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Bases de défense : une réforme à conforter

11 juillet 2012 : Bases de défense : une réforme à conforter ( rapport d'information )

B. LA RÉFORME DU SOUTIEN PAR LA MISE EN PLACE DES 60 BASES DE DÉFENSE

1. Une nouvelle organisation du soutien
a) Le principe : économiser sur les soutiens en les mutualisant dans une aire géographique donnée

La philosophie de la réforme du soutien est la suivante : afin de dégager des économies et de permettre à tous les organismes du ministère de se concentrer sur leur coeur de métier opérationnel, les bases de défense mutualisent sur une aire géographique donnée les fonctions d'administration générale et de soutien commun, au profit de toutes les formations et organismes situés dans leur périmètre, quelles qu'elles soient.

Pour reprendre les termes exacts de l'arrêté du 29 novembre 2010 portant création et organisation des bases de défense, la base de défense constitue, dans une zone géographique, le cadre de la mutualisation de l'administration générale et du soutien commun, ainsi que de la coordination et de l'arbitrage des soutiens spécialisés délivrés par les directions et services du ministère (en particulier soutien santé, soutien pétrolier, soutien en systèmes d'information, soutien social, soutien infrastructures), à l'exclusion des soutiens spécifiques d'armées.

Le commandant a donc une autorité différenciée sur les différents services du soutien :

- les services communs sont sous l'autorité directe du commandant de base de défense ;

- les services spécialisés (infrastructure, santé, systèmes informatiques) sont simplement « coordonnés » par le commandant de base de défense.

La mise en commun des soutiens entre toutes les unités sur une aire géographique donnée s'est accompagnée d'une diminution simultanée du nombre de personnels affectés à ces tâches, comme l'explique le schéma ci-dessous, sur lequel la taille cumulée du groupement de soutien et de ses antennes, représentant le nombre de personnels affectés après la réforme, est inférieure à celle des différents soutiens d'unité avant réforme :

Schéma de la mise en commun des soutiens

au sein du groupement de soutien de base de défense

Source : Ministère de la Défense

La création des bases de défense répond à deux objectifs clairement exprimés dans leur arrêté de création : la base « doit permettre de coordonner et de trouver des synergies pour le soutien apporté au niveau local au sein d'une aire géographique déterminée. La base de défense est par ailleurs le creuset permettant de générer des économies en rendant en particulier possibles une harmonisation et une rationalisation de l'ensemble des procédures de soutien au niveau ministériel. ».

L'objectif secondaire de la réforme était de décharger le chef d'une unité opérationnelle (ou d'un service) de la responsabilité de l'essentiel des tâches d'administration et de soutien général au profit des chefs des bases de défense et donc de le recentrer sur son coeur de métier opérationnel.

La création des bases implique notamment la réorganisation des fonctions d'achats, de finances, d'administration des ressources humaines, de transports, de restauration, hôtellerie, habillement... Ces fonctions, auparavant directement remplies par les unités et les formations, sont directement mutualisées au sein d'un organisme appelé groupement de soutien de base de défense (GsBdd), placé sous l'autorité du commandant de base de défense (ComBdD). Il dispose, si nécessaire, d'antennes délocalisées auprès des formations soutenues.

Suivant les instructions officielles, le groupement de soutien de la base est structuré en 4 services : service achats finances (SAF), service d'administration du personnel (SAP), service soutien vie (SSV) et service soutiens communs (SSC).

Source : www.defense.gouv.fr

L'effet concentrateur de l'embasement est très net : au total, la constitution des groupements de soutien s'est accompagnée d'une diminution de 15 % des personnels antérieurement affectés à ces missions.

b) Une réforme qui impacte toutes les fonctions de l'administration générale et du soutien commun

Auparavant, les unités, services et organismes du ministère de la Défense assuraient leur propre soutien. Les ressources étaient affectées par chaque chaîne organique, qui décidait de leur emploi. Désormais, l'ensemble des capacités et moyens sont regroupés par aire géographique et transférés à un organisme interarmées du soutien, qui dispose d'un budget opérationnel propre.

Une équipe de projet a été mise en place au sein du ministère de la Défense pour harmoniser les processus de soutien et aligner les pratiques sur les meilleurs exemples observés, domaine par domaine. Articulée autour de 15 groupes de travail, elle a débouché à l'été 2011 sur l'élaboration d'une instruction précisant l'organisation du soutien en base de défense, par grand domaine, et sur des mémentos détaillant l'ensemble des procédures dans chaque domaine. Une instruction portant norme de soutien a également été publiée, qui engage les services soutenants sur des objectifs chiffrés.

Tous les champs du soutien sont couverts par cette réforme : ressources humaines, action sociale, finances, achats, restauration, logement, carburant, systèmes d'information...

Pour chaque fonction, des rationalisations et une amélioration de la qualité de service ont été simultanément recherchés.

(1) Objectif pour les ressources humaines : décharger les unités des actes administratifs, et, à terme, harmoniser et simplifier la gestion

La chaîne des ressources humaines a été complètement restructurée à l'occasion de la création des bases de défense.

Les unités, qui conservent la gestion de proximité, sont déchargées des actes de préparation et d'exécution administrative de leurs décisions, qui sont centralisés et mutualisés au sein du groupement de base de défense pour les personnels militaires et du centre ministériel de gestion pour les personnels civils.

Ainsi, le commandant d'unité reste chargé de la notation, de l'avancement, des congés, des récompenses et des sanctions disciplinaires. Ces actes dits de « commandement » lui incombent toujours. Autorité d'emploi, il conserve également ses attributions pour la gestion du personnel civil placé sous son autorité et effectue les actes de management qui se traduisent par une appréciation des mérites et de la manière de servir des agents.

En revanche, les actes de gestion et les démarches administratives qui préparent et exécutent ces actes de commandement, ou actes « d'administration », sont transférés :

- au groupement de soutien de la base de défense dont dépend l'unité en ce qui concerne les personnels militaires ;

- à l'un des huit centres ministériels de gestion, échelons déconcentrés de la direction des ressources humaines, pour ce qui concerne les personnels civils.

