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Bases de défense : une réforme à conforter

11 juillet 2012 : Bases de défense : une réforme à conforter ( rapport d'information )

F. FAUT-IL EXTERNALISER DAVANTAGE LE SOUTIEN ?

Cette question, relativement indépendante de celle des bases de défense stricto sensu, a souvent été soulevée lors des visites de terrain effectuées, dans la mesure où les externalisations potentielles concernent largement le domaine du soutien. L'externalisation des fonctions de soutien pourrait affecter le périmètre des missions que doivent assurer en propre les bases de défense.

Dans la lignée des travaux de la RGPP, la loi de programmation militaire avait prévu que le recentrage sur l'opérationnel s'accompagne de vagues d'externalisation dans le soutien :

Loi de programmation militaire, rapport annexé :

« L'ambition de la réforme de la fonction « achats » est de permettre de bénéficier d'un service au moins équivalent à moindre coût (...). Les services tels que l'habillement, la restauration ou les infrastructures feront l'objet d'externalisations qui permettront de réaliser des économies en bénéficiant de la performance économique des prestataires externes. La qualité des services sera ainsi améliorée tandis que les armées et les personnels civils se consacreront à leur coeur de métier. »

Dans un premier temps, c'est donc très résolument que le ministère de la défense s'est engagé sur la voie des externalisations.

A cette approche volontariste s'est désormais substituée une démarche plus nuancée et pragmatique, ce dont vos rapporteurs se félicitent. Car ce sujet, qui est devenu une pomme de discorde entre syndicats et administration, est le lieu d'un véritable paradoxe : il n'y a jamais eu aussi peu d'externalisations que depuis qu'elles sont devenues un âpre enjeu de débat !

Vos rapporteurs ont le sentiment que cette pratique, ancienne, désormais très encadrée, restera marginale. Son principal apport sera peut-être d'avoir introduit une analyse systématique et très fouillée sur les coûts et l'organisation des fonctions considérées, qui est certainement un levier de modernisation très fort pour des missions qui resteront probablement, pour l'essentiel, exercées en régie.

1. Une portée réelle limitée qui contraste avec son enjeu émotionnel
a) Un mouvement engagé bien avant la RGPP

Suivant la définition donnée par la Cour des Comptes38(*), et qui résume bien le but de ces opérations, l'externalisation vise, dans le secteur public, à confier à des sociétés spécialisées des tâches exécutées jusque là en interne, afin de permettre le recentrage des activités sur les missions dites de « coeur de métier » et d'obtenir un service de qualité identique à un coût inférieur.

La nécessité de déléguer à des opérateurs privés les tâches ne relevant pas du « coeur de métier » militaire, qui existait depuis des temps immémoriaux, s'est imposée avec le passage à une armée professionnelle, décidée en 1996. Cette nécessité a été réaffirmée avec la décision de réduire les effectifs du ministère de la défense de 54 000 postes d'ici à 2014.

Lors de leurs visites de terrain, vos rapporteurs ont été frappés par la disproportion entre le faible nombre d'externalisations et leur fort impact psychologique pour les personnels, preuve, sans doute, que la question a pu être posée en termes un peut trop dogmatiques.

Une pratique ancienne

Mode de gestion très ancien dans les armées, l'externalisation n'est pas née avec la réforme de 2008, même si les montants en jeu ont augmenté, d'ailleurs plutôt depuis le milieu des années 2000 que depuis 2008.

Tradition séculaire, l'achat externe de prestations autrefois assurées en régie a augmenté sous l'effet de la suspension de la conscription, pour assurer les tâches dites « ancillaires » qui étaient auparavant assurées par les appelés, mais aussi sous l'effet des différents plans de modernisation du ministère de la défense. A partir de 1997, des contrats sont conclus, le plus souvent localement, avec des prestataires extérieurs.

Le mouvement s'accélère dans les années 2000 avec les premières réflexions sur la modernisation du ministère. C'est d'ailleurs en 2006, avant la mise en place de la réforme de 2008, qu'est décidée l'externalisation qui a concerné le plus grand nombre de personnels, celle des 20 000 véhicules de la gamme civile.

Les principales externalisations sont antérieures ou extérieures à la RGPP : véhicules de la gamme commerciale ; renouvellement de la flotte et simulateurs pour la formation des pilotes d'hélicoptères à Dax ; affrètements aériens avec ou sans pilotes, déploiement des réseaux de desserte de l'armée de l'air ; cession d'usufruit des satellites de communication militaires, transport stratégique maritime par navires rouliers.....

Une partie des externalisations concerne d'ailleurs le maintien en condition opérationnelle (MCO) du matériel et les opérations extérieures. D'ailleurs, dans son rapport de février 2011, la Cour des Comptes observe que si on neutralise les externalisations liées aux MCO et aux opérations extérieures, les dépenses d'externalisation peuvent être évaluées à 951 millions d'euros en 2008, soit une croissance de 15% en 15 ans.

b) Un « chiffon rouge » social

La mission RGPP avait identifié, dans le cadre de 15 projets fonctionnels, un « volant » de 16 000 postes externalisables. Ce chiffre, dont les différents représentants du ministère de la défense ont affirmé qu'il ne constituait pas -et n'avait à leur sens jamais constitué- un objectif pour les ministres successifs, a largement servi de « chiffon rouge » sur le plan social. Il est encore fréquemment cité, en particulier par les organisations syndicales du personnel civil.

