-York Times selon lesquels ces entreprises échappent également au fisc des Etats américains. A cet égard, nos collègues sénateurs outre-Atlantique commencent également à s'en émouvoir. L'un d'entre eux, Richard Blumenthal, s'est ainsi exprimé lors d'une audition d'Eric Schmidt, président de Google au sujet des pratiques de son entreprise en matière de moteurs de recherches : « first you ran the racetrack, then you owned the racetrack. You own the horses now, and your horses are winning! »25(*).

Sur le plan fiscal, le New-York Times a mis en évidence le fait que les 71 entreprises technologiques de l'index 500 de Standard & Poors, dont Apple, Google, Yahoo et Dell, s'acquittent d'un taux de prélèvements moyen moins élevé d'1/3 que celui des autres entreprises. Ainsi, il est estimé qu'avec ces pratiques d'optimisation Apple aurait réduit de 2,4 milliards de dollars le montant de son impôt fédéral aux États-Unis. Les analystes financiers prévoient également que la trésorerie d'Apple pourrait dépasser quelque 200 milliards de dollars d'ici trois ans, dont les 2/3 « bloqués » à l'étranger, dans l'attente de négociations fiscales avec le Congrès américain préalablement à tout rapatriement des fonds.

Ce sujet est donc devenu un enjeu de premier plan dans l'actualité économique et fiscale, tant d'un point de vue national qu'international car sont touchés par ces distorsions fiscales de concurrence tous les grands Etats de consommation. En effet, l'essor des transactions électroniques soulève le problème du recouvrement de l'impôt non seulement en Europe, mais aussi aux Etats-Unis.

b) Le lancement par le Gouvernement d'une mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique

En France, il n'est pas inutile de rappeler que le précédent Gouvernement s'était engagé à lancer un groupe de travail sur les distorsions de concurrence affectant la fiscalité des activités numériques26(*), mais force est de constater que depuis lors, il y a près de deux ans, la question n'avait que peu progressé sur le plan opérationnel.

C'est pourquoi il convient de se féliciter de la toute récente décision du Gouvernement actuel, prise le 12 juillet dernier, de lancer une mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique.

Il faut aussi souligner que ce dernier s'est saisi de cet enjeu en le formulant dans des termes correspondant à la démarche de la commission des finances : « notre système fiscal appréhende difficilement les nouvelles formes de transactions issues du développement de l'économie numérique. Il en résulte un manque à gagner pour les finances publiques et un désavantage compétitif pour les entreprises françaises, par rapport aux groupes internationaux qui s'organisent pour éluder ou minorer leur imposition ». De plus, cette mission vient également conforter les travaux parlementaires menés par votre commission des finances en faveur d'assiettes d'impositions innovantes, l'un de ses objectifs étant de « dégager des propositions en matière de localisation et d'imposition des bénéfices, du chiffre d'affaires, ou, éventuellement, sur d'autres assiettes taxables »27(*).


* 15 Source : avis n° 8 du 14 février 2012 du Conseil national du numérique relatif à ses pistes de réflexion en matière de fiscalité du numérique. Cet avis a formulé plusieurs recommandations tendant à l'assujettissement des acteurs étrangers de l'Internet à l'imposition sur les bénéfices : le cycle commercial complet et la notion d'établissement stable virtuel. Celles-ci sont présentées et commentées plus loin dans le présent rapport.

* 16 Rapport d'information n° 478 (2011-2012) du 11 janvier 2012.

* 17 Rapport d'information n° 571 (2011-2012) du 26 janvier 2012.

* 18 Proposition de loi n° 118 (2011-2012) visant à assurer l'aménagement numérique du territoire.

* 19 Rapport d'information n° 385 (2011-2012) « Les ressources propres : un nouveau test de la capacité de l'Union européenne à se réinventer » présenté par Pierre Bernard-Reymond le 21 février 2012.

* 20 Rapport d'information n° 272 (2011-2012) du 18 janvier 2012.

* 21 Rapport n° 673 (2011-2012) présenté par Eric Bocquet (CRC - Nord).

* 22 Ibid.

* 23 « L'Etat doit repenser la fiscalité du numérique », par Jean-Bernard Lévy, président de Vivendi, Xavier Niel, fondateur et vice -président d'Iliad, Stéphane Richard, PDG de France Télécom et Olivier Roussat, directeur général de Bouygues Telecom. (Le Monde, 16 Novembre 2001).

* 24 « Google 2,4 % rate shows how $60 billion lost to tax loopholes » (Bloomberg - par Jesse Drucker - 21 Octobre 2010) ; « Amazon: £7 billion sales, no UK corporation tax » (The Guardian - par Ian Griffiths - 4 avril 2012) ; « How Apple sidesteps billions in taxes » (The New-York Times - par Charles Duhigg et David Kocieniewski - 28 avril 2012); «Apple, sa montagne de cash et la peur de la banalisation» (Les Echos - par Romain Gueugneau -2 avril 2012).

* 25 « Au début, vous participez à la course, ensuite vous achetez le champ de courses. Maintenant vous possédez tous les chevaux, donc vos chevaux gagnent toutes les courses ! », source : www.washingtonpost.com, 21 septembre 2009.

* 26 Georges Tron, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique : intervention précitée du 23 novembre 2010.

* 27 Source : communiqué de presse n° 029/032 du 12 juillet 2012 commun au ministre de l'économie et des finances, au ministre du redressement productif, au ministre délégué chargé du budget et à la ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, de l'innovation et de l'économie numérique. La mission a été confiée à MM. Pierre Collin, conseiller d'Etat, et Nicolas Colin, inspecteur des finances, pour une remise des conclusions à l'automne 2012.