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L'Allemagne: une réussite économique, à quel prix?

4 juillet 2012 : L'Allemagne: une réussite économique, à quel prix? ( rapport d'information )

II. L'AGRICULTURE

Si elle ne compte que pour moins de 1 % du PIB allemand, l'agriculture constitue outre-Rhin le socle d'un secteur économique puissant qui, du machinisme à la transformation et à la distribution, représente tout de même 8,6 % du PIB, mais également la deuxième puissance européenne du secteur.

Marquée par une grande diversité régionale, et comportant de nombreuses similitudes avec celle de notre pays, l'agriculture allemande se révèle toutefois largement insuffisante pour assurer l'autosuffisance alimentaire, et se diversifie de plus en plus dans des valorisations énergétiques dont la pertinence globale est source d'interrogations.

A. UN SECTEUR D'IMPORTANCE POUR L'ÉCONOMIE NATIONALE

Source : Eurostat, Ubifrance, Douanes

1. Une agriculture de premier plan en Europe

L'Allemagne est le deuxième producteur agricole de l'Union européenne derrière la France. Plus de la moitié de la surface du territoire allemand est utilisée à des fins agricoles, soit près de 17 millions d'hectares. Près de 70 % de la surface agricole est cultivée sous forme de terres arables. Les céréales sont les principales plantes cultivées. Pour comparaison, en France, la surface agricole utile (SAU) représente environ 29 millions d'hectares, soit 54 % du territoire national, dont 62 % de terres arables.

Le nombre d'exploitations agricoles diminue régulièrement, de 2,8 % par an depuis 2003 ; il atteint 335 000 en 2009, contre un peu moins de 500 000 en France. En Allemagne, 5 millions d'emplois ont un rapport avec le secteur agricole et agroalimentaire, soit 12,4 % des actifs.

Les exploitations agricoles ont une surface moyenne de 46 hectares en moyenne, contre 55 en France. La situation entre l'Est et l'Ouest reste très contrastée, la taille moyenne des exploitations de l'Ouest étant de 33 hectares, chiffre en augmentation régulière, tandis qu'à l'Est les exploitations ont une superficie moyenne de 183 hectares.

L'agriculture allemande est dominée par l'élevage, qui réalisait en 2008 57 % du chiffre d'affaires (lait : 25 %, porcins : 18 %, bovins : 8,5 %, oeufs et volailles : 5,4 %), tandis que les céréales ne pèsent que pour 13 % dans les recettes agricoles. Le modèle français est, lui, surtout tourné vers les productions végétales et les signes de qualité.

Fait marquant, 17 % des terres arables ont des utilisations non alimentaires, avec notamment les biocarburants, dont le biogaz, qui se développe rapidement, comme la délégation a pu le constater en visitant deux exploitations3(*).

L'industrie agro-alimentaire allemande représente, au sens strict, 152 milliards d'euros en 2009, soit trois fois le chiffre d'affaires de la seule filière agricole. Elle est réalisée dans près de 5 800 entreprises employant 955 000 personnes. Elle est aussi principalement orientée sur les filières animales. A souligner également l'importance des industries transformant les denrées tropicales (café, thé, cacao), qui pèsent lourd dans les exportations agroalimentaires allemandes.

L'horticulture est également un secteur agricole à grande valeur ajoutée et à forte intensité de main-d'oeuvre. Près de 35 000 exploitations cultivent en Allemagne des produits horticoles sur une surface de 220 000 hectares, soit 1,3 % de la SAU.

En 2009, environ 20 000 exploitations cultivent de la vigne en Allemagne, sur une surface totale de 100 000 hectares. Les cépages les plus importants sont le Riesling blanc et le Pinot noir. Cette filière est en plein renouveau et retrouve peu à peu sa notoriété passée.

Au cours des dernières années, de plus en plus d'entrepreneurs agricoles ont décidé d'orienter leur exploitation vers l'agriculture biologique. Les produits issus de cette filière représentent un marché à fort potentiel de croissance en Allemagne. Le secteur a vu son chiffre d'affaires passer de 1,48 à 5,8 milliards d'euros entre 1997 et 2009, soit 3,5 % du marché alimentaire. En 2009, il représente 5,6 % des surfaces cultivées, soit près d'un million d'hectares, et 21 000 exploitations agricoles, soit 6,3 % du total.

La forêt représente 31 % de la surface du pays, avec un volume sur pied de 3,4 milliards de m3 (soit 320m3/ha), d'après le dernier inventaire de 2007. C'est le plus important volume sur pied d'Europe, devant la Suède et la France. Le secteur « bois et forêt » emploie 1,2 million de personnes, pour un chiffre d'affaires de 148 milliards d'euros en 2009.

2. Des avantages compétitifs remarquables

Comme les autres secteurs de l'économie, la filière agricole allemande bénéficie d'un environnement favorable, qu'il s'agisse de prélèvements publics inférieurs, d'une fiscalité accommodante pour les sociétés, d'un coût du travail comparable désormais à celui de ses concurrents, voire plus intéressant - notamment dans les secteurs des abattoirs et du salariat occasionnel -, d'une économie très tournée vers l'international, d'une position centrale en Europe et d'une recherche particulièrement active.

En outre, le secteur agricole allemand a connu au cours des dernières années des éléments particuliers d'amélioration de sa compétitivité.

