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TurcBases de défense : une réforme à conforter
11 juillet 2012 :
Bases de défense : une réforme à conforter
( rapport d'information )
- Par MM. Gilbert ROGER et André DULAIT
au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense - Notice du document
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Rapport d'information n° 660 (2011-2012) de MM. Gilbert ROGER et André DULAIT, fait au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense, déposé le 11 juillet 2012
Disponible au format PDF (2,2 Moctets)
- INTRODUCTION
- I. LE POINT DE DÉPART : UNE
RÉFORME INITIÉE DANS UNE ÉQUATION BUDGÉTAIRE
CONTRAINTE
- A. LE CADRE GLOBAL DE LA TRANSFORMATION DU
MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
- 1. Une transformation de très grande
ampleur, annoncée en 2008
- a) Le double effet de la Revue
générale des politiques publiques et du Livre blanc sur la
défense et la sécurité nationale
- (1) 54 923 réductions d'emplois
- (2) Une réforme qui touche en
priorité le soutien et l'administration
- b) La défense, une contribution à la
modernisation de l'État supérieure à celle des autres
ministères
- a) Le double effet de la Revue
générale des politiques publiques et du Livre blanc sur la
défense et la sécurité nationale
- 2. Un succès qui conditionne le respect du
rééquilibrage financier au profit des équipements
- 1. Une transformation de très grande
ampleur, annoncée en 2008
- B. LA RÉFORME DU SOUTIEN PAR LA MISE EN
PLACE DES 60 BASES DE DÉFENSE
- 1. Une nouvelle organisation du soutien
- a) Le principe : économiser sur les
soutiens en les mutualisant dans une aire géographique
donnée
- b) Une réforme qui impacte toutes les
fonctions de l'administration générale et du soutien
commun
- (1) Objectif pour les ressources humaines :
décharger les unités des actes administratifs, et, à
terme, harmoniser et simplifier la gestion
- (2) Objectif pour l'alimentation : performance
économique et harmonisation des droits
- (3) Objectif pour l'habillement :
rationalisation et centralisation
- (4) Objectif pour les achats : concentration
et professionnalisation
- (5) Objectif pour le logement :
élargissement du périmètre
- (6) Quelques exemples concrets de
rationalisations
- c) De l'expérimentation à la
généralisation : une accélération du
calendrier liée à la complexité de gestion
simultanée des deux systèmes
- a) Le principe : économiser sur les
soutiens en les mutualisant dans une aire géographique
donnée
- 2. Les 60 bases de défense : un
schéma unique, des réalités diverses
- a) Metz : une base à dominante
« terre », confrontée aux restructurations
- b) Tours : une base à dominante
« air », en extension, futur réceptacle des
directions des ressources humaines des armées
- c) Charleville-Mézières :
l'ancrage historique du 3ème régiment du génie
- d) Toulon : une base navale de grande
dimension, dans laquelle les bénéfices de la densification des
soutiens sont les plus manifestes
- a) Metz : une base à dominante
« terre », confrontée aux restructurations
- 3. Une réforme au « milieu du
gué », en cours d'adaptation
- 1. Une nouvelle organisation du soutien
- C. UN MOUVEMENT ENGAGÉ DANS D'AUTRES ETATS
DE L'UNION EUROPÉENNE
- A. LE CADRE GLOBAL DE LA TRANSFORMATION DU
MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
- II.