Outre les économies d'effectifs attendues, cette nouvelle organisation plus centralisée était censée produire des effets bénéfiques en termes d'harmonisation des processus de ressources humaines. Enfin, à la condition de pouvoir s'appuyer sur des systèmes d'information unifiés, elle devrait permettre, à terme, la dématérialisation de nombreux actes de gestion et, partant, leur mutualisation.

(2) Objectif pour l'alimentation : performance économique et harmonisation des droits

Par le regroupement, dans chaque base de défense, de tous les cercles-mess en un seul, le ministère de la Défense recherchait plusieurs objectifs :

- d'une part la performance économique : la réorganisation de la fonction alimentation, restauration et loisirs permet d'en centraliser la gestion au niveau du groupement de soutien de base de défense. C'est l'occasion d'une modernisation des conditions d'exercice. Les politiques d'achat, d'investissement et de loisirs peuvent ainsi être mutualisées ;

- d'autre part, cette réforme devait s'accompagner d'une harmonisation des droits entre les différentes armées et les différents sites.

Le régime de contribution de l'État à l'alimentation n'est pas unifié. Ainsi par exemple, suivant les armées voire les affectations au sein d'une même armée, les repas sont ou non pris en charge, sans grande logique.

(3) Objectif pour l'habillement : rationalisation et centralisation

La fonction habillement des armées emploie de l'ordre de 1600 personnes et mobilise un budget d'achats annuels de près de 180 M€.

La réforme visait à la modernisation complète de la fonction « habillement ». Partant du constat de l'hétérogénéité des droits et des pratiques, la modernisation visait à harmoniser les modes de gestion mais également à rationaliser l'organisation logistique.

Aujourd'hui encore, la réduction pourtant engagée des stocks très volumineux et couteux (plusieurs années de stocks) n'est pas encore totalement aboutie.

L'habillement fait l'objet d'études préalables en vue de son éventuelle externalisation (cf. ci-après).

L'habillement : des pratiques hétérogènes

- les modalités de renouvellement obéissaient parfois à une logique indemnitaire, parfois à une logique de « droits de tirage » ;

- la distribution s'effectuait soit par correspondance individualisée soit pour d'autres au sein de magasins dédiés ;

- les opérations d'entretien étaient réalisées à titre gratuit pour certaines catégories, à titre onéreux pour d'autres ;

- les règles étaient différentes pour les travaux de finition réalisés sur les tenues.

Les principes de la réforme sont les suivants : consacrer un principe de gratuité des effets obligatoires, adopter la composition des paquetages aux emplois et fonctions tenus, permettre le renouvellement des effets par « droit de tirage » en recevant les effets de façon individualisée, étendre à tous la prise en charge des travaux de finition (galonnage, écussonnage, médailles...).

Sur le terrain, vos rapporteurs ont rencontré des avis plutôt positifs, notamment sur la possibilité de commander de façon individualisée, sur le modèle de la « vente à distance ».

(4) Objectif pour les achats : concentration et professionnalisation

La fonction « achats » a été totalement réformée, avec un double objectif : massifier les achats pour dégager des économies d'échelle, professionnaliser les achats autour de chaînes fonctionnelles d'expertise financières composées de structures spécialisées.

Une répartition des compétences s'opère entre la base de défense, responsable des « petits achats » (sous le seuil de 130 000 €), à la condition qu'il n'y ait pas de marché cadre passé au niveau supérieur, et les structures d'achat spécialisées8(*); selon un principe dit de « subsidiarité en cascade », qui limite de fait le périmètre des achats directement opérés par la BdD.

S'insérant désormais dans une véritable politique ministérielle des achats, les attributions de la base de défense se divisent donc en deux :

· acheteur, pour les marchés de petit montant (jusqu'à hauteur du marché à procédure adaptée, MAPA soit 130 000€ HT), c'est ce que l'on appelle le principe de subsidiarité en cascade,

· approvisionneur, en lançant des bons de commande sur des marchés cadres à bons de commande passés par d'autres acheteurs du ministère de la défense.

A contrario, tous les marchés formalisés (à partir de 130 000€) sont obligatoirement passés à un niveau centralisé.

Typologie des achats et répartition des rôles :

- Niveau national : achats opérés par les plates-formes achats finances

Conventions au titre de stratégies ministérielles (UGAP pour papier, fournitures de bureau...) ou de stratégies interministérielles (téléphonie, affranchissement, impression...)

Accords-cadres passés au titre de politiques nationales prises au niveau central du service du commissariat (« vivres métropole », restauration ...)

Marchés nationaux passés par des pôles d'excellence pour répondre à des besoins nationaux (animaux, instruments de musique, effets de sport, effets pour forces spéciales...) ou pour répondre à de grands clients.

- Niveau régional : achats opérés par les plates-formes achats finances

Services et fournitures répondant à des besoins courants de l'ensemble des formations administratives de la zone de responsabilité. En général, ils sont mutualisables, voire standardisables en vue d'obtenir de la performance économique (nettoyage des locaux, espaces verts, déchets...)

- Niveau local : achats opérés directement par les bases de défense

Besoins résiduels et de réactivité (pièces détachées...)

Source : direction centrale du commissariat des armées

Pour les unités, il faut désormais formaliser leurs besoins auprès du groupement de soutien de base de défense. Pour les agents concernés par les achats en base de défense, cette réforme s'accompagne du déploiement de nouveaux outils tels que les cartes d'achats (cf. ci-après).

(5) Objectif pour le logement : élargissement du périmètre

Dans chaque base de défense9(*), un bureau logement a été créé, issu du regroupement des différents bureaux logement des unités embasées. Les promoteurs de la réforme font valoir que ce regroupement conduira à ouvrir l'offre de logements sur une zone plus large et renforcera les bureaux logement : « en élargissant leur périmètre d'intervention, il est possible de prévoir l'armement des bureaux par au moins 2 personnes, consolidant ainsi la continuité du service et la professionnalisation du personnel »10(*).

(6) Quelques exemples concrets de rationalisations

Sur le terrain, les exemples abondent de rationalisations qui ont été permises -ou plutôt occasionnées- par l'embasement, qui a permis de décloisonner, de mutualiser, et qui a surtout été l'occasion de s'organiser différemment.