Le potentiel d'externalisation recensé par la RGPP

Projet

Effectifs potentiels

(audit RGPP)

RHL suite

8000

Infrastructures

2200

Bureautique/SIC DIRISI

Non estimé

Armement

1250

MCO terrestre

1200

MCO aéronautique

750

Formation

838

Habillement

400

Transport surface

396

Protection

250

Expérimentation FM Creil

na

Entraînement

39

SEA

20

SSA

10

Source : Cour des Comptes (2011)

Ce chiffre a cristallisé les oppositions, du fait de l'ambigüité initiale de son articulation avec les 54.000 suppressions de postes : s'agissait-il d'une « couche » supplémentaire de restrictions ?

L'externalisation a dès lors été perçue par les syndicats comme une machine à détruire de l'emploi public.

En outre, parallèlement, des craintes se faisaient jour, en partie sous l'effet des travaux d'analyse du ministère et de la Cour des Comptes, que les économies attendues ne soient pas au rendez-vous et que, mal maîtrisé, le processus ne vienne fragiliser le « coeur de métier » de la défense, par ailleurs difficile à définir.

En définitive, l'approche est aujourd'hui beaucoup plus nuancée. En témoigne la réponse transmise par le ministère à vos rapporteurs sur ce sujet, qui est très claire : « Il n'existe pas d'objectif global de réduction d'effectifs lié à des externalisations dans la conduite de la réforme du ministère. Il s'agit d'un moyen au service de cette réforme. ».

c) Des réalisations jusqu'alors assez limitées

De fait, les réalisations sont finalement, aujourd'hui, assez limitées. D'après le dernier recensement annuel39(*) effectué par le Secrétariat général pour l'administration, la part des externalisations dans le budget de la défense (hors pensions) ne dépasse pas 3% :

Part des externalisations dans le budget de la défense (hors pensions)

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2%

3%

3%

3%

3%

3%

5%

6%

3%

3%

(Hors SIMMAD pour les années 2009 et 2010)

Source : SGA. Chiffres hors SIMMAD pour 2009 et 2010

d) Une méthodologie peu à peu consolidée
(1) Des critères de choix désormais bien établis

Depuis quelques années, le ministre de la défense a fixé quatre conditions strictes aux externalisations, pour lesquelles il est désormais seul décisionnaire :

- ne pas affecter la capacité des armées à réaliser leurs missions opérationnelles,

- permettre, de manière pérenne, des gains économiques significatifs pour l'État et le ministère, évalués avec une méthode rigoureuse, prenant en compte les coûts complets des scénarios étudiés : régie, régie rationalisée et externalisation,

- préserver les intérêts des personnels, notamment au travers des conditions de reclassement,

- éviter la création de positions dominantes chez les fournisseurs et préserver les possibilités d'accès des PME à la commande publique.

Du point de vue de la capacité opérationnelle, les risques sont ceux de la perte de compétence pour les missions externalisées, très difficiles à réinternaliser. La notion de coeur de métier, par essence non externalisable, est difficile à définir avec précision. Si la restauration en général ne relève pas forcément du coeur de métier de la défense, c'est le cas de la restauration sur les théâtres d'opération, ce qui nécessite de conserver un volant suffisant de cuisiniers militaires projetables. C'est le sens de la notion de « socle » de compétences qui doivent être conservés en interne.

À noter que sur le plan des gains économiques attendus, deux facteurs viennent mécaniquement diminuer les avantages qu'on peut attendre de l'externalisation : tout d'abord l'acquittement de la TVA, qui ne frappe pas, par construction, les activités menées en régie, et ensuite le fait que la mise à disposition de longue durée relevant de la loi du 3 août 2009 et du décret du 21 septembre 2010, dite « MALD », a un coût pour le ministère de la Défense. L'agent mis à disposition, sur la base du volontariat, et qui dispose d'un droit au retour, voit sa rémunération maintenue, une convention entre le ministère de la Défense et l'employeur fixant le montant du différentiel remboursé, qui reste à charge du ministère. En outre, les gains doivent être mesurés dans la durée : au-delà du prix d'appel lors d'un premier marché, il existe un risque de renchérissement lors du renouvellement, lorsque la compétence est perdue, a fortiori quand le marché est peu concurrentiel

Du point de vue de l'objectif de préservation de l'intérêt des personnels civils et militaires, des dispositions protectrices du statut des personnels ont été mises en place. Deux dispositifs statutaires sont prévus : la mise à la disposition, dispositif d'ores et déjà opérationnel, et le détachement, dispositif en cours de mise en place. Tous les deux s'appuient sur trois principes : le volontariat, le maintien du statut d'agent public, le droit au retour. Quant aux agents qui ne sont pas mis à la disposition ou détachés chez le prestataire, ils font l'objet d'un reclassement au sein du ministère et bénéficient de l'ensemble des mesures d'accompagnement social des restructurations du ministère de la défense prévus par le PAR. Les militaires sont affectés sur un autre emploi de leur grade.

