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Bases de défense : une réforme à conforter

11 juillet 2012 : Bases de défense : une réforme à conforter ( rapport d'information )

D. UN NOUVEAU RAPPORT AU TERRITOIRE

La réforme de la carte militaire annoncée en 2008 avait avant tout pour objectif de mieux répondre aux besoins opérationnels des armées. C'est pourquoi il était bien spécifié par les ministres successifs qu'elle ne répondait pas, en premier lieu, à des impératifs d'aménagement du territoire.

Loi de programmation militaire, rapport annexé :

La densification du stationnement des forces

« La carte des implantations ne correspondant plus à la menace ni aux besoins opérationnels et étant source de surcoûts, un nouveau dispositif territorial sera mis en place. Trois objectifs sont poursuivis : améliorer le caractère opérationnel de l'outil de défense, rationaliser un déploiement aujourd'hui très dispersé et optimiser les soutiens. »

C'est pour des impératifs opérationnels qu'ont, par exemple, été rassemblées autour d'Haguenau les unités de la brigade de renseignement ; en Bretagne, les flottilles de patrouille maritime de l'aéronautique navale ; à Draguignan les écoles d'infanterie et d'artillerie ; à Saumur, celles du renseignement, de l'état major, de la cavalerie et de la défense nucléaire, biologique, chimique (NBC). Le transfert du 13ème régiment de dragons parachutistes de Dieuze vers la base de défense de Bordeaux a permis un rapprochement avec les autres unités des forces spéciales de l'armée de terre dans le Sud-Ouest. Le transfert du CFA28(*) de Metz-Frescaty vers la base de défense de Dijon devait contribuer au renforcement du pôle opérationnel de l'armée de l'Air dans cette zone.

Pourtant, il va de soi que cette réorganisation a eu un impact majeur, en termes d'aménagement du territoire, sur les territoires concernés. Il faut d'ailleurs saluer le fait que le Premier ministre et ministère de la défense aient mis en place dès les premières annonces, en juillet 2008, une politique d'accompagnement territorial. En Allemagne et en Grande-Bretagne, les collectivités touchées par les restructurations ne bénéficient pas d'un tel accompagnement.

1. Un facteur de désertification économique et sociale

La réforme se traduit, entre 2008 et 2015, par la fermeture de 82 unités, dont 15 régiments, 10 bases aériennes, une base aéronavale et le retrait du service actif de 14 bâtiments de la Marine nationale. Enfin, 47 unités auront été transférées dans le cadre des densifications.

Les restructurations du ministère de la Défense ont conduit à libérer 262 emprises et à quitter 26 communes. Dans le même temps, les transferts ont augmenté les effectifs dans 60 communes, soit l'équivalent de 17 000 emplois. La libération de surfaces s'élève à 2,2 millions de m2 sur la période 2008-2015.

La densification recherchée des sites de la Défense sur le territoire a certes pu avoir des retombées positives dans certains endroits : 60 communes bénéficient d'une augmentation de 17 000 postes au total.

Il ne faut pas oublier que cette logique de densification a pu également bien souvent favoriser la vie des familles des personnels qui rejoignent des bassins d'emploi dynamiques pour le conjoint, et offrent de bonnes conditions de scolarisation des enfants. Le seul bémol est celui de l'immobilier, l'accès à la propriété ou tout simplement au logement étant plus difficile dans les zones denses à forte activité.

Toutefois, la réforme de la carte militaire a aussi occasionné un véritable traumatisme pour les communes touchées par des restructurations.

Vos rapporteurs, membres d'une assemblée qui représente les territoires, sont tout naturellement particulièrement sensibles à cet aspect de la réforme.

a) Des communes touchées de plein fouet et souvent frappées par des « poly restructurations »

La réforme de la carte militaire engagée en 2008 a parfois eu, au niveau local, des conséquences très lourdes pour les communes impactées.

Avec le départ d'une unité militaire, c'est tout le tissu économique et social qui peut se trouver déstabilisé, suivant une « spirale » négative, qui voit s'accumuler perte d'emplois directs, déménagement des familles, baisse du pouvoir d'achat local, impact sur les commerçants, impact sur l'immobilier, départ d'enfants dans les écoles, diminution des usagers du service public (hôpital, crèches, écoles...), baisse du potentiel fiscal et donc des dotations....

Par la force des choses, les maires se sont bien souvent retrouvés en première ligne pour gérer les conséquences de la restructuration.

