II. AUDITION DE MM. PIERRE MOSCOVICI, MINISTRE DE L'ÉCONOMIE ET DES FINANCES ET JÉRÔME CAHUZAC, MINISTRE DÉLÉGUÉ CHARGÉ DU BUDGET
Réunie le mercredi 4 juillet 2012 sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'audition de MM. Pierre Moscovici, ministre de l'économie et des finances, et Jérôme Cahuzac, ministre délégué chargé du budget, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2011 et sur le projet de loi de finances rectificative pour 2012 .
M. Philippe Marini , président . - Messieurs les ministres, je vous souhaite la bienvenue dans cette salle de la commission des finances que M. le ministre du budget connaît bien pour l'avoir fréquentée lors des commissions mixtes paritaires.
M. Pierre Moscovici, ministre de l'économie et des finances . - Nous venons poser les premiers jalons de la politique économique de redressement dans la justice qui a été voulue par le président de la République et présentée ici par le Premier ministre, avec plusieurs textes : la loi de règlement, qui offre un panorama plutôt sombre de la situation financière du pays, le débat d'orientation des finances publiques, qui permettra au Parlement d'apporter son soutien aux inflexions nécessaires, et la loi de finances rectificative, qui constitue le première étape d'un plan d'ajustement des comptes publics et de justice fiscale.
Pour nous, il est fondamental que le Parlement soit associé à ce chantier crucial conjuguant dans la durée crédibilité et changement. Jérôme Cahuzac qui a été président de la commission des finances de l'Assemblée nationale connaît et respecte la qualité de vos travaux. J'étais moi-même simple membre de la commission des finances de l'Assemblée. Nous partageons l'envie d'aller à votre rencontre et avons la même considération pour tous. Nous veillerons à ce que chacun remplisse sa tâche : culture du dialogue et de l'écoute pour le Gouvernement, pleine association aux débats pour les parlementaires.
Quelques mots sur la situation économique. La croissance est atone, le Premier ministre a rectifié la prévision à 0,3 % en 2012, et 1,2 % en 2013. Le chômage touche 10 % de la population active, en particulier les jeunes et les seniors. La France souffre d'un triple déficit de croissance et de compétitivité, de crédibilité et de confiance. Croissance et compétitivité sont tributaires de nos partenaires européens, mais souffrent aussi de la faible consommation des ménages et de la perte sans précédent de compétitivité - nos parts de marché à l'exportation ont reculé de 20 % en cinq ans.
Déficit de crédibilité, ensuite. Nos comptes publics dérivent depuis dix ans ; la dette publique a augmenté de 800 milliards depuis 2002 et le déficit public pour 2011 s'élève à 100 milliards d'euros. L'audit de la Cour des comptes montre que la crise n'explique pas tout : l'Allemagne a su approcher l'équilibre en 2011.
Déficit de confiance enfin. L'instabilité, les permanentes remises en question ont sapé la confiance tandis que l'injustice des décisions fiscales a entamé la cohésion sociale.
Les Français ont choisi de changer de cap, et c'est cette stratégie d'action résolue pour la croissance et la solidarité, et de redressement des comptes dans la justice que je me propose de vous présenter.
L'Europe, chère à mon coeur et à l'action que j'entends mener. Le sommet des 28 et 29 juin dernier a marqué trois avancées : le paquet de croissance, s'établit à 120 milliards d'euros, soit 1% du PIB de l'Union, l'équivalent du budget de celle-ci, la supervision financière intégrée qui permettra à l'Espagne et à l'Italie de trouver des réponses aux déséquilibres qu'elles subissent, et, enfin, une feuille de route pour une intégration solidaire qui ira dans le sens d'une intégration politique, d'un partage de souveraineté. L'Union n'est pas seulement synonyme de restriction ; un changement de méthode donne des résultats.
Au niveau national, des mesures d'urgence ont d'ores et déjà été prises en faveur de la justice, de l'emploi et du pouvoir d'achat : décret sur les retraites, hausse de l'allocation de rentrée scolaire, coup de pouce au SMIC, contrats aidés supplémentaires. Toutes sont intégralement financées par des hausses de recettes ou des économies supplémentaires.
La loi de finances rectificative traduira dans la fiscalité la priorité donnée à l'emploi et à l'investissement, en favorisant l'investissement des bénéfices plutôt que la distribution de dividendes, ou en supprimant, sauf pour les plus petites entreprises, les avantages consentis pour les heures supplémentaires qui n'ont pas contribué à améliorer la situation de l'emploi. D'autres mesures seront prises dans le projet de loi de finances pour 2013.
Dès le deuxième semestre 2012 nous lancerons des réformes ambitieuses. Pour le financement de l'économie tout d'abord, avec la création d'une banque publique d'investissement tournée vers les PME et PMI et régionalisée, la réforme bancaire et la réforme de l'épargne réglementée et de la fiscalité de l'épargne. Nous voulons également une fiscalité plus lisible, plus efficace et plus juste, plus favorable aussi à l'esprit d'entreprise.
Nous voulons un volet compétitivité très solide. Le soutien à l'activité n'est pas contradictoire avec le redressement des comptes publics, qui constitue une nécessité absolue, tant pour respecter nos engagements européens, que pour rester souverains face aux marchés financiers, restaurer la confiance et dégager des marges de manoeuvre pour la croissance. Le Premier ministre l'a dit, le poids de la dette est devenu écrasant. L'Etat verse chaque année 50 milliards d'euros à ses créanciers et le service de la dette est le premier poste de la Nation : c'est évidemment insupportable.
Sur ce point, la Cour des comptes est claire : si les déficits ont bien été réduits à 5,5 % en 2011, le niveau spontané dérivait vers 5 % en 2012 : il fallait donc une correction budgétaire. Parce que le retour de la croissance et de la confiance est graduel, nous avons choisi la sincérité, ce qui suppose de clarifier nos objectifs : un déficit public contenu à 4,5 % du PIB en 2012, pour atteindre 3 % en 2013, et l'équilibre d'ici 2017. Ces engagements ont été rappelés par le Gouvernement, en particulier auprès de nos partenaires européens. Nous les tiendrons.