L'instauration progressive d'une aide à l'hectare dans un même Land - une pour les terres arables, l'autre pour les pâturages - a conduit les agriculteurs à repenser leur système de production en fonction de leurs atouts, entraînant notamment une réduction de la production de viande bovine au profit de la production de porcs (+ 30 % en 7 ans).

Le développement des énergies renouvelables, et particulièrement des bioénergies, profite directement aux agriculteurs4(*).

La gestion des soutiens publics est réalisée au niveau des Länder, ce qui permet de mieux coller à la réalité du terrain. C'est ainsi que la Bavière ou le Bade-Wurtemberg soutiennent leurs petites exploitations, notamment grâce à des aides agro-environnementales généreuses, tandis que la Basse-Saxe suit un modèle caractérisé par de grandes exploitations très performantes, tournées vers la production de lait ou de porcs, bénéficiant en outre d'installation de biogaz valorisant les déjections, et que les Länder orientaux ont conservé de vastes structures céréalières qui se modernisent peu à peu. Par ailleurs, les pouvoirs publics n'hésitent pas à soutenir des exploitations de grande dimension.

La transcription des directives communautaires, essentielles dans la réglementation du secteur agricole, a lieu à l'identique, c'est-à-dire sans ajout de contraintes nationales supplémentaires. Naturellement, ce principe connaît des exceptions, dans le bien-être animal par exemple, mais illustre bien le souci permanent de conserver une bonne compétitivité.

La pression de la grande distribution est très forte, les Allemands étant particulièrement attentifs au prix de leur alimentation. Cela oblige l'aval à tenir ses marges, mais constitue un atout quand les chaines allemandes se développent à l'étranger.

Le régime de TVA « au forfait » est hérité du temps où le régime agromonétaire faisait que l'Allemagne avait des prix agricoles supérieurs à ceux du reste de l'Europe et avait négocié un dispositif fiscal particulièrement favorable pour ses agriculteurs.

3. Une politique agricole définie à deux niveaux

En Allemagne, la politique agricole est une compétence partagée entre l'État fédéral et les Länder. Chacun des 16 Länder possède ainsi son gouvernement régional, comprenant notamment un ministre de l'agriculture, et son administration.

Si les fonctions de gestion relèvent de la compétence des Länder, les fonctions législatives relèvent d'abord de celle de l'État fédéral. Les 16 ministres de l'agriculture des Länder et le ministre fédéral se retrouvent au moins deux fois par an dans le cadre de la « conférence des ministres de l'agriculture » pour définir les grandes orientations de la politique agricole allemande. Les Länder conduisent toutefois des politiques différentes, fondées sur des exploitations familiales nombreuses au Sud, sur des exploitations très compétitives à l'Ouest et tournées vers les grandes cultures à l'Est.

En 2005, l'Allemagne s'est engagée sur la voie du découplage total de ses aides directes. Elle les a réparties entre les Länder et a inscrit dans la durée une redistribution des soutiens publics depuis les terres arables vers les pâturages. Depuis 2010, le processus de convergence des aides, qui doit aboutir à une aide unique à l'hectare dans chaque Land en 2013, est engagé.

Le gouvernement allemand a présenté à Bruxelles en 2006 un plan stratégique national pour mettre en oeuvre les mesures de développement rural. Ainsi, l'Allemagne doit recevoir près de 8,1 milliards d'euros de fonds européens pour le promouvoir sur la période 2007-2013, auxquels s'ajoute une enveloppe nationale de plus de 5 milliards d'euros.

4. Des positions proches de la France dans les négociations européennes et internationales

Constituant l'un des six pays fondateurs de l'Union européenne, l'Allemagne est particulièrement impliquée dans la mise en oeuvre de la politique agricole commune (PAC) depuis sa création. Une coopération très étroite existe avec la France, comme en témoigne la signature le 14 septembre 2010 d'une position commune franco-allemande sur l'avenir de la PAC.

L'Allemagne étant le deuxième producteur agricole de l'Union derrière la France, et le premier pays en termes de voix au Conseil avec l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la recherche d'un compromis franco-allemand est souvent indispensable à la conclusion d'un accord au sein du conseil agricole. Dès lors, la relation franco-allemande, sur un plan agricole, se caractérise par des contacts très suivis à tous les niveaux entre les deux pays.

L'importance du travail bilatéral sur les négociations communautaires favorise également le développement de coopérations plus techniques. Depuis fin 2009, le rapprochement franco-allemand s'est à nouveau renforcé entres les services des ministères de l'agriculture des deux pays, avec la création de groupes thématiques franco-allemands.

L'Allemagne est par ailleurs membre de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), une coopération renforcée avec la France étant en cours depuis plusieurs mois pour harmoniser nos positions au sein de cette institution.

Au niveau bilatéral, l'Allemagne a une politique de coopération internationale avec plusieurs pays, structurée autour d'accords de coopération signés entre les ministères de l'agriculture à haut niveau et prévoyant des rencontres formelles une à deux fois par an à très haut niveau. C'est le cas avec les Pays-Bas, le Brésil, la Russie, la Chine, l'Égypte, l'Ukraine. Des projets techniques, comme des fermes expérimentales (Chine, Russie), sont montés, en liaison avec la profession agricole, pour servir de plateforme aux exportateurs allemands.


* 3 Voir infra.

* 4 Voir infra.