LE CONSTAT : DES RÉSULTATS LENTS, UN UNIVERS
COMPLEXE
- A. UNE RÉFORME QUI ATTEINT TOUT JUSTE SON
OBJECTIF : FAIRE AUSSI BIEN AVEC MOINS
- 1. Un constat unanime : une qualité du
soutien en opérations maintenue
- 2. Une « économie »
globale de 6,6 milliards d'euros, difficile à mesurer
- a) Le paradoxe du titre 2 : les effectifs
diminuent, pas la masse salariale, pourtant 5,4 milliards d'euros
d'économies ont été dégagées
- b) Une incertitude restant sur 4142 postes restant
à « déflater »
- c) Un chiffrage peu à peu affiné
pour les économies sur le titre 3
- d) Les économies liées à
l'embasement stricto sensu : 10 000 postes et 40 millions d'euros
annuels
- a) Le paradoxe du titre 2 : les effectifs
diminuent, pas la masse salariale, pourtant 5,4 milliards d'euros
d'économies ont été dégagées
- 3. Des dispositifs d'accompagnement qui viennent
impacter le bilan financier de la réforme
- 4. Des encaissements moindres qu'attendus
- 1. Un constat unanime : une qualité du
soutien en opérations maintenue
- B. UN BOULEVERSEMENT DU QUOTIDIEN DE TOUS LES
PERSONNELS DU MINISTÈRE
- C. LA RÉORGANISATION CONCOMITANTE DES
CHAÎNES « MÉTIERS » ET DE LEURS
ÉCHELONS INTERMÉDIAIRES
- 1. Une volonté d'alléger les
échelons intermédiaires
- 2. L'exemple de la réorganisation de la
fonction « achats finances »
- a) Les effets de la restructuration des
commissariats
- (1) Une réforme d'envergure menée
suivant une logique de spécialisation par métiers
- (2) L'engorgement des nouvelles plates-formes
achat finances
- (3) Les problèmes en résultant pour
les bases de défense
- b) Les difficultés d'appropriation des
nouveaux outils financiers
- c) Les conséquences sur les PME :
concentration des achats et allongement des délais de paiement
- a) Les effets de la restructuration des
commissariats
- 1. Une volonté d'alléger les
échelons intermédiaires
- D. UN NOUVEAU RAPPORT AU TERRITOIRE
- 1. Un facteur de désertification
économique et sociale
- 2. La « diagonale du vide » et
l'apparition de déserts militaires
- 3. Les outils de la redynamisation
territoriale
- a) Une palette d'outils variés, 320
millions d'euros de crédits d'Etat
- b) Un taux de contribution élevé (75
%) des collectivités locales
- c) Des difficultés qui obèrent le
rythme de consommation des crédits
- (1) Des frais de dépollution qui impactent
l'équation économique des projets
- (2) Une sous-consommation préoccupante des
crédits
- a) Une palette d'outils variés, 320
millions d'euros de crédits d'Etat
- 1. Un facteur de désertification
économique et sociale
- A. UNE RÉFORME QUI ATTEINT TOUT JUSTE SON
OBJECTIF : FAIRE AUSSI BIEN AVEC MOINS
- III. LES PERSPECTIVES : CONSOLIDER POUR
APPROFONDIR
- A. FAUT-IL DIMINUER LE NOMBRE DE BASES DE
DÉFENSE ?
- 1. Si le schéma actuel ne permet sans doute
pas d'effectuer toutes les rationalisations possibles...
- a) Les économies sont d'autant plus
importantes que l'assiette de la base de défense est large
- b) Le schéma actuel ne satisfait que
partiellement à ces critères
- (1) Un nombre important de bases n'atteint sans
doute pas la taille « critique »
- (2) Certaines bases « en
olive » sont éclatées entre de nombreuses
antennes
- a) Les économies sont d'autant plus
importantes que l'assiette de la base de défense est large
- 2. ... le bilan coût-avantage d'une
densification supplémentaire des bases serait, à ce stade,
négatif.
- a) Le « traumatisme »
territorial a, lui aussi, un coût important
- b) Aucune solution n'émerge avec la force
de l'évidence
- c) Actuellement, les économies
complémentaires ne seraient que résiduelles
- (1) L'immaturité des systèmes
d'information et l'absence de convergence des processus limitent les
mutualisations
- (2) Le contrat opérationnel et le plan de
stationnement des forces configurent la carte du soutien
- a) Le « traumatisme »
territorial a, lui aussi, un coût important
- 1. Si le schéma actuel ne permet sans doute
pas d'effectuer toutes les rationalisations possibles...
- B. FAUT-IL SUPPRIMER LES ETATS-MAJORS DE
SOUTIEN ?
- C. FAUT-IL RENFORCER LE RÔLE DES COMMANDANTS
DE BASE DE DÉFENSE ?
- 1. Faut-il étendre le pouvoir
hiérarchique des commandants de base de défense aux soutiens
spécialisés ?
- 2. Faut-il augmenter le périmètre
budgétaire des commandants de base de défense ?