Nous ne cachons pas les efforts significatifs à accomplir, nous voulons qu'ils soient justement répartis : entre les recettes et les dépenses, dans le temps, entre le secteur privé et le secteur public, au sein de celui-ci, entre les ménages et les entreprises. Nous assumons parfaitement le fait que les ménages les plus aisés et les grandes entreprises seront mis à contribution davantage.
La loi de finances rectificative est le premier élément de cette politique de redressement. Il s'agit d'ajuster la loi de finances 2012 afin de sécuriser le déficit public à 4,5 % du PIB sans casser une croissance vacillante. Calée au plus juste, elle rapportera 7,2 milliards de recettes supplémentaires tout en revenant sur les mesures les plus injustes et les plus inefficaces du mandat précédent (TVA dite sociale, allègement de l'ISF et des droits de succession), tout en préservant les entreprises et les ménages les plus touchés par la crise.
Notre méthode se décline en trois principes : sincérité des comptes et des prévisions de croissance, condition sine qua non de la remise en ordre des finances publiques ; concertation avec les partenaires sociaux et les collectivités territoriales, c'est le sens de la grande conférence sociale qui se tiendra le 10 juillet prochain ; pragmatisme : nous arrêtons de supprimer des emplois dans la fonction publique et visons la stabilisation des effectifs. En clair, la RGPP, c'est terminé !
On nous accuse de troubles bipolaires : tantôt trop laxistes, tantôt trop austères. Notre défi est pourtant simple : il s'agit de redresser les comptes en soutenant la croissance. Nous avons pris la mesure du défi et avons la conviction que le sérieux de notre démarche est cohérent avec notre ambition.
M. Philippe Marini , président . - Je vous remercie de la qualité de votre synthèse. Vous répondez par avance aux questions qui n'ont pas encore été formulées ! Cela ne nous empêchera pas de vous en poser d'autres...
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué chargé du budget . - Je vous présente deux projets de loi : le projet de loi de règlement pour 2011, et le projet de loi de finances rectificative. Cette concordance est opportune, car le projet de loi de finances rectificative est la conséquence quasi inéluctable de ce qui s'est passé en 2011 comme de ce qui s'est passé depuis le premier collectif et le rapport de la Cour des comptes.
La loi de règlement pour 2011 fait état d'une réduction du déficit budgétaire de l'Etat d'une ampleur jamais constatée, presque 59 milliards d'euros. Cette réduction n'est cependant que la conséquence d'un déficit budgétaire lui-même historique, et résultant lui-même de la relance décidée par le gouvernement de l'époque. A y regarder de plus près, ces 59 milliards correspondent en réalité à l'arrêt de dépenses ou d'engagements exceptionnels, puisque la Cour des comptes n'admet comme ayant un caractère structurel que 14 milliards, desquels il faudrait encore retrancher les 4 milliards de remboursement des prêts à l'industrie automobile.
Impressionnant en affichage, l'effort ne s'élève qu'à une dizaine de milliards d'euros, c'est-à-dire un montant correspondant à la croissance spontanée des recettes de l'Etat. Le déficit public doit être réduit de 1,9 point de PIB. Sur ce chiffre flatteur, 0,8 point sont dus, selon la Cour des comptes, à des facteurs conjoncturels. La Cour note en outre une contribution négative de la dépense publique (-0,2 % en 2011). L'effort structurel n'est pas nié, mais il ne concerne que les recettes. Convenons que ces améliorations sont moins enthousiasmantes qu'il y paraît, voire préoccupantes, sauf à considérer qu'il ne faut mobiliser que les recettes.
Le rapport de la Cour des comptes est intervenu entre la loi de règlement et le projet de loi de finances rectificative. Il s'agit d'un ordre purement chronologique, sans relation de cause à effet. D'après la Cour, le manque à gagner en recettes en 2012 s'élèvera entre 6 à 10 milliards d'euros. Je le chiffre à 7,1 milliards : 3,4 milliards au titre de l'IS, 1,4 milliard au titre de la TVA, 1 milliard au titre des droits de mutation à titre onéreux et 1 milliard au titre des rentrées de cotisations sociales.
Si certaines prévisions sont difficiles à établir, d'autres ont été délibérément consenties par le pouvoir de l'époque : il était aisé de voir que la prévision de recette de TVA était surestimée puisque la totalité des remboursements à ce titre n'avait pas été effectuée ; de même, on savait que l'impôt sur les sociétés ne progresserait pas des 5,4 % escomptés ; de plus la contribution exceptionnelle à l'IS diminue de 500 millions d'euros. Au total, pour satisfaire aux exigences que nous nous fixons, nous avons besoin de recettes supplémentaires. Le PLFR les fournit à hauteur de 7 milliards d'euros.
La Cour relève également que certaines dépenses ne peuvent être assurées à loi de finances constante. Certains dépenses dérapent, d'autres sont sous-consommées : au total, l'incertitude règne sur 1 à 2 milliards d'euros, un niveau classique à ce moment de l'exécution budgétaire. C'est pourquoi la réserve de précaution a été instaurée, mais nous savons qu'elle ne permet pas à elle seule d'effacer les dépenses, puisque les dérapages déjà constatés la consomment. Ainsi, en 2010, les annulations de crédit à partir de cette réserve furent nulles, et l'année dernière, à hauteur de 200 millions d'euros seulement, alors que les réserves de précaution avaient fixées respectivement à 5 et 7 milliards d'euros. On peut craindre que les choses ne se répètent cette année, c'est pourquoi nous avons décidé un gel complémentaire de 1,5 milliard d'euros, sans dégeler les crédits ayant fait l'objet de la réserve de précaution. Avec cette marge de manoeuvre, nous espérons pouvoir étaler ces dépenses supplémentaires.
Nous devons en outre intégrer le contentieux sur le prélèvement à la source de 30 % pour les OPCVM détenus par des étrangers, dont aucun parlementaire n'avait été informé et qui avait déjà été jugé contraire à la libre circulation des personnes et des biens. Le pouvoir de l'époque n'ayant pas décidé de l'apurer, la note s'élève à 1,5 milliard, - 5 milliards d'ici 2014, intérêts moratoires y compris.