Force est de constater en outre qu'avec l'effilochement du tissu industriel, la réforme de la carte judiciaire, de la carte hospitalière, des réseaux financiers locaux de l'État, toutes les restructurations finissent par s'accumuler sur les mêmes, pour créer une impression de délaissement.

Les effets se cumulent dans certaines régions comme la Lorraine, Champagne-Ardenne, Nord-Pas-de-Calais et Picardie. Compte tenu de la dispersion du stationnement jusqu'alors, ce sont souvent de petites communes, en zone isolée, qui sont frappées de plein fouet par la fermeture d'un régiment ou d'une base aérienne.

Une mission d'information du Sénat a très bien décrit, dans son rapport29(*) de juin 2011, combien les territoires avaient pu être profondément affectés par la réorganisation simultanée des multiples services publics induite par la RGPP.

Décrivant la procédure centralisée des « audits RGPP » et l'impact sur des collectivités locales mises devant le fait accompli, ce rapport analyse très pertinemment deux effets pervers de la logique de « silos » de ces différentes réformes :

- l'effet cumulatif des réformes des différentes cartes :

Prise isolément, chaque réforme de carte d'implantation comporte déjà des conséquences non négligeables sur un territoire donné. Mais la RGPP se caractérise par la multiplication des réformes d'ampleur. Dès lors, un « coefficient démultiplicateur de l'impact territorial » se met en place sur certains territoires, les plus concernées par les réformes des cartes.

Lors de son audition par la mission d'information, M. Bruno Bourg-Broc, président de la FMVM, a résumé la situation : « Je conçois que les réformes de la défense, de la justice et de la santé ne soient pas menées dans une logique d'aménagement du territoire. Néanmoins, lorsqu'une ville moyenne perd son régiment, puis son tribunal et, enfin, son hôpital, ça fait mal ! D'autant que les mêmes avaient souvent déjà connu le départ de leur succursale de la Banque de France.».

Au total, l'addition de politiques sectorielles conduites en application de la RGPP peut se traduire par d'importants dégâts collatéraux en termes d'aménagement du territoire, faute de coordination d'ensemble.

- l'effet « dominos » des fermetures de services :

La fermeture de services ou d'établissements dans le cadre de la RGPP présente un effet non seulement par elle-même mais aussi par les répercussions qu'elle peut avoir. Lorsqu'un territoire est touché, il n'est ainsi pas rare qu'un effet « dominos » se mette en place avec des fermetures en série.

Cet enchaînement concerne, tout d'abord, la sphère des services publics sur le territoire en question. Par exemple, lorsqu'une maison d'arrêt disparaît, se pose le problème de l'avenir plus ou moins proche du tribunal, de la brigade de Gendarmerie ou du commissariat.

Toutefois, cet effet de cascade ne se limite pas au champ des services publics mais il implique toute l'économie locale, l'emploi et la vitalité démographique du territoire frappé. Cette mécanique est, hélas, bien connue qui consiste dans le dépérissement d'une commune sous l'effet conjugué de la fermeture d'un ou de plusieurs services publics, puis du départ des acteurs économiques porteurs de dynamisme et de développement et, enfin, des familles.

Cet effet « dominos » est d'autant plus fort que la commune concernée est de petite taille. Il démontre que la prise en compte de la dimension d'aménagement du territoire est indispensable dans la réorganisation des services publics. Elle doit aboutir à une gestion différenciée qui s'adapte à la diversité des situations dans les territoires.

Source : Rapport d'information du Sénat sur les conséquences de la RGPP pour les collectivités territoriales, juin 2011

b) Le cas particulièrement épineux des petites villes et des zones fragiles économiquement
(1) L'exemple de Barcelonnette

Vos rapporteurs ont rencontré, dans le cadre de leurs travaux, M. Jean-Pierre AUBERT, maire de Barcelonnette, qui leur a très bien décrit les conséquences, pour toute la vallée de l'Ubaye, de la fermeture du centre national d'aguerrissement en montagne (CNAM), qui représentait 121 emplois et était fréquenté chaque année par plus de 3 300 stagiaires.

Conséquence « affective », naturellement, à voir disparaître la présence de l'armée, qui avait déjà été largement transformée après la dissolution, en 1990, du 11ème bataillon de chasseurs alpins, dans le cadre du plan « Armées 2000 ».