Dans le cadre de la mise à la disposition (MALD40(*)

), les personnels civils et militaires qui le souhaitent sont mis à la disposition du prestataire, sous réserve du volume et des caractéristiques de postes créés par celui-ci. Les agents continuent à exercer les mêmes fonctions, sur les mêmes postes et dans les mêmes lieux que ceux qu'ils occupaient dans le cadre de l'activité en régie. Dans cette position, les agents conservent leur statut et restent rémunérés par l'État en application des règles qui les régissent. Le prestataire rembourse au ministère de la défense un montant qui est fixé dans le contrat, calculé sur la base de ce qu'il aurait versé en termes de salaires et charges à ses propres employés.

En pratique, 55 volontaires ont, pour la première fois, bénéficié de ce dispositif au titre du projet RHL1 (Restauration, Hôtellerie, Loisirs), dont 38 militaires, dont 3 de carrière et 17 personnels civils. Depuis, plusieurs personnels (11) ont été recrutés par les prestataires, deux ont demandé un détachement, deux ont quitté l'in

stitution et le droit à retour a été utilisé à 5 reprises. Au 1er mai 2012, le dispositif bénéficie à 35 personnels, dont 19 militaires et 16 civils.

S'agissant du projet "multiservices" de la base de Creil, au démarrage du contrat 23 militaires, dont 3 de carrière, se sont portés volontaires pour une mise à la disposition. Depuis, trois d'entre eux ont été recrutés par le prestataire, trois ont demandé à utiliser leur droit à retour et trois ont quitté l'institution.

Dans le cadre du détachement, les agents auront la possibilité, s'ils le souhaitent, de bénéficier d'une intégration au sein de l'entreprise prestataire. Ils signeront alors un contrat de travail avec le prestataire, sans pour autant perdre leur statut d'agent public, et seront rémunérés par l'entreprise. Le statut du détachement peut intéresser les personnels dès lors que la rémunération chez le prestataire, proposée via un contrat de travail de droit privé est plus élevée, ou pour poursuivre au sein de celui-ci, et après une première phase de mise à la disposition, un nouveau parcours professionnel.

Au terme du contrat liant l'administration au prestataire, les agents transférés sont réintégrés au sein du ministère de la défense. Si le contrat est renouvelé, ils ont à nouveau la possibilité de faire acte de volontariat pour exercer leur activité chez le prestataire. Les agents ont, en tout état de cause la possibilité de demander à tout moment, dès lors que le terme du contrat liant l'administration au prestataire n'est pas atteint, de revenir au ministère de la défense pour y occuper un nouvel emploi.

Enfin, l'accès des PME à la commande publique est une préoccupation que partagent vos deux rapporteurs, déjà développée ci-dessus. Même si, par définition, les externalisations concernent des activités autrefois exercées en régie et sont donc des marchés nouveaux pour les prestataires, il ne faudrait pas que la trop grande concentration de ces marchés ne conduise à un effet d'éviction pour les PME.

(2) Une décision maîtrisée de bout en bout par le ministre, qui associe les personnels

Le projet d'instruction décrivant le processus ministériel de préparation et de conduite des projets d'externalisation, dont vos rapporteurs ont eu communication, prévoit un processus sérieusement étayé, en 5 phases successives (réflexions amont, analyse préliminaire, évaluation préalable, consultation du marché et évaluation finale, mise en oeuvre).

Dans ce schéma, le ministre de la défense a souhaité prendre à son niveau toute décision de franchissement d'une étape critique (fin de l'étude préalable, avant la consultation des entreprises ; décision définitive d'engager ou pas l'externalisation, au regard de l'évaluation finale, avec les offres des entreprises).

Techniquement, le ministère de la défense est désormais outillé pour mener une évaluation économique et sociale approfondie, qu'elle soit préalable ou finale, grâce à la mise en place d'une mission spécifique qui a développé une méthodologie sérieuse. La mission achats intervient afin d'assurer une bonne connaissance des marchés, des prestations des entreprises et des prix, et mener des études de benchmarking ou parangonnage.

Un dispositif d'information de l'ensemble des personnels, civils comme militaires concernés par le projet analysé, est prévu tout au long du processus. Une concertation avec les fédérations syndicales a été mise en place. Les représentants du ministère de la défense auditionnés par vos rapporteurs ont insisté sur l'association des syndicats à la démarche, par le biais d'une information préalable, tant lors du lancement des études qu'au moment de la présentation des résultats. Les représentants des organisations professionnelles entendues par votre commission, ne partagent pas ce sentiment ; certaines estiment que, si elles sont informées, elles ne sont pas réellement écoutées.