M. Philippe Marini , président . - Sur la forme, vous parlez de « pouvoir ». Ne serait-il pas plus opportun de parler de gouvernement ?
M. Jérôme Cahuzac . - Bien volontiers, même si cela occulte le rôle du président de la République.
M. Philippe Marini , président . - Vous pouvez parler de pouvoir exécutif dans ce cas.
M. Jérôme Cahuzac . - C'est mieux ! Le pouvoir exécutif n'ayant pas informé les parlementaires, je pourrais donc comprendre un mouvement d'humeur.
Pour satisfaire aux engagements de la France, nous proposons de solliciter ceux qui ne l'avaient pas été à hauteur de leurs moyens. La surtaxe à l'ISF n'est pas la réforme de cet impôt, laquelle interviendrait lors de la loi de finances initiale, mais une taxe exceptionnelle destinée à récupérer le manque à gagner de la réforme de l'ISF intervenue l'année dernière ainsi que celui du bouclier fiscal en 2012 (400 millions d'euros cette année).
La taxation de 3 % des dividendes des entreprises répond à un double objectif : se conformer à un engagement du candidat François Hollande d'une part, compenser le manque à gagner de 800 millions à un milliard de prélèvement à la source sur les OPCVM détenus par des étrangers.
M. François Marc , rapporteur général . - Je me réjouis de la présence de deux ministres que nous connaissons bien, dont nous avons plaisir à penser qu'ils répondront efficacement à nos préoccupations actuelles. J'ai pour eux de l'estime et de l'amitié. En outre, leurs orientations politiques correspondent à celles que le nouveau président de la République a fait valider par les électeurs. Le redressement des finances publiques dans la justice a ici beaucoup de défenseurs.
Le Sénat débattra demain des résultats du Conseil européen et du sommet des Etats de la zone euro. Veillons à ne pas opposer croissance et discipline budgétaire. La naissance du MES est anticipée : le futur membre de son conseil des gouverneurs peut-il nous dire si le délai de juillet 2012 sera tenu malgré les recours devant la cour de Karlsruhe ?
La politique budgétaire dans sa dimension pleinement politique est enfin de retour. Auparavant, les gouvernements donnaient l'impression de subir les événements. On réduisait les dépenses de manière mécanique et parfois aveugle et on augmentait les prélèvements obligatoires, à contre-coeur, de manière désordonnée et imprévisible... Aujourd'hui, le Gouvernement affiche ses priorités et fait des choix : il est dans une logique et une stratégie d'action.
En matière de dépenses publiques, il affiche l'objectif ambitieux de limiter leur progression à 0,8 % en volume pour atteindre l'équilibre en 2017. Contrairement au précédent gouvernement, qui visait une progression irréaliste de 0,4 % sans expliquer comment il y arriverait, le Premier ministre a indiqué hier qu'il demanderait à chaque ministre les réformes de structure nécessaires. Nous aurons donc enfin un programme d'économie budgétaire documenté et étayé, et non plus des incantations.
En ce qui concerne les recettes, ce collectif a été présenté comme une addition de mesures de rendement. Il a pourtant une portée symbolique avérée. A l'automne dernier, notre rapporteure générale, Nicole Bricq dressait un bilan de la période 2007-2012 intitulé « Un quinquennat d'incohérence et d'injustice ».
M. Aymeri de Montesquiou . - Un jugement tout en nuance !
M. François Marc , rapporteur général . - Comme la majorité sénatoriale l'avait alors proposé, ce collectif revient dès ses premiers articles sur les mesures les plus injustes : les abattements de droits de succession de la loi TEPA, les heures supplémentaires, le bouclier fiscal, la baisse de l'ISF et la TVA sociale. Nous avions proposé de nombreux amendements sur ces sujets. C'est avec un a priori très positif que j'engage mes travaux de rapporteur général. Je suis persuadé que le Sénat saura oeuvrer utilement à vos côtés.
M. Philippe Marini , président . - J'ai cru comprendre que sur les 120 milliards du « paquet croissance » européen, 55 milliards seraient au titre des fonds structurels, et qu'il s'agirait de dégagements de crédits déjà inscrits au titre des différents Etats. S'agit-il de dépenses nouvelles et quelle est la part susceptible d'être dépensée dans la zone euro ? Peut-on décompter ces 55 milliards dans les chiffres du plan de croissance dont vous nous vantez les mérites ?
Vous dites en outre que vous en avez terminé avec la RGPP. Puis, le rapporteur général rappelle que les ministres détailleront les propositions qui permettront d'atteindre les objectifs budgétaires. Tout est affaire de terminologie : c'est ce qu'on appelle chez nous la RGPP ! Au-delà des mots et des personnes, la finalité reste celle d'une meilleure efficacité de l'argent public.
J'entendais ce matin le Premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud, rappeler que seule une baisse des effectifs de la fonction publique serait susceptible de redonner une marge de manoeuvre salariale. En prônant leur stabilisation, renoncez-vous à améliorer le pouvoir d'achat des fonctionnaires, dont certains pourraient être pénalisés par la réduction des heures supplémentaires ? Le précédent gouvernement, dans sa générosité, reversait sous forme de primes une partie des économies liées aux suppressions d'emplois.
Enfin, avez-vous prévu d'augmenter la réserve de précaution d'un milliard d'euros comme le préconise la Cour ?
M. Pierre Moscovici . - Je remercie le rapporteur général de son a priori positif et lui confirme notre volonté de travailler étroitement avec cette commission.
Vous nous interrogez sur le « paquet croissance » européen. Il comprend d'abord la recapitalisation de la banque européenne d'investissement à hauteur de 10 milliards d'euros pour autoriser 60 milliards d'investissement. Il nous faudra monter des projets et nous en soumettrons très vite à l'interministériel. Il en est de même des projects bonds , qui doivent dégager un effet de levier substantiel. Quant aux fonds structurels, nous ciblons les fonds non engagés dans la période qui se termine en 2013. Malgré la concurrence féroce à laquelle se livrent les Etats-membres, en particulier de la part des pays dits de la cohésion, pour en bénéficier les premiers, nous présenterons des projets. Ce paquet correspond à 1 % du PIB, soit 120 milliards d'euros, et regroupe des politiques différentes : c'est de la capacité de chaque pays à dégager des projets de qualité que dépendra la mobilisation de cet argent.