Comme l'indique le contrat de redynamisation, « Cette présence, presque consubstantielle au paysage valléen, a fortement marqué l'identité d'une vallée dans laquelle de nombreux militaires ont fait souche ou ont choisi d'y élire domicile à la fin de leur carrière. » Le contrat souligne par ailleurs l'implication profonde des personnels militaires et de leurs familles dans la vie associative et sportive de la vallée.

Mais, conséquences économique et démographique, surtout.

Outre les conséquences de la perte de 121 emplois directs, et du départ des familles concernées pour l'économie locale, dans le seul domaine scolaire, le départ des enfants des personnels du CNAM, âgés de 11 ans et moins (soit 87 enfants scolarisés), représente un danger pour le maintien de petites écoles rurales.

La suppression de cette garnison aura également des conséquences pour l'économie locale. Le poids économique du détachement étant très significatif : 45% du budget total de l'antenne du CNAM donnant lieu à des retombées dans la vallée de l'Ubaye et générant une quinzaine d'emplois indirects, auxquels s'additionnent 70 emplois pour satisfaire la consommation directe ou indirecte des ménages liés au CNAM.

Les conséquences en matière d'emploi ne se limitent en effet pas à l'emploi direct. L'étude menée par la direction régionale de l'INSEE30(*) estime précisément à 528 personnes la perte de population (dont 300 sur 3 000 à Barcelonnette31(*)), et à 207 le nombre d'emplois détruits.

L'activité générée par le CNAM représentait donc 14% de l'emploi et 10% de la population.

Depuis la fermeture du centre, le nombre de naissances annuelles a été divisé par deux à Barcelonnette et le nombre de demandeurs d'emploi a été multiplié par deux !

S'ajouteront aussi des impacts financiers pour les collectivités publiques, en particulier pour la commune de Barcelonnette, qui n'a pas la surface financière pour entretenir et protéger le patrimoine immobilier libéré par l'armée.

La commune a bénéficié des dispositions relatives à la cession à l'euro symbolique, prévues par la loi de finances pour 2009, mais elle doit faire face aux nouvelles charges découlant de l'entretien de l'important patrimoine foncier et bâti qu'elle a récupéré : les emprises militaires sont nombreuses (champs de tir, quartiers militaires, refuges, chalets...), sans compter, au coeur des communes de Barcelonnette et de Jausiers, une superficie globale de plus de 11 hectares : le quartier Craplet (75 308 m2 dont 26 600 m2 de SHON) et la caserne Breissand (38 121 m2 dont 10 285 m2 de SHON).

Au total, la commune subit un effet de ciseau financier entre :

- la diminution de la population donc des recettes (baisse d'un quart des droits de mutation) et des dotations de l'État (baisse de la DGF)  ;

- la persistance de frais fixes pour les services publics locaux que sont l'école, la crèche, la médiathèque, le musée, le théâtre, le cinéma (tous communaux) qui voient leur fréquentation diminuer drastiquement ;

- les charges nouvelles générées par les bâtiments que la commune a dû reprendre à sa charge. Ainsi par exemple le quartier « Craplet » en centre ville de Barcelonnette, sur 7 hectares et avec 25 000m2 de bâti, a à lui seul fait doubler la surface des bâtiments municipaux ! Les dépenses de fonctionnement représentent 260 000 € par an...

Même si la circulaire du Premier ministre en date du 25 juillet 2008 indique qu'aucune fermeture de lycée ou de collège ne peut intervenir pendant toute la durée du contrat, les élus craignent qu'en vertu de l'effet « domino » des conséquences ne se fassent sentir, à retardement, sur d'autres services publics...

Un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD) a été signé le 7 mai 2009, qui comprend plusieurs mesures de redynamisation économique : un hôtel d'entreprises, un projet de développement de la filière bois, la création d'un centre de balnéothérapie, la création d'une maison franco italienne...

Ce contrat prévoit également la création d'un centre d'accueil universitaire dans le domaine des risques naturels, bénéficiant du cadre naturel exceptionnel de la vallée : c'est le projet « SEOLANE », qui consiste dans :

- l'accueil d'étudiants et de chercheurs, dans les domaines des risques naturels et de la biodiversité ;

- l'organisation d'évènements médiatiques (colloques, séminaires, expositions, conférences.....) ;

- un pôle de réflexion sur l'enseignement scientifique, de la maternelle au lycée.