Quelques exemples de rationalisations découlant de l'embasement

Le regroupement des marchés : permet leur concentration

- BdD Marseille passée de 208 à 163 marchés, Rennes de 250 à 150

La renégociation des contrats implique une professionnalisation des « contracteurs », avec une capacité de négociation renforcée

- BdD Nancy entretien espaces verts -13.000 € / an

La mise en place de marchés nationaux est facilitée : la massification est rendue possible tout en respectant la liberté d'action du ComBdD

- OLIMPE [impression], ascenseurs, énergie

La politique d'achats est plus efficiente : révision des marchés, amélioration du rôle des prescripteurs et contrôleurs de prestations :

- entretien locaux BdD Nancy -10 % / m2 (économie de 52.000 € / 520.000 €)

-- 80.000 € de fournitures de bureau et de consommables informatiques BdD Rennes

La politique immobilière est mise en cohérence: l'embasement transcende les approches d'armée et la segmentation par formation, les efforts peuvent être programmés dans la durée

- élaboration de schémas directeurs immobiliers de bases de défense

Les occupations de locaux sont optimisées : réduction des surfaces actives, mutualisation des installations communes

- exemple de Marseille qui se resserre de 5 quartiers à 3 en 2014 (4 en 2012)

La programmation de projets globaux est facilitée (les coûts de construction et de fonctionnement diminuent par rapport à la masse salariale)

- projets de cercle BdD Angoulême ou de fusionnement des 5 mess/foyers BdD Mourmelon

L'amélioration des infrastructures génère des économies d'énergie

- mise en place des comités mixtes d'énergie locaux

Réduction du parc de véhicules : la concentration facilite la rentabilisation du parc

- réduction de 10 % sur parc BdD pilotes

La mutualisation de la fonction pétrolière facilite la remise aux normes de stations-services et l'automatisation. La fin des stations dédiées entraîne une meilleure utilisation des cartes carburants

- BdD Pau : passage de 7,35 ETP à 3,95 dès fin 2011, puis à 3,05 ETP

La mutualisation des prestations : permet à l'ensemble des formations embasées de pouvoir bénéficier de prestations variées comme le courrier, l'impression, le conseil juridique, les bus, la comptabilité des matériels

- BdD Rennes passée de 33 véhicules à 7 pour la fonction courrier

La rationalisation fonctions d'administration du personnel permet la mise en pool des directions ressources humaines des formations embasées

- BdD Nancy : antennes réduites, ce qui a permis de passer de 168 postes à 147, soit un gain de 21 postes

Source : données communiquées lors de la visite de la base de défense de Metz

Globalement, sur l'ensemble des bases, le ratio soutenants-soutenus s'établit à 9.5 %, la cible étant d'arriver à 8% ou 7,5%, taux atteint sur les plus grandes bases de défense. Au total, ce sont 3 200 formations qui sont soutenues, soit 284 216 personnes, par 29 288 postes en groupements de soutien de base de défense, dont 42 % de civils.

Les illustrations de l'effet mutualisateur de l'embasement sont nombreuses.

Ainsi lors de la visite de la base de Toulon, vos rapporteurs ont pu observer que la constitution du nouveau bureau « transport » de la base, à partir des différents bureaux « roulage » préexistants, avait permis de baisser de 10% les effectifs et de mieux répartir la charge de travail de certains chauffeurs (et donc de diminuer les heures supplémentaires). Les 887 véhicules de la base sont désormais mutualisés à 87%, avec un objectif de mutualisation de 94%. Si le bureau « transports » est centralisé, il dispose naturellement d'antennes avec des véhicules prépositionnés sur certains sites plus éloignés comme Saint-Mandrier, le fort Lamalgue ou la base d'Hyères.

D'après les informations obtenues sur place par vos rapporteurs, il s'avère que la nouvelle organisation est satisfaisante, avec une souplesse d'utilisation accrue. Des dispositifs de « prêt minute » et de taxis se complètent pour couvrir toute la gamme des besoins.

Sur la base de Metz-Thionville, le ratio entre les soutenants et les soutenus est passé, à la suite de la réforme, de 9,5% à 8%. Avant la réforme, chacune des 30 unités soutenues possédait un service des ressources humaines, par exemple. Il n'y a plus aujourd'hui qu'un seul service d'administration du personnel, au groupement de soutien, pour l'ensemble des 30 formations. De même, l'embasement facilite la mise en cohérence de la politique d'infrastructure. A Metz, dans une logique de restructurations et de fermetures d'unités (base aérienne..) l'élaboration de schéma directeur immobilier de la base de défense est un outil pour mettre en cohérence et mieux atteindre l'objectif de la diminution des emprises occupées, qui génèrent des coûts importants (eau, électricité, gaz, sécurité, gardiennage...).

A Tours, la base de défense expérimente notamment la mise en place d'un pôle unique de livraison et d'expédition (PULE), permettant à la section transports du groupement de base de défense de prendre en charge l'ensemble des livraisons à l'intérieur de la base.

À Charleville-Mézières, la mutualisation n'est pas envisageable puisque la base ne soutient qu'une seule unité. Dans cette base aux dimensions d'une antenne, les déflations d'effectifs ont pourtant été appliquées suivant la même proportion que dans les autres bases : le personnel chargé du soutien est passé de 126 à 109 personnes, soit une diminution de 14%. Il ne s'agit pas, dans ce cas, de mutualisation, mais de « concentration » : du fait des déflations d'effectifs, les personnels deviennent « multi casquettes ». Moins nombreux pour réaliser les mêmes tâches, les personnels ont dû bien souvent fournir un effort significatif pour s'adapter.

c) De l'expérimentation à la généralisation : une accélération du calendrier liée à la complexité de gestion simultanée des deux systèmes

En juillet 2008, le ministre avait annoncé la constitution d'environ 90 bases de défense. Leur déploiement était envisagé de façon progressive à partir de 2011 jusqu'en 2014, au rythme de 20 bases par an.