- a) Un budget contraint dans un
périmètre étroit et asséché par une
pénurie de crédits
- b) Des « marges de manoeuvre »
quasi nulles : l'exemple des infrastructures et de l'accidentologie
locale
- (1) L'accidentologie locale : un poste de
coûts difficilement « maîtrisable »
- (2) Les infrastructures : une
expérimentation qui porte sur moins de 5% du budget, biaisée par
l'insuffisance de crédits sur le programme 178
- c) La vraie question : l'élargissement
du périmètre budgétaire
- (1) Un transfert de crédits permettrait de
desserrer l'étau budgétaire sans remettre en cause le pilotage
sectoriel des différentes politiques
- (2) Un mécanisme d'intéressement des
commandants de base aux économies produites pourrait être
envisagé
- a) Un budget contraint dans un
périmètre étroit et asséché par une
pénurie de crédits
- 1. Faut-il étendre le pouvoir
hiérarchique des commandants de base de défense aux soutiens
spécialisés ?
- D. FAUT-IL CLARIFIER ET SIMPLIFIER LES RÔLES
ET LES PROCÉDURES ?
- 1. Les zonages d'intervention : un
enchevêtrement cacophonique
- 2. La fonction « ressources
humaines » : juxtaposition ou mutualisation ?
- a) En théorie, la réforme devait
permettre la mutualisation des actes d'administration des ressources
humaines
- (1) La distinction entre la « RH de
commandement » et la « RH
d'administration »
- (2) Les gains potentiels de la mutualisation des
actes d'administration des ressources humaines en base de défense
- b) En pratique, on assiste pour l'instant à
une juxtaposition de systèmes autonomes
- (1) L'harmonisation des 66
« macro-processus » est en cours
- (2) Le regroupement à Tours des trois DRH
d'armées ressemble plus, pour l'instant, à une juxtaposition
qu'à une mutualisation
- c) Pour les civils, la réforme s'est
traduite par une dégradation du soutien de proximité en
ressources humaines
- a) En théorie, la réforme devait
permettre la mutualisation des actes d'administration des ressources
humaines
- 3. La gestion des infrastructures
- 1. Les zonages d'intervention : un
enchevêtrement cacophonique
- E. QUELS VERROUS FAIRE SAUTER EN
PRIORITÉ ? (LES SYSTÈMES D'INFORMATION)
- F. FAUT-IL EXTERNALISER DAVANTAGE LE
SOUTIEN ?
- 1. Une portée réelle limitée
qui contraste avec son enjeu émotionnel
- a) Un mouvement engagé bien avant la
RGPP
- b) Un « chiffon rouge »
social
- c) Des réalisations jusqu'alors assez
limitées
- d) Une méthodologie peu à peu
consolidée
- (1) Des critères de choix désormais
bien établis
- (2) Une décision maîtrisée de
bout en bout par le ministre, qui associe les personnels
- (3) L'introduction d'une alternative : la
« régie rationalisée »
- (4) Un levier pour la rationalisation :
l'exemple de l'harmonisation des effets vestimentaires
- a) Un mouvement engagé bien avant la
RGPP
- 2. Des décisions récentes
marquées au sceau du pragmatisme
- a) Une externalisation qui a pu se montrer utile
dans plusieurs cas
- b) Un maintien en régie
préférable dans d'autres cas
- c) Une expérience scrutée à
la loupe : la fourniture « multi services » en base de
défense
- (1) La difficulté à établir
un premier bilan économique
- (2) Une mise en place et un fonctionnement assez
lourds
- (3) Un maintien de qualité du service rendu
mais des rigidités nouvelles
- (4) Un impact plus fort en temps de
« pénurie » budgétaire
- (5) Un effet d'éviction des
PME ?
- a) Une externalisation qui a pu se montrer utile
dans plusieurs cas
- 3. Habillement, restauration, infrastructures: des
décisions à prendre sans dogme ni sans tabou
- 1. Une portée réelle limitée
qui contraste avec son enjeu émotionnel
- G. FAUT-IL « CIVILIANISER »
DAVANTAGE LES SOUTIENS ?
- H. FAUT-IL RECALIBRER LE
« SOCLAGE » BUDGÉTAIRE DES BASES DE
DÉFENSE ?
- A. FAUT-IL DIMINUER LE NOMBRE DE BASES DE
DÉFENSE ?
- I. LE POINT DE DÉPART : UNE
RÉFORME INITIÉE DANS UNE ÉQUATION BUDGÉTAIRE
CONTRAINTE
- EXAMEN EN COMMISSION
- ANNEXE 1 : LISTE DES SIGLES
EMPLOYÉS
- ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES
RENCONTRÉES