(3) L'introduction d'une alternative : la « régie rationalisée »

En parallèle de la définition des quatre critères pour examiner toute décision d'externalisation, et du renforcement de la capacité d'expertise du ministère, le ministre de la défense a demandé que l'évaluation économique et sociale comporte l'analyse comparée systématique et objective de deux scénarios : le recours à des prestations externalisées, d'une part, et d'autre part, un maintien de la régie, mais rationalisée en profondeur. C'est ce qu'on appelle la « régie rationalisée ».

De la sorte, la décision finale porte sur un scénario d'optimisation, qui sera soit le recours à des prestations externes, soit une transformation en profondeur du fonctionnement en régie. L'externalisation n'est qu'une des deux options dans le choix ministériel.

Ainsi par exemple, l'expérimentation du projet d'amélioration des fonctions de restauration (restauration hôtellerie loisirs, ou RHL) comporte clairement deux volets : l'externalisation et la régie rationalisée.

L'expérimentation de la régie rationalisée en parallèle de l'externalisation :
l'exemple de la restauration (RHL)

Le projet RHL comprend une phase d'expérimentation, dénommée RHL-1, qui porte sur huit sites41(*)

,

qui représentent une activité de près de deux millions de repas par an, et qui concerne 356 personnels dont 152 civils de la défense. Son périmètre fonctionnel recouvre principalement la fonction restauration (11 restaurants et 300 personnels de soutien) et à titre secondaire les fonctions hôtellerie et loisirs (55 personnels concernés).L'opération RHL-1 a donné lieu à la notification d'un marché alloti le 21 décembre 2010 pour une entrée en vigueur à compter du 10 janvier 2011. Les gains annuels attendus sont de 18% par rapport au mode de fonctionnement en régie.

Par ailleurs, une expérimentation portant sur la rationalisation de la régie de la fonction RHL, dénommée RHL-RR, a été engagée sur 5 autres sites (439 postes). Les résultats de l'évaluation préalable, et leur comparaison à ceux obtenus au titre de l'opération RHL-1 ont été présentés aux organisations syndicales. La mise en oeuvre du projet RHL-RR est programmée à partir du mois d'octobre 2011.

(4) Un levier pour la rationalisation : l'exemple de l'harmonisation des effets vestimentaires

Même si c'est pour y renoncer in fine, le fait d'envisager l'externalisation conduit ainsi à une optimisation des fonctions considérées. Assez logiquement, l'externalisation amène à organiser les fonctions en faisant davantage abstraction de l'historique pour être davantage axé sur la maitrise des coûts et à importer les meilleures pratiques professionnelles.

Les travaux préalables au projet d'externalisation de l'habillement (projet en cours) ont ainsi été l'occasion d'un important travail d'harmonisation des tenues entre armées, qui touche l'ensemble des effets :

- effets « identitaires », dans la mesure où cela ne remet pas en cause l'identité des armées ;

- effets « spécialisés » et de combat, lorsque les conditions d'emploi sont similaires.

Un catalogue unique des effets d'habillement a été réalisé. Constitué sur la base de 20 dotations types regroupant l'ensemble des articles utilisés, ce catalogue est le référentiel unique interarmées pour les travaux de programmation et d'acquisition des effets et articles d'habillement. Un millier d'articles sont référencés. Plus de 50% sont communs au moins à 2 armées. L'harmonisation peut également se traduire par l'emploi de variantes, sur une même base de documents techniques, variantes qui amènent à satisfaire un besoin utilisateur par un produit approchant un article existant.

EXEMPLE DE FAMILLES DE PRODUITS FAISANT L'OBJET D'UNE HARMONISATION :

- les effets de combat dont certains effets de FELIN ;

- certains effets de la tenue de sortie (pantalons, jupe, veste, manteau, casquette, tricorne), chaque armée gardant son coloris ;

- certains effets de service courant (blouson demi-saison, parka d'uniforme, chemises, chaussures) ;

- effets de vol (blouson de vol tissu, tenue de vol équipages forces spéciales) ;

- sous-vêtements « concept multicouches » ;

- certains effets des forces spéciales (démarche en cours).

De même, les marchés groupés se sont développés. La planification 2012 pour l'approvisionnement des effets prévoit la passation d'un total d'environ 67 marchés dont 46% sont des marchés interarmées et 54% des marchés spécifiques à une seule armée.

Enfin, les études réalisées sur l'externalisation amènent à s'attaquer au problème de la réduction des stocks bien trop volumineux et coûteux, habitudes héritées du temps de la conscription.

En matière de marchés, d'harmonisation des tenues, et de gestion des stocks, des actions de modernisation et de simplification sont en cours ; elles ont été et seront sources d'économies.

Il est certain que la perspective d'une éventuelle externalisation est un levier de rationalisation : favorisant la comparaison et la diffusion des meilleures pratiques, la remise en cause des méthodes existantes pour rechercher la meilleure efficacité et le meilleur coût est en soi un gain.