Les expérimentations conduites dans les 11 bases expérimentales en 2009 et les 18 bases pilotes en 2010 ont finalement conduit à une accélération de ce calendrier et à une modification du schéma initial :

- le format des bases a été densifié car il est apparu que les mutualisations étaient plus importantes dans les bases de 3 000 personnes et plus ; l'objectif a donc été de permettre à un plus grand nombre de bases possible d'atteindre ou de dépasser cette masse critique ;

- la délimitation du périmètre géographique des bases a été adaptée, pour raisonner en termes de temps de déplacement (1 heure 30 maximum) plutôt que de distance kilométrique (30 km) ;

- la coexistence durable des deux systèmes paraissant source de complexité, notamment sur le plan budgétaire, il a été décidé de généraliser le modèle des bases au 1er janvier 2011.

Cette accélération a certes des avantages : elle permet d'insuffler un élan certain à la réforme, elle évite les périodes d'attente et de transition difficiles à gérer en termes de moral des troupes et de pilotage de l'organisation.

Elle pose toutefois aussi beaucoup de questions dans la mesure où on peut se demander si, dans sa volonté de trancher dans le vif, le ministère de la défense n'a pas mis en danger l'équilibre même du schéma initial : déployée sans que les outils nécessaires, en particulier informatiques, n'aient atteint leur phase de maturité, la réforme a nécessairement été plus douloureuse pour les personnels, qui ont dû faire preuve d'une très grande capacité d'adaptation.

Beaucoup, dans les personnes rencontrées sur le terrain, indiquent que le maintien de la qualité du soutien depuis la mise en place des bases repose largement sur la rémanence de pratiques antérieures, ainsi que, et c'est indéniable, sur le dévouement des personnels, très fortement sollicités pendant la période de montée en charge.

2. Les 60 bases de défense : un schéma unique, des réalités diverses

La bases de défense, organisées suivant un schéma unique, recouvrent en fait des réalités très diverses.

Dans les instructions officielles, il existe quatre types de bases de défense :

- type 1 : 8 bases soutenant une seule formation majeure à laquelle peuvent se rajouter des micro-organismes relevant d'autres subordinations ;

- type 2 : 40 bases soutenant plusieurs formations et organismes importants, relevant, ou non, de subordinations différentes ;

- type 3 : 3 bases soutenant un effectif important [plus de dix mille (10 000) personnes] ou correspondant à des situations particulières ;

- type 4 : 9 bases soutenant des forces de souveraineté ou des forces de présence.

Au sein d'une même « catégorie », vos rapporteurs ont pu constater, au cours de leurs déplacements, la très grande hétérogénéité des situations de terrain. Chaque base de défense est un cas particulier.

Vos rapporteurs ont pris le soin de visiter plusieurs types de bases différentes, mixant des bases à « dominante » terre, mer ou air, des bases en expansion ou en restructuration, des bases de type 1 (les plus « petites »), 2 ou 3.

Des disparités très fortes s'observent au sein de la même catégorie, et de la même région.

Ainsi, pour une moyenne nationale de personnes soutenues de 5 200, dans le Nord-Est de la France, le nombre de personnes soutenues par une même base de défense va de 1 048 à Charleville Mézières à 7 825 à Strasbourg Haguenau.

Le nombre des unités soutenues ou encore le nombre d'antennes déployées auprès des unités est lui aussi très variable. Certaines bases sont très denses et très compactes, d'autres dites « en olive » sont au contraire très éclatées géographiquement. Dans la région Nord-Est, le nombre d'antennes va de 0 à Charleville Mézières à 9 antennes pour la base de Mourmelon Mailly.

De fait le ratio « gérant/géré » peut aller de 7,5 pour les bases les plus denses (comme les grandes bases de type 3 par exemple) à 10 ou 11 pour les moins denses.

Les modalités d'organisation ou le degré de rationalisation sont également très diverses : ainsi à Creil, base sur laquelle le « soutien vie » a été totalement confié à une société extérieure, 280 personnels soutiennent le même nombre de personnes (environ 3600) que 450 de leurs collègues à Phalsbourg, en raison de l'externalisation de certaines prestations.

Source : État major de soutien de Metz

a) Metz : une base à dominante « terre », confrontée aux restructurations

Vos rapporteurs se sont rendus le 27 mars 2012 sur la base de défense de Metz-Thionville. Outre le fonctionnement de la nouvelle organisation du soutien, cette visite a été l'occasion d'aborder la problématique des restructurations, avec, en particulier, la fermeture de la base aérienne 128, qui est une opération très lourde puisqu'elle employait près de 2 500 miliaires et s'étendait sur près de 400 hectares de surface, en limite de l'agglomération messine.

METZ - PRINCIPALES RESTRUCTURATIONS :

- Base Aérienne 128 de Frescaty, basée sur les communes d'Augny, Marly et Moulins-lès-Metz,

- 1er Régiment Médical de Châtel-Saint-Germain,

- 2ème Régiment du Génie de Metz,

- Etat major de la Brigade de Renseignement et Groupement de Recueil de l'Information de Metz,

- Centre d'Instruction Santé de l'Armée de Terre de Montigny-lès-Metz,

- la Direction Régionale du service des Essences des Armées Nord-Est de Metz

- 1er Régiment du Matériel de Woippy

Source : contrat de redynamisation du site de défense de Metz et son agglomération

Au total, l'impact des restructurations pour Metz est estimé à une perte de 5 000 emplois militaires et civils, soit 12% du total des suppressions envisagées sur le territoire national.11(*)

S'agissant plus particulièrement de la base de défense elle-même, elle assure le soutien d'une trentaine de formations, à dominante terre (40ème régiment de transmissions, 3ème régiment de hussards, 8ème régiment du matériel) et interarmées, sur un noyau central et plusieurs antennes :

Base de défense de Metz-Thionville
noyau central et antennes

Sur cette base, héritière d'un important patrimoine immobilier historique parfois situé en plein centre-ville, la problématique des infrastructures est particulièrement importante : au total la base doit gérer presque 200 emprises, soit 1 700 bâtiments, pour un total de 1,6 million de m2.

Du fait des restructurations, de nombreuses emprises sont devenues inutiles aux besoins des armées et doivent être cédées.