Le site de la vallée de l'Ubaye a par ailleurs été retenu pour être un des sites pilotes du projet initié autour du Pôle Grenoblois sur les Risques Naturels (PGRN).

Un colloque international sur les sciences de la terre intitulé : "SEOLANE : un centre d'accueil à Barcelonnette pour chercheurs en risques naturels et biodiversité" s'est déroulé du 12 au 16 septembre 2011, en présence d'éminents chercheurs internationaux.

Au total, d'après le maire des Barcelonnette, sur les 30 millions d'euros de travaux consécutifs à la reconversion du site (y compris le transfert de la cité scolaire et l'accueil d'un internat d'excellence), la commune en supportera 3,5 à 4 millions d'euros, soit l'équivalent de 2 années de budget d'investissement.

Le reste est à la charge de l'État, du département et de la Région.

Enfin, à ces soutiens financiers directs s'ajoutent des mesures d'accompagnement financier et fiscal, telles que l'éligibilité au Fonds de soutien des communes touchées par le redéploiement territorial des armées, qui permet de recevoir une aide au fonctionnement.

Alerté par le maire sur la non reconduction de sa dotation au titre de ce fonds, vos rapporteurs ont reçu la réponse suivante de la délégation aux restructurations du ministère de la défense :

Éléments de réponse à la question sur l'accès de la commune de Barcelonnette au fonds de soutien des communes touchées par le redéploiement territorial des armées

Le FSCT, créé par l'article L2335-1 du code général des collectivités territoriales constitue l'une des mesures complémentaires du dispositif d'accompagnement économique et territorial des sites de défense prévue par la circulaire du premier ministre du 25 juillet 2008. Ce fonds, qui relève du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, est destiné à accompagner les communes confrontées aux conséquences financières liées aux modifications des implantations militaires en leur versant des subventions de fonctionnement.

Il obéit à des règles de fonctionnement précises :

- les aides sont versées au terme d'une instruction annuelle effectuée sur le fondement d'un dossier constitué et déposé par les communes auprès du représentant de l'État dans le département ;

- leur montant n'est pas proportionnel à l'évaluation qui pourrait être faite par les communes des conséquences financières des fermetures d'implantations et ne dépend pas non plus du montant des crédits alloués au titre d'un CRSD ;

- leur objectif n'est pas une compensation intégrale des pertes de ressources, mais une aide au retour à l'équilibre financier des communes concernées.

D'où découle la règle principale qui est à l'origine de l'observation de M. Aubert : les aides versées à ce titre n'ont pas vocation à être pérennisées ou reconduites et une commune ne peut-être subventionnée qu'une fois.

Bilan global :

Le FSCT a été doté de 25 M€, dont l'utilisation est limitée dans le temps, comme l'indique la circulaire IOCB 1201584C du 12 novembre 2009 de la DGCL : 5 M€ inscrits en loi de finances pour 2009, 10 M€ pour 2010 et 2011.

Si aucun dossier n'a été transmis en 2009, faute de pouvoir mesurer l'impact des premières fermetures intervenues au cours de cette année, 12 l'ont été en 2010, parmi lesquels seulement 5 ont été déclarés éligibles : Briançon a reçu 2 M€ (au lieu des 4 M€ demandés) alors que Arras (1 M€), Barcelonnette (1 M€), Sourdun (0,25 M€) et Thierville-les-Metz (0,15 M€) ont vu leur demande satisfaite.

Pour les années suivantes, une vingtaine de communes touchées par le redéploiement territorial des armées peuvent constituer un dossier, selon les modalités définies par la circulaire du 12 novembre 2009, pour éventuellement bénéficier d'une subvention du FSCT. Ces dossiers, instruits par le préfet du département dont relève la commune, sont transmis à la DGCL pour décision, après concertation avec la DATAR.

Source : Délégation aux restructurations du ministère de la Défense.

(2) L'exemple du Cambrésis

Vos rapporteurs n'ont pas pu se rendre dans le Cambrésis, mais votre commission avait été alertée par la sénatrice Michèle DEMESSINE, lors de la discussion budgétaire de l'automne, sur la situation du territoire du Cambrésis-Arrageois, qui doit faire face aux bouleversements liés à la fermeture programmée de la base aérienne 103 de Cambrai-Epinoy.