2. Des décisions récentes marquées au sceau du pragmatisme

La revue des décisions récentes montre bien que l'approche menée est désormais plus pragmatique. S'appuyant sur un bilan qui a pu dans certains cas se montrer positif, certaines externalisations ont été décidées, tandis que d'autres ont été abandonnées.

a) Une externalisation qui a pu se montrer utile dans plusieurs cas

Il faut oser le dire : les externalisations ont pu s'avérer utiles dans certains cas pour moderniser une fonction ou en diminuer le coût.

Trois exemples sont fréquemment cités :

- le renouvellement de la flotte et simulateurs pour la formation des pilotes d'hélicoptères à Dax (réduction des emplois en régie de 87%, réduction du coût annuel de 19%) ;

- la maintenance des avions de la base-école de Cognac (réduction des emplois en régie de 58%, réduction du coût annuel de 21%). D'après les chiffres communiqués en audition à vos rapporteurs, le coût de l'heure de vol serait ainsi passé de 2 728€ à 2 019 € ;

- les véhicules de la gamme commerciale (20.120 véhicules, réduction des emplois en régie de 800 ETP, soit 71%, réduction du coût annuel de 19 M€ soit 22%42(*)) ;

Sur ce dernier exemple, certains mettent en avant, sur le terrain, le fait que le ministère s'apprêterait à prendre une option différente pour mettre en cause la décision initiale (prise avant RGPP) d'externaliser les véhicules « blancs ».

Vos rapporteurs, qui ont eu communication de l'analyse économique détaillée du projet, jugent que cet argument n'est pas recevable : l'externalisation a clairement permis de rationaliser la fonction (ne serait-ce que de compter les véhicules et d'en connaître l'utilisation !), de rajeunir le parc et de faire des économies. Si aujourd'hui le ministère peut envisager un autre mode d'organisation (l'exercice de son option d'achat, d'ailleurs prévue au contrat initial) c'est justement parce qu'il a plus de visibilité, sans doute grâce à l'étape « externalisation », sur son parc.

Certes, comme l'a fait observer la Cour des comptes dans sa communication sur « Le coût et les bénéfices attendus de l'externalisation au sein du ministère de la défense43(*) » certaines de ces économies -ayant trait notamment au rajeunissement du parc- auraient pu être réalisées dans le cadre d'une rationalisation de la régie ; toutefois la Cour a estimé que le bilan de l'externalisation restait positif par rapport à une régie rationalisée.

Bilan de l'externalisation de la gamme de véhicules commerciaux :

- situation initiale : 21 269 véhicules, 80 000 km au compteur en moyenne, cout annuel 76 M€ ;

- avec l'externalisation : 19 511 véhicules neufs (-8.27%), 19,1M€ d'économies (-22,5%), augmentation de la disponibilité des véhicules, réduction de 20% des rejets de Co2.

Source : SGA, direction des Affaires financières

b) Un maintien en régie préférable dans d'autres cas

Dans les mois passés, le ministère de la défense a été amené à abandonner l'idée d'externaliser certaines fonctions.

Concernant le projet d'externalisation de la fonction Transport de surface interarmées (TSIA), les résultats de l'évaluation économique et sociale préalable ont montré que le recours à l'externalisation ne présentait pas d'avantage économique comparativement au scénario de rationalisation de la régie.

De même, à la suite des résultats de l'évaluation économique et sociale, le ministre de la défense a décidé, en décembre 2011, d'écarter l'externalisation et de retenir la régie rationalisée pour le projet d'étude relative à l'externalisation de la bureautique (ERABLE).

Sur le plan économique, les gains globaux étaient estimés à 24% pour la régie rationalisée et à 23% pour l'externalisation. Les réductions de postes s'élevaient à 461 pour la régie rationalisée mais à une fourchette comprise entre 935 et 1113, suivant les scénarios, pour l'externalisation.

Pour ce projet d'externalisation, le maintien en régie rationnalisée a été préféré, au regard des critères d'évaluation du ministère, et notamment de celui de la « sensibilité ressources humaines ».

Il faut dire que le scénario de rationalisation comporte de nombreux changements d'organisation, avec un recours accru à la sous-traitance pour la livraison et l'installation des postes et surtout une « optimisation » du soutien à l'usager avec une forte augmentation de la proportion d'incidents résolus à distance (70%), à partir de centres nationaux.

c) Une expérience scrutée à la loupe : la fourniture « multi services » en base de défense

Le marché "multiservices "de la base de défense de Creil a été notifié le 26 août 2011, pour un montant annuel d'environ 7 millions d'euros. Les principales fonctions couvertes sont : la restauration, le nettoyage des locaux les espaces verts, la fonction transports, la conciergerie, la déchetterie... 

Ce projet expérimental vise à déterminer si le regroupement de différentes prestations offertes par la base de défense sous la responsabilité d'un prestataire unique permet de dégager des économies significatives.