La Commission européenne a proposé une taxe sur les transactions financières. Aucun accord n'a pu être trouvé lors du dernier Ecofin. Il a finalement été décidé de l'instaurer sous forme de coopération renforcée, regroupant au moins neuf états-membres : l'Allemagne, la France, l'Espagne, l'Italie se sont déjà portées volontaires. Il faut avancer à marche forcée pour être prêts d'ici décembre.
François Marc a posé une question sur le mécanisme européen de stabilité. Cette question a été la plus difficile à traiter lors du conseil - et un apport décisif. En résumé, nous avons avancé sur trois thèmes : la supervision bancaire et la possibilité de recapitaliser directement les banques, notamment espagnoles, sans passer par les Etats ; l'aide apportée à l'Espagne, soit 62 milliards d'euros, qui doit se faire sans séniorité, c'est-à-dire sans avantage du MES par rapport aux créanciers privés ; enfin, Mario Monti a demandé un « bouclier anti-spread » pour les Etats qui, comme l'Italie, ont consenti des efforts d'ajustements de leurs finances publiques. Il réclamait notamment la possibilité pour les fonds de secours d'intervenir directement sur le marché obligataire avec la Banque centrale européenne comme opérateur.
Nous étudierons la mise en oeuvre de ces trois décisions importantes lors du prochain Eurogroupe qui se tiendra le 9 juillet 2012.
Quant au MES, je retire de mes rencontres avec Wolfgang Schäuble le sentiment que l'objectif d'un lancement fin juillet est réaliste.
Après leur rapport, MM. Van Rompuy, Juncker, Draghi et Barroso ont mandat pour aller plus loin et proposer une feuille de route pour l'intégration à dix ans.
Un mot sur la RGPP. Si nous partageons en effet la volonté de moderniser l'Etat et de rationaliser l'action publique, les différences sont profondes entre les suppressions d'emploi et la stabilisation des effectifs. Nous créons des emplois dans l'éducation, la sécurité, la justice, ainsi qu'à Pôle emploi. En outre, nous visons une gestion plus fine des ministères, compte-tenu des critiques émises par la Cour des comptes et par des rapports parlementaires.
J'ai pour la Cour des comptes, dont je suis issu, un respect infini et la plus grande révérence. Reste que la définition des politiques publiques appartient aux pouvoirs exécutif et législatif et que ses conseils ne sont pas des préconisations absolues.
Le retour de la stratégie budgétaire ? En tout cas, un changement de stratégie.
M. Jérôme Cahuzac . - Je remercie le rapporteur général de sa future bienveillante vigilance.
Nous avons effectivement pris la décision de surgeler 1,5 milliard d'euros, l'opération est lancée.
En ce qui concerne la fonction publique et le pouvoir d'achat, nous privilégierons une approche globale. Nous assumons le zéro valeur. Ces cinq dernières années, la masse salariale a augmenté de 0,6 % chaque année. La suppression d'un emploi sur deux n'a pas généré les économies escomptées - le rendu sous forme de mesures catégorielles a été parfois bien généreux et le nombre des heures supplémentaires important. La rémunération moyenne dépend de plusieurs facteurs : il y a plusieurs leviers. Nous regarderons tout cela avec Marylise Lebranchu.
Nos divergences sur les heures supplémentaires ne sont pas nouvelles. Il est difficile d'affirmer que ce fut un succès. Avant de l'être comme une mesure de pouvoir d'achat, elles avaient été présentées comme un outil de lutte contre le chômage. Le rapport Gorges-Mallot a montré que le volume d'heures supplémentaires était resté identique une fois déclarées les heures supplémentaires qui ne l'étaient pas. Il n'y a pas eu d' « heure supplémentaire supplémentaire ». La réforme a constitué un simple effet d'aubaine, sauf dans les petites entreprises, pour lesquelles nous maintenons l'avantage forfaitaire. L'engagement du président de la République est tenu.
Mme Annie David , présidente de la commission des affaires sociales . - Je m'associe aux propos de bienvenue à nos deux ministres. La commission des affaires sociales est particulièrement concernée par les mesures relatives à l'emploi. Je ne doute pas que vous saurez répondre à nos questions.
M. Yves Daudigny , rapporteur général de la commission des affaires sociales . - Messieurs les ministres, c'est un plaisir de vous rencontrer dans vos nouvelles fonctions. Mon angle d'approche est celui du financement de la protection sociale. L'exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative apporte plusieurs réponses quant à l'incidence des mesures nouvelles sur les finances sociales, qu'il s'agisse de l'abrogation de la TVA sociale ou de la majoration de 25 % de l'allocation de rentrée scolaire.
La quasi-suppression des allègements de cotisations sur les heures supplémentaires s'accompagne d'une réduction à due concurrence de la compensation accordée par l'Etat à la sécurité sociale : cette suppression sera neutre pour les finances sociales, c'est le budget de l'Etat qui bénéficiera à partir de 2013 de 3 milliards d'euros de recettes supplémentaires. Une autre solution aurait été de maintenir tout ou partie du panier fiscal attribué à la sécurité sociale afin d'avancer plus rapidement dans la réduction des déficits sociaux. Pouvez-vous nous éclairer sur le choix qui a été opéré ?
Les mesures du PLFR vont en outre se traduire par des ressources supplémentaires d'1,5 milliard d'euros en 2012 et 5,7 milliards en 2013, plus 600 millions de hausse des cotisations vieillesse. Cela ne suffira pas à rétablir l'équilibre. D'autres mesures sont-elles en préparation ? Quelles orientations comptez-vous privilégier ?
M. Éric Doligé . - J'ai cru comprendre en lisant une interview de Mme Lebranchu, ministre de la réforme de l'Etat, que les 60 000 postes de fonctionnaires seraient compensés par les collectivités territoriales, de manière à éviter les doublons. Si je n'ai pas bien compris cette intéressante analyse n'hésitez pas à me redresser !