Son cri d'alerte était particulièrement clair :

« Cette fermeture intervient dans un contexte économique particulièrement difficile, sur un territoire qui a déjà subi les effets des crises successives de plusieurs filières industrielles (les mines de charbon, la sidérurgie et le textile) puis une première vague de restructurations militaires (celles de la base aérienne OTAN de Niergnies et du centre de sélection n° 2 à Cambrai). Certes, un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD) a été signé, en février 2011 entre l'État et onze partenaires locaux porteurs d'actions, maîtres d'ouvrage et contributeurs financiers : malgré la solennité qui a entouré la signature de ce contrat, je peux témoigner que les 34 millions d'euros qui ont été prévus pour soutenir la reconversion ne sont pas, dans la réalité, à la hauteur des besoins de ce territoire qui se sent « blessé », selon le terme employé par notre collègue Jacques Legendre, sénateur du Nord. Les friches militaires succèdent donc aux friches industrielles avec pour seule perspective une hypothétique reconversion aidée par un État qui procède à des coupes budgétaires de plus en plus rigoureuses. ».

c) Le « traumatisme » lorrain

Lors de leur déplacement à Metz, vos rapporteurs ont tenu à aborder le thème de la reconversion économique, dans une région, la Lorraine, la plus touchée par les restructurations de la carte militaire.

En particulier, la Meuse perd 40 % de ses effectifs militaires, avec la suppression de 1 400 postes, la Moselle en perd 38% avec 5 300 postes supprimés.

Source : délégation régionale aux restructurations, ministère de la défense

La réforme de la carte militaire se traduit par la fermeture ou le transfert de six unités, dont le symbole est la Base Aérienne 128 de Frescaty (2 423 militaires et 378 ha). Sept communes sont directement impactées : Metz, Augny, Châtel- Saint-Germain, Marly, Montigny-lès-Metz, Moulins-lès-Metz et Woippy. En outre, les conséquences de la réforme de la carte militaire s'ajoutent aux fermetures ou restructurations lourdes, récentes ou programmées de grands sites industriels qui fragilisaient déjà l'équilibre territorial

D'après une étude de l'INSEE d'avril 2010, le redéploiement programmé aurait occasionné pour l'agglomération messine une perte estimée à 5 078 emplois militaires et civils32(*), soit près de 12 % des suppressions totales envisagées sur le territoire national.

Sur les bases d'une étude du Conseil économique et social de Lorraine, l'impact démographique réel, en tenant compte des familles concernées, correspondra à une perte de population d'environ 12 000 personnes sur l'agglomération.

Plusieurs effets directs sont décrits dans le Contrat de redynamisation de Metz et son agglomération :

- l'ensemble des départs concernera plus de 3 000 enfants scolarisés soit 120 classes de 25 élèves à supprimer. Dans le domaine scolaire, les 1 451 enfants (rattachés et vivants au foyer) des seuls personnels de la base aérienne 128, représentent l'équivalent de 58 classes de 25 élèves à supprimer ;

- sur le plan économique, à moyen terme, les pertes d'emplois dues aux baisses d'activités des entreprises travaillant en lien plus ou moins directement avec l'armée ont été évaluées par la Ville de Metz à 1 à 3 emplois par poste supprimé ;

- les premières estimations de l'impact fiscal réalisées par la ville de Metz en juillet 2008 montrent qu'à partir de 2011, le manque à gagner direct sur les seules taxes d'habitation et la DGF aux communes dépassera 3,5 M€ par an. Les estimations effectuées par Metz Métropole en octobre 2008 montrent, quant à elles, que l'impact sur son budget (hors taxe d'enlèvement des ordures ménagères) peut-être estimé à environ 3 M€ par an.

C'est donc face à un véritable traumatisme que se sont retrouvés confrontés les élus, qui ont dû gérer le choc des départs et relever le défi de la revitalisation économique, sur des territoires déjà blessés par la désindustrialisation.

Au total, trois contrats de redynamisation ont été signés dans la région Lorraine, l'un à Metz (353 millions d'euros de crédits, dont 58 pour la part de l'État), à Dieuze (35 millions d'euros dont 19 provenant de l'État) et à Commercy (25 millions d'euros dont 14 de l'État). En outre, trois plans locaux de revitalisation ont été signés en Lorraine.

Depuis 2009, les crédits du Fonds pour les restructurations de la défense (FRED) ont subventionné 31 entreprises en Lorraine (sur un total de 144), pour 3,4 millions d'euros (sur un total de 20), permettant la création de 682 emplois (sur un total national attendu de 3 000).