Un retour d'expérience intégrant un premier bilan économique est prévu à l'issue des douze premiers mois d'exécution. Même s'ils manquent encore de recul pour en juger définitivement, dans la mesure où l'appréciation est portée sur des prestations qui ont débuté en octobre 2011, vos rapporteurs ont néanmoins cherché à savoir si cette expérimentation produisait les effets attendus.

Pour ce faire ils ont interrogé le service central du commissariat des armées et les personnes en charge de l'externalisation au ministère de la défense, qui ont dressé quelques pistes.

(1) La difficulté à établir un premier bilan économique44(*)

Pour ce marché qui a souffert de certains aléas avant sa mise en place, les gains espérés sont de 16 % par rapport à la régie optimisée.

La base d'évaluation des gains est la suivante :

- coût complet des prestations opérées par la base de défense sur le périmètre = 10,0 M€/an, soit 30.0 M€ sur 3 ans ;

- coût estimé pour le prestataire (déduction des repas hors service facturés au forfait) = 8,0 M€ sur la 1ère année + 14.7 M€ sur les 2 années suivantes, auquel il faut rajouter le coût de la cellule pilotage du contrat, estimée à 0.63 M€ sur 3 ans, pour un total général de 23.3 M€. Il en résulte un gain apparent d'environ 22 % ;

- en enlevant les gains qui auraient été obtenus en régie rationnalisée (l'effectif du mess est passé de 95 à 55 personnels entre l'évaluation initiale et la mise en oeuvre du contrat), le coût de la régie optimisée se situerait dans ce cas à environ 27,8 M€ sur 3 ans, à comparer aux 23.3 M€ de l'externalisation, soit un gain d'environ 16 %.

Cette estimation reste bien sûr à consolider au regard des premières factures, des éventuels changements de périmètres ou encore du mode de régie qui pourrait être défini comme optimal.

Il est très difficile d'établir une évaluation économique fiable et significative, pour l'instant dans la mesure où le marché a débuté par une longue phase de transition. Les prestations ont en effet été prises en charge au fur et à mesure de l'extinction des marchés en cours. De plus, les premières factures ne seraient pas encore totalement établies, preuve de la difficulté à quantifier précisément les prestations en particulier les prestations hors forfait.

Sur les 157 personnels (110 militaires et 47 civils) en charge de l'exécution de ces fonctions en régie, 23 seulement ont opté pour la MALD (15% des effectifs), dont 3 ont in fine rejoint l'institution militaire. A noter que 4 « maldés » en fin de contrat dans les armées ont intégré la société. Il reste ainsi 16 militaires sous statut MALD.

(2) Une mise en place et un fonctionnement assez lourds

Le contrat, qui a pour diverses raisons mis du temps à être mis en place, est suivi par une cellule de pilotage de quatre personnes. Il s'avère pour l'instant relativement lourd à gérer :

- des clauses du contrat nécessitent des « efforts d'interprétation ». Par exemple, la maintenance des équipements du mess est assurée par le prestataire et facturée au coup par coup à la base de défense, dès lors que le coût unitaire de l'opération dépasse 100 € HT. De fait, tous les devis proposés par le prestataire sont supérieurs à 100 € HT. Au-delà des difficultés liées au paramétrage des devis (la main d'oeuvre est-elle comprise dans le prix, s'agit-il d'un prix unitaire ou est-il applicable à un ensemble de pièces de même famille ?), la procédure s'avère lourde car nécessitant sans cesse des allers et retours entre le prestataire et la base pour l'examen de devis, retardant de fait les réparations des matériels. C'est pourquoi il a été demandé au prestataire, en accord avec la plate forme achat finances, de reprendre l'intégralité de la prestation de maintenance des équipements, sans cette clause des 100 €, quitte à revoir sa proposition de prix ;

- la facturation est plus complexe qu'imaginée au départ (un seul prestataire pouvant donner lieu à une seule facture trimestrielle). En fait, le prestataire est composé de 2 groupements ayant chacun son organisation et sa propre chaîne de fonctionnement, qui émet chacun une facture. A cela s'ajoute l'ensemble des sous-traitants, qui doivent être payés mensuellement à partir du moment où le montant dû est supérieur à 600 €. En outre, les factures hors forfait doivent prendre en compte les imputations différentes liées à la diversité des demandeurs, nécessitant donc encore autant de factures différentes ;

- la segmentation des systèmes d'information qui résulte de l'utilisation d'une application « propriétaire » du titulaire du marché, qui vient s'ajouter à Sillage.

(3) Un maintien de qualité du service rendu mais des rigidités nouvelles

Les prestations sont jugées globalement satisfaisantes. Cependant, la base de défense constate une perte de souplesse par rapport au mode de fonctionnement en régie. A titre d'exemple, la restauration et la livraison hors créneaux des plateaux repas dans les unités opérationnelles a posé un problème. Un manque de réactivité lié notamment aux contraintes horaires a obligé la base de défense à trouver des solutions locales au profit des unités opérationnelles.