M. Joël Bourdin . - On va créer des postes d'enseignants d'ici la rentrée, ai-je entendu dire. Encore faut-il en avoir le temps. Comme vous n'aurez jamais le temps d'organiser un concours d'ici septembre et que vous n'allez certainement pas désigner des vacataires, comment allez-vous faire ?
Doubler la taxe sur les transactions financières, pourquoi pas ? Comme rien n'empêche un ménage de réaliser ses opérations boursières à Londres ou à New-York, cette mesure ne risque-t-elle pas de fragiliser la place de Paris, qui n'est déjà pas très florissante ?
M. Jean Arthuis . - Je remercie les ministres des précisions qu'ils viennent d'apporter et de leur détermination de tenir une trajectoire budgétaire qui nous ramène à l'équilibre des finances publiques.
Alors que le déficit 2011 de la France est moins élevé que prévu, sa dette est plus importante qu'annoncé car en 2011, pour la première fois, elle a apporté un prêt bilatéral à la Grèce de 12 milliards et a doté le Fonds européen de stabilité financière, puis le Mécanisme européen de stabilité, pour venir en aide à l'Irlande et au Portugal. Va-ton accomplir des progrès dans la gouvernance et la surveillance multilatérale en Europe? Qu'avez-vous prévu pour tenir nos engagements de solidarité à l'intérieur de la zone euro ?
Jeudi soir, alors que s'ouvrait le sommet européen, les lettres de cadrage ont été dévoilées. Une réduction de 7 % va être appliquée aux crédits d'intervention et aux dépenses de fonctionnement. J'avais entendu un discours identique au printemps 2010, lorsque le président de la République de l'époque, lors d'une conférence budgétaire, avait proclamé qu'on réduirait de 10 % ces mêmes dépenses, soit 130 milliards d'économies. Mais dans ces dépenses figurent beaucoup de dépenses de guichet comme l'allocation aux adultes handicapés, l'aide personnalisée au logement, des dotations pour les universités et pour diverses autres institutions, comme RFF. Les résultats ont été très en deçà de l'annonce. Confirmez-vous le cap des 7 % ?
Enfin, les plans sociaux risquent de se multiplier, provoquant des déchirements irréversibles du tissu industriel résiduel. Vous abrogez la TVA sociale ou TVA anti-délocalisations, mais dans les pays européens où les dépenses publiques sont supérieures à 55 %, la TVA atteint facilement 25 %. En France, ce que l'on ne fait pas payer à la consommation pèse sur la production, d'où l'accélération des délocalisations et des destructions d'emplois. Qu'avez-vous prévu pour renforcer la compétitivité de notre industrie ?
M. André Ferrand . - Sénateur des Français de l'étranger, je souhaite savoir si l'assujettissement des revenus immobiliers des non-résidents aux prélèvements sociaux est bien compatible avec toutes les conventions fiscales bilatérales que notre pays a signées.
Vous annoncez la suppression de la prise en charge sans condition de revenu des frais de scolarité des enfants français scolarisés dans des établissements français de l'étranger. Cette mesure s'appliquera dès la rentrée 2012 et une partie de l'économie irait à des mesures d'accompagnement exceptionnelles des élèves concernés. Les parents ont deux mois pour se mettre en mesure de payer les frais de scolarité de leurs enfants. Certaines familles, mais aussi certains établissements, vont rencontrer des difficultés. Les mesures exceptionnelles dont il est question bénéficieront-elles aux familles ? Quitte à changer de programme, l'autre partie de l'économie réalisée restera-t-elle à disposition du ministère des affaires étrangères ?
M. Philippe Marini , président . - Mon collègue plaide-t-il pour des affectations de crédits ?
M. François Patriat . - Je félicite les ministres pour la clarté de leurs propos.
La RGPP a également pesé sur les recettes : alors qu'entre 2002 et 2012, 25 000 emplois étaient supprimés à la DGFiP, la Commission européenne a estimé que l'évasion fiscale nous coûtait 2 % à 2,5 % du PIB, soit 40 à 50 milliards d'euros. Le chef de l'Etat entendait dégager 1 milliard d'euros chaque année de recettes supplémentaires grâce à la lutte contre l'évasion fiscale. Le rapport sur l'évasion fiscale propose de créer un Haut commissariat à l'évasion fiscale. Quand je lis dans un journal satirique que Microsoft a échappé en grande partie à l'impôt sur les sociétés et à la TVA, je me dis que nous avons des progrès à faire. Il conviendrait donc de renforcer les moyens humains et d'améliorer la coopération entre les services français et européens. Entendez-vous obtenir des résultats à cet égard ?
M. Serge Dassault . - Les informations données par les ministres sont intéressantes, mais manquent de chiffres.
Vous avez besoin de 7 milliards d'euros et vous créez des impôts nouveaux ! Pourquoi ne pas commencer par faire des économies en ne recrutant pas des fonctionnaires supplémentaires ? Augmenter les dépenses en revenant à la retraite à 60 ans n'est pas malin !
L'augmentation de 8 % à 20 % du taux de forfait social à la charge des employeurs sur l'épargne salariale me touche profondément parce qu'elle est profondément antisociale. Cette mesure proprement scandaleuse va ruiner des mesures de participation au bénéfice de salariés. Vous allez ruiner des augmentations de pouvoir d'achat qui ne coûtent rien à la production de l'entreprise. Mon entreprise paye 100 millions par an de participation : il faudra dépenser vingt millions. Je déposerai un amendement car la participation est un dispositif formidable qui devrait intéresser les socialistes.
M. Vincent Delahaye . - Les gouvernements changent, pas mon discours. Je partage vos grands objectifs comme le redressement dans la justice ou la recherche de la croissance. J'apprécie les termes de sincérité des comptes publics que vous avez employés. En revanche, quid de la prudence ? Je n'ai pas l'impression qu'à 2 % par an, entre 2014 et 2017, vos hypothèses de croissance du PIB soient très prudentes. Nous n'avons jamais atteint ce taux depuis douze ans. Est-il prudent de baser le retour à l'équilibre des finances publiques sur des hypothèses aussi optimistes ?
De plus, vous ne proposez aucune mesure pour accroître notre compétitivité ou réduire le coût du travail. Or, ces deux facteurs expliquent largement nos difficultés économiques.