Deux cas ont particulièrement retenu l'attention de vos rapporteurs : celui, tout d'abord, de la base aérienne de Metz Frescaty, dont la valeur avait été estimée par France domaine à 20 millions d'euros, et qui devrait finalement être cédée à l'euro symbolique ; celui, également, de la Caserne Serret (11 hectares), dont les bâtiments en très bon état étaient estimés à 7 millions d'euros et qui devraient être cédés à d'autres services de l'État pour sept fois moins.

Base de Metz - Emprises devenues inutiles aux besoins des armées

Nom de l'Emprise

SHOD globale

Année d'Aliénation

Base aérienne Metz Frescaty

188 473 m2

2012

Saint Quentin (4 emprises)

64 093 m2

en cours

Caserne Serret aliénée

51 023 m2

2011

Quartier Desvallières aliéné

36 895 m2

2012

Quartier Lizé

32 016 m2

2012/2013

Caserne Reymond

22 102 m2

2013

Arsenal III partie restante aliéné

12 756 m2

2009

Arsenal I aliéné

6 874 m2

2011

Direction du génie

4 546 m2

2012

Annexe Roques

3 626 m2

en cours

Source : base de défense de Metz

Sur cette base, la problématique des infrastructures est importante, tant à cause des cessions en cours que des travaux prévus pour adapter l'existant : pas moins de 7 projets structurants sont prévus sur les 5 prochaines années.

Vos rapporteurs ont aussi pu mesurer le travail nécessaire à la constitution de la base de défense et le changement d'habitudes qu'elle a représenté pour les personnels.

Le groupement de soutien de la base de défense, qui comprenait 494 postes en 2011, va évoluer jusqu'à atteindre 438 postes en 2016 (référentiels en organisation), améliorant d'autant le ratio gérant/géré.

La restauration est externalisée sur l'un des quartiers de la base, pour des raisons historiques. L'embasement s'est accompagné d'une redéfinition des marchés : à Metz il y avait 50 marchés en cours, l'embasement a permis un regroupement multiservices, en liaison avec la plate-forme achats-finances.

Sur le plan financier, vos rapporteurs ont constaté un phénomène d'économies « forcées » : faute de crédits suffisants, à partir de septembre ou octobre le commandant est obligé de freiner la dépense, entraînant des reports de charges d'une année à l'autre. L'impasse budgétaire serait de l'ordre d'un trimestre entier de dépenses.

b) Tours : une base à dominante « air », en extension, futur réceptacle des directions des ressources humaines des armées

A Tours, où vos rapporteurs se sont rendus le 3 avril 2012, c'est le mouvement inverse qui s'opère, puisque la base est en expansion, avec la perspective de l'arrivée des 650 personnels de la direction des ressources humaines de l'armée de terre en 2012, puis de celle de la marine en 2014.

Les effectifs soutenus devraient passer de 5 792 personnes à environ 6 800 personnes en 2014.

Principaux projets d'extension sur la base de Tours :

- Accueil de la direction des ressources humaines de l'armée de terre à Tours Centre à compter de l'été 2012 : construction d'un cercle mess (capacité d'accueil : 1 200 personnes) ; réhabilitation de bureaux de la Caserne Baraguey ; création d'un bâtiment archives, rénovation bâtiment d'hébergement Quartier Rannes ; parking Quartier Rannes ;

- Construction éventuelle d'un cercle mess à TOURS Nord - Site Tulasne

- PROJETS : Construction d'un bâtiment pour l'accueil de la direction du personnel militaire de la marine en 2014

- Opération à programmer pour la mise en place d'une antenne du centre médical des armées à Tours Centre, nécessaire au soutien santé des personnels des nouvelles unités.

Vos rapporteurs ont choisi d'aborder à Tours les questions relatives aux ressources humaines, notamment grâce à une rencontre avec les représentants syndicaux du personnel civil de la base, qui a permis de mesurer leurs inquiétudes en matière d'externalisations des fonctions du soutien et de maintien de l'emploi public. La question du maintien de certaines compétences en propre a été abordée, à partir de l'exemple de l'entretien des véhicules de la gamme commerciale.

Les représentants syndicaux ont également décrit la désorganisation de certaines fonctions résultant à leur sens de la constitution des bases de défense et la perte de qualité pour les soutenus. Ils ont pointé des incohérences en termes de formation, compétence partagée entre la base de défense et la direction des ressources humaines de l'armée de terre. Ils ont enfin fait état de leur inquiétude quant à la pérennité de certaines implantations.

D'un point de vue plus général, vos rapporteurs ont pu rencontrer l'ensemble des responsables de services du groupement de soutien, ainsi que les chefs de corps des unités soutenues, qui se sont exprimés très librement.

La base de défense soutient 3 formations et 12 organismes, soit 4 500 personnels au total, composés aux 2/3 d'aviateurs. L'antenne la plus importante (500 personnes) est Romorantin, à plus d'une heure de route. Lors des différents échanges, ce sont d'ailleurs des personnels (tant civils que militaires) des antennes les plus éloignées qui ont manifesté des inquiétudes pour l'avenir ou fait état de difficultés à la suite de l'embasement.

Base de défense de Tours
noyau central et antennes

Le commandant de la base de défense est également commandant de la base aérienne et à ce titre est soutenu non seulement par la base de Tours mais aussi par celle de Brest et d'Angers. En effet les deux structures n'ont pas le même périmètre : celui de la base aérienne obéit à une logique opérationnelle, celui de la base de défense à une logique de proximité géographique du soutien. Il faut noter que dans l'armée de l'air, le concept de « base » préexistait, avec une habitude ancienne de mutualisation du soutien et l'existence d'unités « abonnées » à un soutien, ce qui a sans doute atténué, pour les personnels de l'armée de l'air, majoritaires, le choc culturel de la constitution de la base de défense.

La mise en place de la base de défense a toutefois été un changement considérable pour les personnels, qui ont dû apprendre à travailler ensemble, suivant de nouvelles méthodes et avec de nouveaux outils.

A l'exception notable de l'application « Sillage », dont le déploiement a été accompagné d'un réel effort de pédagogie, les personnels en charge du groupement de soutien ont souligné l'immaturité des systèmes d'informations censés permettre tous les gains de productivité attendus de la réforme, alors que la baisse des personnels de soutien était quant à elle d'ores et déjà engagée.