(4) Un impact plus fort en temps de « pénurie » budgétaire

Les dépenses de ce marché étant imputées sur le budget de la base de défense de Creil, la consommation des crédits de paiement alloués à la base de défense peut servir indistinctement à la couverture des factures du marché externalisé et à celles de la base dans sa globalité. Or, dans un contexte d'insuffisance de ressources (cf. ci-dessous) la contractualisation des besoins par ce marché pourrait alors impacter directement la gestion budgétaire courante de la base de défense.

De fait, la « sanctuarisation » des dépenses externalisées « rigidifient » encore un peu plus le budget des bases de défense.

(5) Un effet d'éviction des PME ?

Le risque d'éviction des PME est réel, compte tenu du large spectre de prestations incluses dans le contrat « multiservices », même si certaines peuvent se retrouver en sous-traitants de groupements candidats.

Au total, on peut se demander si l'économie réalisée (une centaine de postes et 16% d'économies sur une dépense annuelle de l'ordre de 7 millions d'euros) justifie vraiment les lourdeurs (mise en route de l'expérimentation, pilotage des relations contractuelles...) qui sont apparues.

Tirer un bilan économique complet serait prématuré ; vos rapporteurs doutent toutefois que cette expérimentation conduise à une véritable généralisation de ce type d'expériences.

3. Habillement, restauration, infrastructures: des décisions à prendre sans dogme ni sans tabou

Plusieurs projets d'externalisation sont aujourd'hui en cours d'examen, que le ministre de la défense devra trancher au mois de septembre prochain, principalement la maintenance des infrastructures, la restauration et l'habillement. Le nombre d'emplois en jeu est important, de même que les sommes concernées.

a) Le dialogue compétitif engagé pour l'habillement ne doit pas fermer l'option de la régie rationalisée optimisée

La fonction habillement des armées, objet d'un projet RGPP, emploie au total de l'ordre de 1 600 personnes et mobilise un budget d'achats annuels de près de 180 M€. Une étude préliminaire pour l'externalisation de cet aspect du soutien a permis de définir son périmètre. Après l'accord du ministre, le dialogue compétitif a débuté en novembre 2011 et devrait aboutir à une remise des offres finales fin 2012.

Ce projet porte sur l'approvisionnement, le stockage et la distribution des effets non stratégiques et concerne 869 équivalents temps plein.

En effet, les effets à haute criticité opérationnelle en sont exclus. Seront également conservés en régie, dans tous les cas de figure, l'étude et la conception des effets. Seule la réalisation, le stockage, le transport et la distribution de certains effets serait externalisée. D'autre part, les services à la personne (écussonnage...) font partie intégrante de la fonction « habillement » au sein du ministère, ce qui est une particularité à respecter.

Périmètre du projet d'externalisation de l'habillement

 

Étude et conception

Réalisation

Stockage

Transport distribution

Services à la personne

Effets à haute criticité opérationnelle (MF1)

Régie

Régie

Régie

Externalisé

Sans objet

Tenues de combat et effets métier soutien et support (MF2)

Régie + co-activité

Externalisé

Externalisé

Externalisé

Externalisé en option

Tenues de service courant, effets de sport (MF3)

Régie + co-activité

Externalisé

Externalisé

Externalisé

Externalisé en option

D'après les éléments d'information recueillis par vos rapporteurs, quatre candidats seraient toujours en lice sur les 6 initiaux. Ils ont remis leurs propositions intermédiaires. La phase 3, d'audition, aura lieu en juin-juillet et la remise des offres finales est prévue courant septembre.

La décision ministérielle pourra intervenir à l'issue des différents travaux d'évaluation.

Vos rapporteurs sont sensibles à l'argument économique suivant lequel les solutions présentées par les candidats, qui correspondent aux meilleures pratiques du secteur privé (stocks minimums, flux tendus, recours à la distribution par correspondance, systèmes d'information performants, etc....), devraient logiquement permettre de maintenir la qualité de service, à moindre coût, voire de l'améliorer dans certains cas.

Dans l'étude préalable ayant conduit à lancer le marché, les gains attendus de l'externalisation étaient estimés à 21%, ceux de la rationalisation de la régie, à 13%.

Toutefois, vos rapporteurs sont particulièrement préoccupés par certains points de vigilance sur lesquels ils souhaitent attirer l'attention du ministère de la défense :

- la qualité des produits, car les expériences menées en la matière par d'autres organismes (armée allemande...) montreraient un risque de dégradation dans ce domaine ;

- le maintien du tissu industriel national : une éventuelle externalisation ne doit pas conduire à accélérer ni favoriser les délocalisations ; même si en la matière il apparaît que d'ores et déjà, la fabrication textile, à l'exception de tissus de grande technicité, est réalisée hors de France, où seul l'assemblage est encore localisé, sous l'effet de la règlementation qui impose des appels d'offre européens ;

- l'impact sur les personnels, puisque seulement 250 personnes environ seraient conservées en mode externalisé, contre plus de 1 600 actuellement, avec, éventuellement, une problématique particulière liée aux maîtres ouvriers.