L'État et les collectivités sont amenés à financer des projets tels que les transports urbains ou l'offre culturelle (ainsi à Metz le contrat a-t-il financé la construction du Tramway ou le centre Georges Pompidou), dans une logique d'attractivité du territoire et de « compensation » : il s'agit de réparer le dommage subi du fait du départ de l'armée et de créer les conditions d'un redémarrage d'activités de substitution.

2. La « diagonale du vide » et l'apparition de déserts militaires
a) Nord, centre et ouest : quel lien armée-Nation dans ces espaces désertés ?

Si l'implantation des sites de défense doit naturellement répondre, en premier lieu, aux besoins opérationnels, de par la masse des emprises et des personnels relevant du ministère de la défense, la réforme de la carte militaire a naturellement des implications territoriales importantes en termes d'aménagement du territoire.

De ce point de vue, la densification amène une problématique nouvelle : celle de départements entiers dans lesquels l'armée est absente.

Ces « déserts » militaires apparaissent en blanc sur la carte ci-dessous, qui montre la contraction territoriale des implantations entre 2008 et 2015 :

Source : ministère de la défense

Les implications de cette nouvelle situation sont encore mal mesurées, mais on ne peut que s'inquiéter des répercussions sur le lien armée-Nation, ou encore sur le recrutement, dans les terres où plus aucun militaire n'est présent.

b) Quel impact sur l'exercice des missions intérieures ?

Ce nouveau rapport au territoire n'est pas sans poser de questions en termes de « missions intérieures », concours que les forces armées sont susceptibles d'apporter, sur réquisitions préfectorales, dans le cadre des plans nationaux comme HEPHAÏSTOS (protection incendie), le plan « PANDÉMIE » ou encore le dispositif NEPTUNE de lutte contre les inondations.

Réalisées parfois dans l'urgence, dans des contextes de crise, en cas de catastrophes naturelles mettant en danger la vie de nos concitoyens, ces réquisitions préfectorales doivent pouvoir s'appuyer, dans les tous premiers moments qui sont décisifs, sur des forces de proximité.

La chaine OTIAD

En cas de crise sur le territoire national, la chaîne de commandement de l'OTIAD (Organisation Territoriale Interarmées de Défense) se met en place en parallèle de la chaîne civile à chacun de ses niveaux dans un même cadre géographique, le territoire national, réparti en "zone de défense" (ZD). Dans ces zones de défense, cette coordination est assurée sur le plan militaire :

- en métropole, par un officier général de zone de défense (OGZD), assisté d'un état major interarmées et représenté, à l'échelon du département, par un délégué militaire départemental (DMD) ;

- dans les départements et collectivités d'outre-mer, par l'officier général commandant supérieur (COMSUP), officier général commandant de zone de défense. Cette chaîne opérationnelle est placée sous l'autorité du Chef d'état major des armées qui exerce le commandement opérationnel de l'ensemble des forces engagées.

Les missions de l'OTIAD contribuent directement à la défense du territoire. Elles concourent ainsi à la réalisation de la fonction stratégique de protection dans les domaines suivants :

La défense civile : l'OGZD est chargé d'organiser la participation des armées aux missions de défense civile, conduites sous la responsabilité de l'autorité civile. Elles comprennent notamment : - des missions de sécurité civile, avec le concours de moyens militaires pour la prévention des risques de toute nature, le secours et la protection des personnes, des biens et de l'environnement lors d'accidents, de sinistres ou de catastrophes ; - des missions de sécurité générale, avec la participation de moyens militaires à la défense et la protection des structures essentielles de l'Etat, à la protection des organismes, installations ou moyens civils sensibles, à l'aide au service public, à la prévention et à la riposte face aux menaces terroristes et, exceptionnellement, au maintien de l'ordre.

La défense opérationnelle du territoire : l'OGZD est responsable de la préparation et de la mise en oeuvre, sur décision du gouvernement, de tout ou partie des mesures de défense opérationnelle du territoire dans sa zone de compétence.

La coopération civilo-militaire : afin de maintenir l'unicité de l'action gouvernementale, les OGZD, avec les préfets de zone, et les DMD avec les préfets de département établissent des relations étroites de façon à développer une véritable compréhension mutuelle entre les différents niveaux de responsabilité.