J'ai toujours plaidé pour qu'il y ait un équilibre entre l'augmentation des recettes et la diminution des dépenses. Vous affirmez que l'effort en dépenses et en recettes sera équilibré sur la période 2012 à 2017. Cela commence mal : ce ne sera pas le cas en 2012 et un rattrapage sera ensuite nécessaire. Maintenir les effectifs des fonctionnaires ne va pas non plus dans le bon sens, à moins que vous ne vouliez réduire leurs rémunérations. Il n'est pas réaliste ni sincère d'affirmer que vous maintiendrez les effectifs et le pouvoir d'achat tout en revenant à l'équilibre des comptes publics.
Vous allez faire passer le forfait social de 8 % à 20 % : combien de salariés vont-ils être touchés ? Entre 5 et 7 millions de Français seraient concernés, soit beaucoup plus que les 1 % de privilégiés dont parle le Premier ministre. Cette disposition me gêne beaucoup.
M. Richard Yung . - Les futurs textes budgétaires européens prévoient que les prévisions économiques soient élaborées par une autorité indépendante, ce qui répondrait aux interrogations de Vincent Delahaye sur le taux de croissance.
Les Allemands ont-ils accepté le mécanisme de rachat des dettes publiques par le MES et celui-ci ne devrait-il pas recevoir un statut bancaire ?
Quels seront le taux et l'assiette de la taxe sur les transactions financières ? Un certain nombre de pays vont instaurer cette taxe et d'autres ne le feront pas, notamment la Grande-Bretagne. Nous aurons donc une Europe à géométrie variable. Comment faire face à cette situation ?
Pour ce qui concerne les Français de l'étranger, la prise en charge des frais de scolarisation va être supprimée. J'espère qu'il restera une partie des 8 millions économisés pour les bourses et autres dépenses.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - La suppression des allègements sociaux attachés aux heures supplémentaires concernera-t-elle aussi les agents des collectivités locales ? Quelles conséquences l'article 2 aura-t-il pour les collectivités territoriales et le seuil de 20 employés s'appliquera-t-il ?
M. Aymeri de Montesquiou . - Pourquoi lire les rapports de la Cour des comptes dans des morceaux choisis ? Ses conseils sont souvent les plus sages et j'ai toujours demandé à ce que les gouvernements s'y réfèrent.
Je suis convaincu de la sincérité de M. Moscovici mais il y a contradiction entre la gouvernance européenne et certaines des mesures qu'il présente. La TVA anti-délocalisation évite des destructions majeures d'emplois en France. Tous les pays européens ont diminué le nombre de leurs fonctionnaires, c'est indispensable à l'équilibre des comptes, même si le terme RGPP vous écorche l'oreille. Vous allez ébrécher la loi sur les retraites tandis que la plupart des pays européens ont fait passer l'âge de la retraite à 65, voire 67 ans, du fait de l'allongement de l'espérance de vie. J'attends de votre part une politique qui privilégie la compétitivité des entreprises françaises, et il ne me semble pas qu'une fiscalisation plus lourde la favorise.
Mme Annie David . - Ma première question de membre du groupe CRC concerne l'évasion fiscale : ne pourrions-nous aller au-delà des mesures que vous nous proposez dans ce collectif ? La commission d'enquête sénatoriale, qui vient de rendre son rapport, l'estime à 50 milliards. Or, ce collectif envisage de récupérer 200 millions...
L'Etat débiteur tarde à payer ce qu'il doit aux collectivités territoriales, notamment aux conseils généraux qui gèrent la politique de protection sociale. Que comptez-vous faire ?
M. Marini s'inquiétait du pouvoir d'achat des fonctionnaires : c'est louable, mais ils auraient été bien plus pénalisés par le jour de carence et par la TVA anti-délocalisations, mais surtout antisociale adoptés par l'ancienne majorité. Vos mesures vont plutôt dans le bon sens, mais serait-il possible de mettre un terme au gel de l'indice ?
Enfin, contrairement aux affirmations de M. Dassault, l'épargne salariale est bien une mesure antisociale, puisqu'elle réduit les recettes de notre protection sociale. J'espère bien que la mesure proposée sera maintenue.
M. Pierre Moscovici . - Nous serons ravis de travailler avec la commission que Mme David et M. Daudigny représentent ici.
Je vais commencer par répondre à MM. Delahaye et Dassault sur la prudence et la sincérité de nos prévisions. Nos estimations sont prudentes : l'INSEE prévoyait il y a dix jours 0,4 % de croissance pour 2012. Nous avons préféré tabler sur 0,3 %, chiffre plus proche du consensus des instituts de prévision. De même, nous avons prévu 1,2 % pour 2013 alors que la Commission européenne est à 1,3 %. Oui, nous avons prévu 2 % pour les années 2014 et suivantes. Ce chiffre n'est pas imprudent : les services du ministère des finances estiment que le taux de croissance potentielle est de l'ordre de 1,6 %. Comme depuis plusieurs années, nous avons été bien en deçà, il s'est creusé un écart de production, un output gap . Il n'est pas anormal d'estimer que la croissance va repasser au-dessus du potentiel à moyen terme : plutôt prudente, l'hypothèse de 2 % ne permet même pas de résorber l'écart de production d'ici 2017. Un tel taux de croissance suppose effectivement qu'un certain nombre de réformes soient faites en matière de compétitivité et de redressement, pour parler comme M. Doligé qui lui-même parle comme M. Montebourg. Il devrait y avoir un phénomène de rattrapage, puis de dynamisation de la croissance.
Enfin, une directive sur l'indépendance des prévisions est en cours de discussion au Parlement européen : le texte ne sera vraisemblablement pas en vigueur au moment du projet de loi de finances, mais nous avons tenu compte du consensus avec prudence. Je ne me sens pas reprochable.
M. Philippe Marini , président . - La nécessité d'un organisme européen d'expertise indépendant est évidente et, avec Jean Arthuis, nous avons à de nombreuses reprises dit notre souhait qu'Eurostat deviennent une autoritaire communautaire indépendante. Les interprétations d'opportunité, en la matière, ont causé de lourdes difficultés.