Les entretiens ont mis en lumière les incohérences des frontières d'intervention des niveaux intermédiaires du soutien : pour les achats, la base relève « essentiellement » de la plate-forme achats finances de Rennes, mais dépend aussi pour certains marchés de celle de Saint Germain en Laye, avec des taux de rejet et des délais de traitement plus importants.

Vos rapporteurs ont pu noter que, si la proportion entre les militaires et les civils au sein du groupement de soutien est de 70% - 30%, en revanche, le chef du groupement de soutien, qui est actuellement issu du corps des commissaires, sera remplacé par un personnel civil.

Enfin, pour la conduite de la réforme, deux difficultés ont été signalées, qui sont certainement applicables à l'ensemble des bases :

- d'abord la difficulté à aborder la dernière phase de la transformation, une fois effectuées les plus grosses « rationalisations ». C'est l'ère de la « logique des petits nombres »: ainsi par exemple, quand une équipe est passé de 9 à 3 personnes, il est encore plus difficile de la diminuer de 3 à 2 ;

- ensuite, la difficulté pour le commandant de base à faire vivre une « logique de site », compte tenu du nombre important d'acteurs du soutien et d'unités soutenues.

c) Charleville-Mézières : l'ancrage historique du 3ème régiment du génie

Vos rapporteurs se sont rendus le 3 mai 2012 à Charleville-Mézières, au sein du 3ème régiment du génie, dont la création remonte à l'Empire, voire à l'école royale du génie sous la période monarchique. Cette visite a été l'occasion d'aborder 3 thèmes :

- l'organisation d'une base de défense de type 1 ;

- le soutien en opérations (préparation opérationnelle et engagement : deux compagnies du 3ème régiment du génie sont actuellement engagées en Afghanistan) ;

- la contribution aux missions intérieures.

Dans une base de type 1, aux dimensions d'une antenne, l'embasement n'a pas pu se traduire par des mutualisations dans la mesure où une seule formation étant soutenue, elle ne pouvait pas par définition mettre ses moyens en commun avec d'autres.

Pour autant les mêmes principes ont été appliqués que partout ailleurs, en particulier la création du groupement de soutien avec ses 4 services, et la déflation de 15% des effectifs : l'effectif affecté au soutien  est passé de 126 à 109.

Il en est donc résulté une surcharge de travail transitoire importante au moment de la constitution du groupement de soutien, mais aussi, par la suite, l'apparition de phénomènes de « multi casquettes » : les personnels moins nombreux ont dû assumer des tâches qui étaient auparavant assurées par d'autres. Il faut dire que l'embasement a coïncidé avec deux autres échéances pour le régiment : celle de la mise en « pool régimentaire » des équipements propres à l'armée de terre, mais aussi de la montée en puissance de l'entraînement pour l'Afghanistan.

A Charleville Mézières, le poids économique local de la base de défense est très important : c'est le deuxième employeur après Peugeot...

Sur cette base, où le célibat géographique se développe tout particulièrement, à cause des difficultés d'accès à l'emploi des conjoints dans un bassin économique fragilisé, les personnels ne comptent pas leurs heures les soirs de semaine...

Les 3 déterminants du célibat géographique :

- Possibilité de travail du conjoint : dynamisme du bassin d'emploi

- Accession à la propriété : coût de l'immobilier

- Scolarisation des enfants : accès aux études supérieures

Dans les bases de type 1, les économies ne se font pas par mutualisation, mais par « concentration », grâce au dévouement des personnels.

Vos rapporteurs ont pu constater là encore un phénomène d'économies forcées, avec un budget alloué (1,5 millions d'euros) inférieur aux demandes (2,06 millions) et totalement contraint (à 80%), dont le seul levier est le carburant et le combustible de chauffage.

Concrètement il « manque » 240 000 euros pour couvrir les charges incompressibles sur l'année 2012, ce qui signifie que le budget ne couvre pas les charges au-delà du mois de septembre. Dans cette région du Nord de la France, le chauffage a été coupé en avril dans certains bâtiments de la base (il faisait 12 degrés dans le bureau du commandant de la base lors de la visite de vos rapporteurs), et il ne reste plus de crédits pour assurer la saison de chauffe à l'hiver prochain...

Vos rapporteurs ont également pu constater le rôle territorial que joue par sa présence dans cette région quasi désertée par l'armée le 3ème régiment du génie. Le chef de corps est également délégué militaire départemental et le régiment participe activement aux missions intérieures, en étant responsable du déminage pour tout le quart nord-est de la France. Ce sont près de 2 000 tonnes de munitions qui sont ainsi neutralisées chaque année. En outre, cette unité possède un centre d'entraînement pour la mise en place de ponts flottants qui pourraient servir en cas d'inondations, en particulier en cas de crue de la Seine.

Sur place, beaucoup sont conscients que, dans le cadre de la réduction engagée de la dispersion du stationnement des forces, la question du maintien à Charleville-Mézières a dû être posée, ou le sera un jour. Non sans un certain humour, certains décrivent d'ailleurs les effets paradoxalement positifs des opérations récurrentes de « sauvetage » du 3RG, qui a conduit les collectivités locales à consentir des efforts que n'aurait peut-être pas été en mesure de fournir le ministère de la défense :

- investissements financés à hauteur de 2 millions d'euros par le Conseil Général pour la rénovation d'un site d'entraînement sur la Meuse, dans le cadre de la lutte contre les inondations ;

- mise à disposition d'un terrain d'entraînement de 25 hectares par le Conseil Général.

Sur cette base à l'ancrage historique, les économies sont plus générées par des restrictions que par l'embasement lui-même, qui n'a pu par définition produire d'effets significatifs. C'est bien la question du rapport au territoire qui est posée.

d) Toulon : une base navale de grande dimension, dans laquelle les bénéfices de la densification des soutiens sont les plus manifestes

A l'opposé du spectre, vos rapporteurs se sont enfin rendus, le 9 mai 2012, sur la base de Toulon.

Sur cette importante base (23 000 soutenus, marine nationale et armée de terre principalement), le groupement de soutien, constitué à partir du regroupement d'une dizaine de services, comporte 1 650 personnes.