Principes d'action : les armées interviennent toujours dans l'urgence pour suppléer des moyens civils inexistants, insuffisants ou inadaptés. Une fois lancées dans l'action, les unités des armées restent toujours sous commandement militaire, même si la direction des opérations est du ressort de l'autorité civile, le préfet la plupart du temps.

Source : defense.gouv.fr

Vos rapporteurs jugent nécessaire d'évaluer, dans le cadre de la révision prochaine du livre blanc, les conséquences possibles de cette nouvelle carte en matière de réactivité de la chaîne organisation territoriale interarmées de défense (OTIAD).

3. Les outils de la redynamisation territoriale

Dès le mois de juillet 2008, le gouvernement a mis en place, par une circulaire du Premier ministre en date du 25 juillet, des outils de redynamisation territoriale, dotés de 320 millions d'euros. L'objectif était de recréer un volume d'emplois et d'activité au moins comparable à celui supprimé par les restructurations.

Il faut rappeler qu'en Allemagne et en Grande-Bretagne, où la situation est il est vrai très différente en termes d'aménagement du territoire, aucun crédit spécifique n'est prévu.

Circulaire du Premier ministre aux préfets en date du 25 juillet 2008

Le gouvernement est conscient que l'implantation parfois ancienne d'unités militaires dans certains territoires, en métropole comme outre-mer, représente un élément significatif de la démographie et de l'activité économique locales. Aussi a-t-il défini un plan ambitieux de redynamisation des territoires concernés pour recréer à terme un volume d'emploi et d'activité au moins comparable à celui supprimé par les restructurations.

Ce plan comporte plusieurs instruments :

- des contrats de redynamisation de site de défense et des plans locaux de redynamisation que vous piloterez, en lien étroit avec les collectivités territoriales :

- des modalités adaptées de cession des emprises militaires ;

- des mesures d'aide aux entreprises pour favoriser l'implantation de nouvelles activités dans les territoires concernés ;

- un important programme de délocalisation de services d'administration centrale, associé à des dispositions pour le maintien des services publics existants ;

- la définition d'un plan « Grand Nord Est ».

a) Une palette d'outils variés, 320 millions d'euros de crédits d'Etat

Au total, 58 contrats de site étaient planifiés sur la période 2009-2013, dont 25 CRSD (contrat de redynamisation de site de défense) et 33 PLR (plan local de redynamisation).

Vos rapporteurs ont pu mesurer la mobilisation des services de l'État et des élus locaux pour impulser l'élan de cette redynamisation, passé le premier choc de l'annonce des départs.

Le délégué aux restructurations du ministère de la défense a communiqué à vos rapporteurs le point de situation suivant :

Point de situation au 5 juin 2012 :

- 21 CRSD signés sur 25

- 21 PLR signés sur 33

- 4 contrats à la signature en attente de délibération des conseils généraux et régionaux : PLR Maine-et-Loire, Guadeloupe, Bouches-du-Rhône, La Réunion

- 8 contrats en cours d'instruction (signature en 2012 ou début 2013) : CRSD Laon-Couvron, Vernon, Reims, Polynésie française, PLR Oise, Haut-Rhin, Tarn-et-Garonne, Val d'Oise

- 4 contrats en attente : PLR Marne, Yvelines, Mayotte, Nouvelle-Calédonie pour un montant total FRED de 3M€

Source : délégation aux restructurations du ministère de la défense

D'après les premiers bilans présentés à vos rapporteurs, ces dispositifs auraient notamment permis la création de 2000 emplois par plus de 200 entreprises soutenues dans le cadre de ces contrats.

La carte ci-dessous synthétise l'état d'avancement des signatures des différents contrats au 5 juin 2012 :

b) Un taux de contribution élevé (75 %) des collectivités locales

La répartition des dotations entre l'état et les collectivités territoriales fait apparaître une contribution très majoritaire de la part de ces dernières puisqu'elles couvrent au total les trois quarts de l'effort de reconversion économique. Au total, sur 1,1 milliards de crédits contractualisés, l'État n'a apporté que 285 millions.