Vous citez un taux de croissance potentielle de 1,6 %. Avant la crise, on l'estimait à 2 %. Pourquoi n'auditionnerions-nous pas les auteurs de ces modèles pour mieux comprendre ce qui se cache derrière ce taux ? L'écart mesure-t-il les dommages durables de la crise ?
M. Pierre Moscovici . - Je ne vois aucune objection à une telle audition. Il faut avoir ce débat, mais on ne peut pas dire que nos perspectives ne sont pas sérieuses. Nous avions durant la campagne électorale des perspectives supérieures mais nous nous sommes calés sur 2 % : nous ne sommes pas dans l'excès.
L'équilibre des recettes et des dépenses, maintenant. Si les choses avaient été telles qu'annoncées, nous n'aurions pas été contraints de revenir aux 4,5 % de déficit. Ma première visite a été pour M. Schäuble, la deuxième pour la Commission européenne, dont j'ai lu les recommandations. Nous avons suivi les préconisations de la Cour des comptes avec des prélèvements supplémentaires à hauteur de 7,2 milliards. Quant aux économies de dépenses, elles sont plus faciles à enclencher en début d'année, leur inertie étant extrêmement forte.
Pour la suite, l'effort entre dépenses et recettes sera équilibré. Sur la période 2012-2013, l'ajustement se fera d'abord par les recettes, tandis que les économies de dépenses se déploieront sur toute la période. Quand un gouvernement propose 0 % en valeur et 0,8 % en volume, ne lui reprochez pas de ne pas faire d'économies.
Il est difficile de dire dès maintenant quels seront le taux et l'assiette de la taxe sur les transactions financières. Nous militons pour qu'elle s'applique à toutes les transactions sur les actions des entreprises installées sur le territoire des Etats participant à la coopération renforcée.
M. Philippe Marini , président . - Seulement les actions ?
M. Pierre Moscovici . - Oui, c'est ce sur quoi nous travaillons. Les résidents des autres pays devraient également payer la taxe. C'est une forme d'extra-territorialité mais il en existe déjà un exemple en Europe. On parle peu de la stamp duty britannique dont le taux est de 0,5 %. Une coopération renforcée n'a pas vocation à se limiter aux pays qui l'on choisie, M. Bourdin. Elle doit se diffuser et même se communautariser, même si l'on peut imaginer que la Grande-Bretagne la refusera sans doute encore longtemps. La place de Paris ne sera donc pas affaiblie.
Le MES a la vertu d'être conçu comme un établissement financier : les Etats le capitalisent puis le MES se finance sur les marchés. Sa dette n'est donc pas comptabilisée dans la dette des administrations publiques. En revanche, la dotation en capital l'est. En 2012, nous avons versé 6,5 milliards. Il en ira de même en 2013, puis nous verserons 3,3 milliards en 2014, soit un total de 16,3 milliards. Nous avions comptabilisé notre part de la dette du FESF dans la nôtre : le mécanisme est plus performant. Oui, la France est favorable à une licence bancaire pour le MES. Nous n'en sommes pas encore là car la formulation retenue par le Conseil européen est politiquement très forte mais les modalités techniques restent à préciser. C'est ce que l'Eurogroupe fera dans les prochains jours avec la BCE.
Un mot sur la TVA sociale : nous souhaitons redresser les comptes publics et améliorer la compétitivité. Nous présenterons avec M. Montebourg notre stratégie industrielle. Nous estimons que la TVA pèse sur le pouvoir d'achat, bride la consommation et crée de l'injustice. C'est pour ces raisons que nous abrogeons cette disposition, sans avoir le sentiment de pénaliser la compétitivité de notre économie.
Nous allons bien créer des emplois dans l'éducation nationale et dans d'autres ministères. Nous ne transfèrerons pas de charges sans contrepartie, comme cela a été le cas il y a quelques années.
M. Jérôme Cahuzac . - La notion de croissance potentielle doit être précisément définie pour que nous sachions de quoi nous parlons. Même chose pour le déficit structurel : nous y avons d'ailleurs déjà réfléchi dans le cadre d'une commission que présidait M. Camdessus. Aujourd'hui, cette définition n'est pas exactement la même pour la Cour des comptes et pour le Trésor, même si les constats que tous deux font sont malheureusement cohérents : entre 2007 et 2011, le déficit structurel du pays est passé pour la Cour des comptes de 3,5 % à 3,9 % et pour le Trésor de 3,9 % à 4,2 % du PIB. Ces chiffres traduisent la même tendance : le quinquennat passé a vu notre endettement structurel s'aggraver.
Je me demandais si la remarque de M. Doligé était due à une incompréhension ou à une tentative d'anticipation sur le troisième acte de la décentralisation. J'ai opté pour la deuxième solution : s'il est prématuré d'aborder cela aujourd'hui, les propos de M. Moscovici sont de nature à le rassurer.
M. Bourdin a évoqué la taxe sur les transactions financières. Sur cette question, certains d'entre vous ont évolué ces dernières années : l'opposition de l'époque la proposait et la majorité la refusait systématiquement, au motif que la place de Paris serait pénalisée. Cet argument a été abandonné par ceux-là même qui le reprenaient à leur compte et le principe de cette taxe a été finalement adopté. Nous gardons la même assiette et, si nous doublons le taux, c'est pour garantir que le rendement annoncé à l'époque soit bien celui que nous constaterons. Se posera ensuite la question de son affectation.
M. Philippe Marini , président . - Avant tout, combler les déficits budgétaires !
M. Jérôme Cahuzac . - Certains le souhaitent effectivement, d'autres estiment qu'il devrait permettre à l'Europe de lever des fonds.
M. Philippe Marini , président . - Ne soyons pas trop généreux avec l'argent que nous n'avons pas encore.
M. Jérôme Cahuzac . - Vous avez raison, mais cela nous permet d'avoir les meilleurs débats, car ils sont franchement désintéressés !