Les principaux traits saillants sont les suivants :

- un ratio gérants-gérés12(*) à 7,5%, le plus bas, qui montre toute l'efficacité de l'embasement et de la mutualisation pour faire des gains de productivité. Vos rapporteurs ont pu mesurer l'efficacité de la nouvelle organisation notamment en matière de transports et de fonction achats-finances ;

- une forte civilianisation : les personnels du groupement de soutien sont à 60% des civils. Sur les 65 cadres, 15 sont civils, avec parfois des postes à forte responsabilité, comme celui du chef du service « soutien commun » (qui dirige 700 personnes). A noter toutefois l'existence de difficultés ponctuelles à faire émerger des cadres civils pour certains postes à responsabilité (faute de candidats) ;

- une réforme qui n'a pas affecté la qualité du soutien, notamment en opérations : 100 personnels du groupement de soutien ont été projetés en opérations en 2011 ;

- une « attente désespérée » (sic) de systèmes d'informations, aspect présenté comme tout à fait structurant. A noter qu'en matière de systèmes d'informations dans les ressources humaines, l'organisation de la base de défense a « contourné » la difficulté de l'empilement des logiciels entre les différentes armées (Rhapsodie pour la marine, Concerto pour l'armée de terre..), en constituant une antenne « ressources humaines » de gestion du personnel de l'armée de terre à Hyères, où est embasée la principale unité de l'armée de terre. Faute d'outils adéquats, le groupement de soutien s'est donc logiquement démembré, avec une antenne « terre » au plus près des unités concernées. Faute d'outils adéquats, on est bien loin de la logique de mutualisation ;

- des nouveaux outils financiers maîtrisés : en particulier, le déploiement des « cartes achats » sur la base paraît très satisfaisant : les 272 cartes achat déployées permettent de conclure 13 millions d'euros d'achat par an, avec un délai de paiement des fournisseurs ramené à 4 jours. Un effort de pédagogie et d'accompagnement est réalisé à l'attention des PME locales ;

- un sentiment de reconnaissance accru, découlant, pour les spécialistes du soutien, de la nouvelle organisation, qui permet de se retrouver « entre professionnels » de la même filière, pour aborder les questions « métier », là où leurs problématiques propres pouvaient auparavant ne pas être la priorité des unités auxquelles ils appartenaient. La nouvelle configuration, et en particulier l'approche comparative (benchmarking) ne sont pas sans créer une certaine émulation qui peut-être ressentie positivement. D'une façon générale, la professionnalisation et la technicité des métiers concernés va croissant ;

- une très bonne coordination entre les soutiens généraux, les soutiens spécialisés et les soutiens spécifiques d'armée, facilitée par la « double casquette » du commandant de base, qui est également adjoint territorial du commandant en chef pour la Méditerranée (CECMED) ;

- un phénomène d'impasse budgétaire est également observé : sur les 67 millions d'euros demandés, la base n'a obtenu que 45 millions d'euros de crédits en 2012.

3. Une réforme au « milieu du gué », en cours d'adaptation

Comme le soulignent souvent les responsables du ministère de la défense que vos rapporteurs ont auditionné, la réforme est encore en cours et ne sera achevée qu'en 2015. Pour autant, certaines amodiations ont d'ores et déjà été apportées, ou sont envisagées.

a) Des rationalisations qui restent à opérer
(1) L'embasement de la Direction générale de l'armement

L'embasement des établissements de la Direction générale de l'Armement est programmé pour 2013. Pour l'instant ses crédits de soutien n'ont pas encore été transférés au programme 178 et figurent encore au sein du programme 146.

(2) Le système d'information unique des ressources humaines

Pour harmoniser et simplifier la gestion des ressources humaines, l'ensemble des systèmes d'information, aujourd'hui disparates, doit converger vers un système unique (baptisé "Source"), qui à terme sera à même de remplacer les applications utilisées par chacune des armées.

Les systèmes d'information en matière de ressources humaines

Actuellement, ce ne sont pas moins de 5 systèmes d'information différents qui sont utilisés au sein du ministère de la défense :

- ALLIANCE au profit du personnel civil et du personnel militaire de la direction générale de l'armement et du contrôle général des armées ;

- CONCERTO au profit de l'armée de terre ;

- ARHMONIE au profit du service de santé des armées ;

- RHAPSODIE au profit de la marine nationale ;

- ORCHESTRA au profit de l'armée de l'air.

Cet émiettement est naturellement un frein très puissant à la mutualisation des tâches administratives, et ce d'autant plus dans un univers où le nombre de structures interarmées s'est accru très sensiblement.

En outre, le besoin de simplification administrative est patent, au sein des 66 « macro-processus » identifiés par la direction des ressources humaines.

Ainsi par exemple, la fameuse harmonisation de la notation entre les trois armées, qui est souvent citée comme l'exemple réussi d'une simplification en matière de ressources humaines, ne concerne-t-elle, en réalité, que le formulaire de notation lui-même. Des témoignages spontanés des responsables qui préparent, sur le terrain, la notation des agents, montrent pourtant qu'en la matière, des simplifications de procédures seraient vraiment les bienvenues.

Le déploiement, très attendu, du système d'information unique, qui sera précédé d'une harmonisation des procédures, est un point névralgique de la réforme. Il est théoriquement annoncé pour 2014, mais vos rapporteurs doutent, compte tenu de la complexité du chantier et des déboires déjà rencontrés pour le déploiement de LOUVOIS, que ces délais puissent être tenus.

Une précision : il ne s'agit naturellement pas de supprimer les cultures des trois armées non plus que de remettre en cause leurs statuts respectifs, ni de nier leurs différences et leurs spécificités ; l'outil informatique doit toutefois permettre, par l'harmonisation des procédures, et dans le respect des différentes cultures, des gains en termes d'administration pure.

Le chef note, certes, mais il n'a pas à éditer le bulletin de notation ; de même, il doit être déchargé des actes de préparation et de gestion.