Pour toutes ces raisons, vos rapporteurs jugent indispensable que l'étude sur l'optimisation de la régie rationalisée soit menée avec le plus grand sérieux, de telle sorte qu'elle constitue une réelle alternative pour la décision ministérielle.

En particulier, compte tenu de l'intrication des chaînes logistiques, une régie rationalisée pourrait, en sus de l'habillement, étudier les conditions de délivrance des matériels de campagne et des vivres opérationnels, constituant autant de leviers d'optimisation potentiels.

La décision devra être prise sans dogme ni tabou. Il ne faut pas s'interdire de faire des économies ni d'optimiser les processus en les alignant sur les meilleures pratiques du marché, tout en pesant très soigneusement les conséquences industrielles et humaines.

b) La restauration : une expérimentation duale, des résultats proches ?

Le projet d'externalisation de la fonction restauration « RHL » (restauration, hôtellerie, loisirs) fait l'objet d'une expérimentation duale :

- la mise en oeuvre, depuis le 11 janvier 2011, d'une externalisation dans 11 restaurants, dit projet « RHL1 ». Cette première expérimentation porte sur 3% des sites et du personnel (8 sites, 11 restaurants, 370 agents) et ne concerne que la production (le ministère conserve les charges de fluides et d'infrastructure). Lors de l'évaluation préalable, l'économie était estimée à 18%. Sur les 171 personnes concernées, 55 ont été mis à disposition du prestataire, sur la base du volontariat ;

- et, d'autre part, depuis novembre 2011, d'une rationalisation de la régie, ou projet « RRO », sur 5 sites, avec une diminution de coût attendue de 7%.

Ces deux expérimentations parallèles portent sur des périmètres comparables en termes d'effectifs (350-370) de nombre de sites (11-12), et de nombre de repas servis (2 millions de repas servis). Elles sont donc conçues comme des alternatives.

Un bilan comparatif plus complet des deux solutions doit être réalisé dans les prochains mois. Il devrait permettre d'établir un plan et un calendrier d'extension à l'ensemble de la fonction.

D'après les premiers éléments d'information recueillis par vos rapporteurs, la réalité des gains économiques reste encore à ce stade difficile à apprécier.

Toutefois, il n'est pas exclu que les gains économiques soient sensiblement les mêmes dans un cas comme dans l'autre, en raison des gains liés à l'organisation des tâches et à la polyvalence accrue du personnel dans la régie rationalisée, inspirées des méthodes des professionnels de la restauration.

La rationalisation se nourrit des « bonnes pratiques » du secteur privé. Réciproquement, les cahiers des charges de l'externalisation doivent mieux prendre en compte les spécificités « militaires » (repas en dehors des horaires prévus notamment...).

Dans cette activité fortement consommatrice de main d'oeuvre, le levier principal porte en effet sur la masse salariale, le second sur les denrées, puisque l'investissement et le fonctionnement demeurent à la charge du ministère de la défense. Une organisation différente des tâches peut donc produire des économies significatives.

Vos rapporteurs sont soucieux qu'une éventuelle externalisation ne soit pas l'occasion d'évincer les PME locales de l'approvisionnement alimentaire, même si on peut noter que des prestataires « régionaux » ont pu répondre et obtenir des lots du marché d'externalisation « RHL1 ».

D'ailleurs, quand, pour des raisons historiques, la restauration se trouve être déjà externalisée (comme c'est le cas pour un point de restauration sur la base de défense de Metz que vos rapporteurs ont visitée), on n'observe pas de différence très significative en la matière.

La dimension « locale » peut et doit être prise en compte dans les deux cas.

En matière de restauration, il n'est pas exclu que la régie rationalisée produise des gains économiques aussi importants que l'externalisation. Dans certains cas l'externalisation peut-être utile, dans d'autres, sans doute les plus nombreux, elle porte plus d'inconvénients que d'avantages et représente un abcès de fixation inutile.

Sur ce dossier, qu'il est encore trop tôt pour évaluer de façon définitive, vos rapporteurs préconisent une approche pragmatique, dans un domaine qui est malheureusement devenu un lieu de crispation. Les décisions doivent être prises au cas par cas.


* 38 Rapport public annuel 2011 : « Un premier bilan des externalisations au ministère de la Défense »

* 39 Note en date du 22 décembre 2011, « Synthèse des externalisations du MINDAC en 2010 », .externalisations portant sur l'année 2010

* 40 Article 43 de la loi mobilité et parcours professionnels (LMPP) du 3 août 2009 - décret d'application du 21 septembre 2010

* 41 Ecole des troupes aéroportées à Pau, Ecole Nationale des sous-officiers d'active à St Maixent, Cercles de garnison de Bordeaux et Lyon , GAM-STAT de Valence, Centre de commandant Mille à Houilles, Ecole des pupilles de l'air à Grenoble et EETAA 722 à Saintes.

* 42 Source : SGA

* 43 Communication à la commission des Finances de l'Assemblée nationale

* 44 Source : entretien avec le service central du commissariat