Le président Arthuis est un partisan convaincu de la TVA anti-délocalisation. Convenons que la disposition qui avait été prise ne pouvait que très faiblement contribuer à accroître notre compétitivité, puisque le coût du travail dans l'industrie manufacturière représente 40 % du prix final et que la baisse de charges aboutissait à un effet prix de moins de 1 % en une fois. J'ai toujours été très dubitatif sur l'effet réel de cette mesure, même si je devine qu'il ne s'agissait que d'une première étape qui en appelait d'autres. Le Gouvernement a fait un choix différent ; nous revenons sur un effet prix totalement marginal et qui n'aurait rien changé à la compétitivité de nos entreprises ; le niveau de gamme, la qualité, l'export sont des raisons au moins aussi puissantes pour expliquer nos piètres performances en matière de commerce extérieur.
C'est précisément parce que le principe de territorialité est scrupuleusement respecté avec la taxe sur les plus-values immobilières que nous ne craignons rien avec les conventions fiscales déjà passées, monsieur Ferrand. Le principe communément admis dans le concert des nations est celui de la territorialité : seuls les Etats-Unis d'Amérique s'appuient sur le principe de nationalité. Nous n'aurons donc aucun problème, y compris avec l'Amérique du Nord.
La disposition sur les frais de scolarité avait été adoptée, puis plafonnée à 30 ou 35 millions d'euros par an. Elle consomme près de 80 % des ressources consacrées à la scolarité à l'étranger pour ceux de nos jeunes compatriotes qui s'y forment mais ne concerne que 25 % de ceux-ci. Nous revenons sur un déséquilibre majeur. Un engagement a été pris pour que les sommes distraites de cette opération soit en partie consacrées aux bourses.
M. Patriat m'a interrogé sur la fraude fiscale : l'administration fiscale récupère chaque année de 15 à 17 milliards d'euros, dont 2 à 2,5 milliards sur la fraude. Dans ce collectif, nous empêchons les optimisations déloyales, qu'il s'agisse de l'achat de déficits à l'étranger, des dividendes exagérés des filiales afin d'incorporer dans la maison mère leur situation comptable. Bref, les quatre dispositifs anti-abus auront un rendement d'au moins un milliard et certainement beaucoup plus.
Je veux essayer de rassurer M. Dassault. Nous demandons à nos compatriotes des efforts supplémentaires, mais pas toujours sous forme d'impôts nouveaux. La taxe sur les transactions financières existe, même si nous en doublons le taux. Vous avez voté la surtaxe à l'impôt sur les sociétés, dont nous percevrons le produit de manière anticipée. Les impôts nouveaux ne sont pas là pour financer des politiques inutiles ou nuisibles. Ils ne financeront pas les agents que l'Etat recrutera dans l'éducation nationale, la police ou la gendarmerie, puisque ces recrutements se feront à stabilité des effectifs de la fonction publique d'Etat. Les mesures sur la retraite ou sur l'allocation de rentrée scolaire sont financées pour leur propre compte et non à partir des 7,1 milliards d'euros supplémentaires qui serviront à la France à bien respecter les 4,5 % de déficit. Le forfait social va effectivement monter de 8 % à 20 % ; la Cour des comptes proposait de le fixer à 19 %. Ce dispositif concerne 5 millions de salariés, essentiellement d'ailleurs dans les grandes entreprises, très peu dans les PME. Il s'agit à la longue d'une rémunération qui ne dit pas son nom et qui n'est pas frappée par les mêmes charges sociales. Avec un forfait à 20 %, cette rémunération reste deux fois moins imposée que les salaires. Une partie des sommes consacrées à l'intéressement pourrait servir à augmenter les rémunérations : les salariés y trouveraient leur compte, mais aussi la sécurité sociale.
M. Serge Dassault . - Sur le plan social, c'est dramatique !
M. Jérôme Cahuzac . - Nous espérons bien que non.
Entre 2010 et 2011, le taux des prélèvements obligatoires a augmenté de 1,4 point, soit 30 milliards d'euros. Entre 2011 et 2012, ce taux augmentera de 1,1 point, mais ce 1,1 point ne s'explique pas par les seuls 7 milliards d'euros d'efforts supplémentaires que nous demandons, mais aussi par les 15 milliards prélevés par les administrations publiques en 2012 à la suite des plans Fillon I et II. Assumons loyalement cette hausse : deux tiers pour vous, un tiers pour nous.
M. Delahaye, qui nous incite à la prudence, doit prendre en compte le phénomène de noria : les fonctionnaires qui partent à la retraite sont mieux rémunérés que les derniers recrutés, ce qui dégage une marge de manoeuvre. N'oubliez pas la garantie individuelle de pouvoir d'achat. De plus, le point d'indice n'est qu'un des éléments de la rémunération.
Il n'y aura pas de régime particulier pour les collectivités territoriales, madame Des Esgaulx.
M. de Montesquiou dresse un parallèle entre ce qui se passe à l'étranger en matière de retraite et l'augmentation de l'espérance de vie. Ce parallèle n'est pas judicieux, car la France est le seul pays à disposer d'un système de retraite qui se fonde sur le nombre d'annuités cotisé et sur l'âge - c'est le plus dur. Dans les autres pays, seul ce dernier élément est pris en compte : les Allemands et les Espagnols ne reculent pas l'âge de la retraite parce que l'espérance de vie augmente.
Notre échange est courtois, monsieur de Montesquiou, personne n'en sortira navré ou meurtri. Dans l'histoire de nos deux familles respectives, c'est une première puisque Dumas fait occire très proprement par d'Artagnan un garde du Cardinal nommé Cahuzac, et qui n'est pas la gloire de son lignage.
M. Yann Gaillard . - Je veux vous féliciter pour le rétablissement de la TVA à 5,5 % pour les livres papier et électronique. Il s'agit d'une dépense vertueuse.
M. Jérôme Cahuzac . - Ce sera le cas au 1 er janvier.
M. Pierre Moscovici . - Le débat sur le livre électronique avec la Commission européenne est loin d'être conclu.
M. Philippe Marini , président . - Dans l'immédiat, le rapporteur spécial de la culture exprime sa satisfaction. M. Arthuis a le sentiment que vous n'avez pas répondu à sa question sur les lettres de cadrage.
M. Jean Arthuis . - L'objectif des - 7 % est sympathique, mais l'expérience précédente n'a donné que de piètres résultats. J'espère qu'il en ira différemment.
M. Philippe Marini , président. - Nous reprendrons prochainement cette discussion.