Contribution de l'État (25%) et des collectivités locales (75%)
au financement des dispositifs de redynamisation

Source : délégation aux restructurations du ministère de la Défense

S'agissant des aides directes aux entreprises, 20,5 millions d'euros ont été accordés, pour la création de 3 470 emplois.33(*).

c) Des difficultés qui obèrent le rythme de consommation des crédits
(1) Des frais de dépollution qui impactent l'équation économique des projets

Ainsi que le souligne le Secrétaire général de l'administration dans sa réponse écrite au questionnaire de vos rapporteurs, la défense a l'obligation de dépolluer, en fonction de l'usage futur du site, les emprises avant toute aliénation ou changement d'utilisation. Il importe donc que le projet de reconversion des emprises cessibles soit défini préalablement à la cession, sachant que, pour l'acquéreur, le montant de la dépollution et les délais de réalisation des travaux constituent des éléments centraux dans la définition du projet de réaménagement du site. Les coûts de dépollution doivent être financés sur les recettes des cessions.

En 2008, et afin d'accélérer les cessions d'emprises, a été introduit un dispositif qui permet à l'acquéreur de faire réaliser la dépollution, dans le cadre de la réglementation applicable, le coût de la dépollution s'imputant sur le prix de vente. Ce dispositif n'a pas été encore utilisé.

De plus, en vertu de l'article 67 de la loi de finances pour 2009, lors d'une cession à l'euro symbolique, le cessionnaire est substitué à l'État pour les droits et obligations liés aux biens qu'il reçoit. Les communes ont en charge l'ensemble des opérations de dépollution dont le coût vient s'imputer, le cas échéant, sur le complément de prix dû en cas de cession ultérieure par l'acquéreur.

Un décret paru en octobre 2010 étend le dispositif des règles de sécurité particulières aux chantiers de dépollution pyrotechnique à l'ensemble des chantiers, qu'ils soient réalisés par le ministère de la défense ou par l'acquéreur en application du dispositif législatif. Un autre décret limite les contraintes de sécurité applicables à ces chantiers.

(2) Une sous-consommation préoccupante des crédits

Ces dispositifs d'accompagnement territorial ont permis de financer des projets qui ont tous pour finalité de favoriser l'attractivité des territoires concernés, mais qui sont très divers dans leur nature :

- parcs industriels, de services ou d'artisanat (Arras, Sourdun) ;

- pôles de loisirs et de culture (Langres), de tourisme (Briançon) ;

- reconversion d'emprises militaires en internats d'excellence (Sourdun, Barcelonnette, Noyon), en logements pour personnes âgées (Givet) et pour étudiants (Arras) ou en logements en accession à la propriété (Briançon, Compiègne).

A Metz, vos rapporteurs ont pu constater que des financements avaient été apportés au Centre Georges Pompidou ou au Tramway.

La situation la plus complexe à gérer est celle des bases aériennes, même si des reconversions prometteuses sont envisagées dans certains cas (studio de cinéma « Hollywood sur Garonne » ou encore circuit automobile).

Vos rapporteurs s'alarment toutefois de la préoccupante sous-consommation des crédits contractualisés, qui révèle la difficulté des territoires à faire réellement démarrer les projets de reconversion.

Ainsi, le taux de consommation globale des crédits du FRED est de 43 % seulement. Le total des subventions FRED s'élève à 133 M€ pour un montant réellement engagé de « seulement » 60 M€. Le différentiel non financièrement engagé est cependant fermement contractualisé avec les territoires signataires des contrats.

UN TAUX D'ENGAGEMENT DES CRÉDITS DE 43% SEULEMENT

Source : Délégation aux restructurations

De 2009 à 2011, le FRED n'a que partiellement consommé sa dotation, compte tenu des décalages calendaires entre les décisions d'attribution de subventions et leur mise en oeuvre localement (nécessité de passer des marchés par exemple). La signature des contrats ne déclenche une consommation de crédits qu'après plusieurs mois voire plusieurs années. Cette sous-consommation a conduit à des annulations de crédits en exécution budgétaire.

Vos rapporteurs s'inquiètent de l'accumulation de ce retard, qui pourrait faire peser une lourde charge sur la fin de programmation.


* 28 Commandement des forces aériennes

* 29 Rapport de la mission commune d'information sur les conséquences de la révision générale des politiques publiques pour les collectivités territoriales et les services publics locaux, Sénat, juin 2011

* 30 Source : contrat de redynamisation

* 31 Source : M Aubert, maire de Barcelonnette

* 32 Ces chiffres correspondent à l'estimation faite à l'annonce du plan national à l'été 2008. Ils ne prennent donc pas en compte la venue du 3ème régiment de hussards (800 personnes environ) et les délocalisations d'administrations (1500 emplois).

* 33 D'après la délégation aux restructurations du ministère de la défense