Un seul exemple des gains d'efficacité à attendre d'un nouvel outil informatique : alors qu'il faut aujourd'hui 45 jours pour établir la situation d'effectifs du ministère, il faudra, avec le système d'information unique, 45 secondes.

b) L'appréciation critique de la Cour des comptes en mars 2011

Dans un référé13(*) de mars 2011, la Cour des Comptes a émis, à l'issue d'un contrôle mené fin 2010, un certain nombre de critiques sur la nouvelle organisation du soutien.

Outre la faiblesse alléguée de l'expertise financière du ministère pour suivre les économies dégagées par la réforme, la Cour a pointé un certain nombre de problèmes d'organisation qui, s'ils ont été réfutés par le ministre de la défense dans sa réponse14(*), n'en ont pas moins conduit par la suite au lancement d'un certain nombre de réflexions.

La Cour des comptes remet tout d'abord en cause la taille des bases en ce qu'elle n'aurait pas permis de tirer tout le profit attendu des mutualisations, « en raison de la trop faible taille des bases de défense, dont les périmètres ont parfois été définis selon des critères relevant davantage de l'aménagement du territoire que des nécessités de la défense nationale. Ainsi 14 bases sur 51 en métropole soutiennent moins de 3 000 personnels. »

En conséquence, « la Cour recommande de réduire le nombre de bases de défense à une vingtaine en métropole » (contre 51).

La Cour reconnaît préalablement que « l'expérimentation conduite à partir de 2009 ne s'est certes pas traduite par une dégradation significative des soutiens » mais elle souligne toutefois dans ses observations que « la valeur ajoutée de la nouvelle organisation en termes de recentrage sur l'opérationnel et de gains de mutualisation n'a pas été démontrée ».

La Cour considère insuffisante la responsabilisation des commandants de bases de défense : « malgré le renforcement de leurs prérogatives, les commandants des bases de défense ne disposent pas de suffisamment de moyens d'action, pour assumer pleinement le rôle essentiel qui leur est assigné. Ils n'ont pas d'autorité hiérarchique sur les multiples structures nouvelles de soutien qui se déploient au profit des bases de défense. Leur capacité d'arbitrage est limitée par la constitution d'échelons intermédiaires, les états-majors de soutien de la défense, s'instituant en instance d'appel pour les formations soutenues. Les budgets de fonctionnement réduits dont ils sont responsables offrent des perspectives de mutualisations limitées, en raison de la trop faible taille des bases de défense. »

En conséquence, la Cour considère qu'il faut « renforcer le rôle des commandants de base de défense, au-delà de ce qui a été réalisé dans l'instruction du 17 décembre 2010, en leur donnant autorité hiérarchique sur l'ensemble des soutiens ».

La Cour pointe ensuite les incohérences de la nouvelle organisation : « bien que les plateformes achats-finances et les états-majors de soutien de la défense soient situées dans les mêmes agglomérations, la carte de rattachement des bases de défense n'a pas été harmonisée : les bases de défense de Lille et de Creil sont, par exemple, rattachées à l'état major de soutien de la défense de Metz et à la plateforme achats-finances de Saint-Germain-en-Laye. ».

La Cour recommande par ailleurs « de supprimer les états-majors de soutien défense ».

Vos rapporteurs ont pu mesurer dans les bases que ce référé avait suscité une certaine incompréhension, pour ne pas dire amertume, de la part de personnels très fortement sollicités par une réforme d'envergure et qui avaient pourtant le sentiment de contribuer très sensiblement, par leurs efforts, au redressement financier du ministère.

Si la réduction drastique proposée du nombre de bases, de 51 à 20, est unanimement jugée irréaliste en l'état du déploiement des systèmes d'information, en revanche, force est de constater que certaines des réflexions de la Cour ont fait mouche, s'agissant en particulier du rôle du commandant de base de défense, pour lequel des réflexions ont été engagées au sein du ministère.

c) Les rencontres territoriales de la réforme

Le précédent ministre de la défense a organisé, fin 2011, sept « rencontres territoriales » dans différentes régions, afin d'engager un dialogue avec les acteurs de terrain sur la conduite de la transformation du ministère. Ces rencontres régionales ont été prolongées par un séminaire à Paris en janvier 2012.

Ces rencontres ont fait émerger les principales difficultés et goulets d'étranglement de la réforme, et notamment un ressenti partagé par les soutenants et les soutenus d'une complexification des procédures, probablement lié en partie à la phase de transition. Les systèmes d'information dont l'arrivée est décalée par rapport à la mise en place du nouveau mode de fonctionnement sont jugés indispensables pour réaliser tous les gains de productivité attendus par les réformes. Plus généralement, la réforme est vécue comme un « big-bang » et une révolution culturelle entraînant une perte des repères traditionnels (perception d'un empilement de réformes simultanées) tandis que les objectifs et les modalités de sa mise en oeuvre ne sont pas toujours suffisamment connus.

A la suite de ces rencontres, 92 actions correctrices ont été identifiées, dans principalement 7 domaines, dont plusieurs mesures concernent les bases de défense :

- conforter le rôle des commandants de base de défense et élargir leur périmètre budgétaire ;

- conduire une étude sur l'harmonisation des périmètres géographiques des différentes zones de soutien ;

- mettre en place un guichet unique au sein du groupement de soutien de base de défense, au profit des soutenus ;

- améliorer la performance de la chaîne des achats ;

- pour le personnel civil comme militaire, clarifier les répartitions en matière de ressources humaines entre ce qui relève du groupement de soutien, des unités ou des centres ministériels de gestion ;

- dématérialiser et simplifier les processus « ressources humaines ».


* 8 Comme les plates-formes achats finances, PFAF ou les établissements en charge des infrastructures, ESID

* 9 Sauf exceptions comme l'Ile de France Toulon et Brest

* 10 Document du ministère de la défense : « La novelle cartographie des bases de défense »

* 11 Source : contrat de redynamisation de site de défense de Metz et de son agglomération

* 12 Il faut toutefois préciser que du fait de l'organisation de la base navale, certains soutiens spécifiques de la marine pourraient fournir des prestations relevant dans les autres bases du GSBDD, ce qui pourrait influer sur ce ratio.

* 13 N°60 366 du 7 mars 2011

* 14 Réponse en date du 1er avril 2011