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Bases de défense : une réforme à conforter

11 juillet 2012 : Bases de défense : une réforme à conforter ( rapport d'information )

E. QUELS VERROUS FAIRE SAUTER EN PRIORITÉ ? (LES SYSTÈMES D'INFORMATION)

Les systèmes d'information sont le « nerf de la guerre » pour moderniser une administration. Ils apparaissent aujourd'hui comme le premier verrou à faire sauter pour permettre à la réforme des bases de défense de générer toutes les synergies attendues.

Vos rapporteurs ont pu constater que la simplification et la dématérialisation, qui permettent de mutualiser les tâches et de dégager des économies, n'ont paradoxalement pas précédé ni même totalement accompagné la réforme : ils apparaissent au contraire aujourd'hui comme le « talon d'Achille » de la modernisation du ministère.

Héritant d'une situation de dispersion des opérateurs, de cloisonnement des réseaux et de prolifération des applications, le ministère a dû lancer un vaste chantier pour rationaliser et optimiser le service rendu par ses systèmes d'information, qu'il s'agisse des serveurs (dont le nombre va être divisé par 4), des équipements, des applications...

Un rapport de la Cour des Comptes d'octobre 2011 sur les systèmes d'information et de communication du ministère de la défense a dressé un constat sans appel sur les redondances applicatives du ministère de la Défense et l'éclatement préjudiciable des systèmes d'information :

- en 2009 on relevait un ratio de 9,37 applications par grande fonction, ce ratio étant même de 19,4 applications pour les ressources humaines ;

- en 2010 ce ratio serait déjà tombé à 6,81 applications par fonction ;

- en 2014 l'objectif est d'atteindre un ratio de 2,72 applications par fonction.

Au total, d'ici à 2014, c'est plus de la moitié (57%) des applications d'administration et de gestion du ministère qui devraient être supprimées, avec des taux record de 76% pour le soutien de l'homme, de 74% pour les applications financières et de 65% pour les ressources humaines37(*).

Lors de son audition, le Directeur général des systèmes d'information et de communication du ministère a précisé à vos rapporteurs que sur les 821 applications d'administration et de gestion existant au 1er janvier 2010, seules 366 devraient subsister en 2015.

Les gains attendus de cette rationalisation dépassent le seul domaine purement informatique. Ils sont également largement organisationnels.

En effet, le remplacement de plusieurs applications hétéroclites par une seule application force les organismes concernés à repenser leurs processus pour les harmoniser et les moderniser, en un processus partagé plus efficient, contribuant ainsi puissamment à la rationalisation des chaînes métier.

Lors de leurs visites de terrain dans les bases de défense, vos rapporteurs ont pu mesurer la demande, très forte, de disposer d'outils informatiques permettant de tirer profit de la nouvelle organisation. Au lieu de cela bien souvent les agents sont contraints d'empiler les systèmes précédents. Alors que le nombre de structures interarmées a très fortement augmenté, il existe toujours des systèmes d'information en matière de ressources humaines, mais aussi plusieurs systèmes d'information pour la logistique, ou encore la restauration (bien que le logiciel SIGMESS soit en cours de déploiement dans la plupart des cercles mess).

Deux exceptions ont fréquemment été citées celle du portail de demande de prestation de soutien Sillage et celle logiciel de gestion des frais de déplacement fd@ligne.

1. Le catalogue virtuel « Sillage » : un déploiement réussi, des fonctionnalités à optimiser
a) Un déploiement réussi, au prix d'une forte mobilisation pour la conduite du changement

L'application « Sillage », qui à l'origine était utilisée par la direction générale de l'armement, a été déployée progressivement tout au long de l'année 2011 dans l'ensemble des bases de défense métropolitaines (et, outre-mer, à La Réunion, en Nouvelle-Calédonie et dans les Émirats arabes unies).

Ce portail de prestations de soutien général se présente comme un « catalogue » qui centralise toutes les demandes de soutien des unités et sert de canal à l'expression des besoins auprès du groupement de soutien de la base de défense.

Les prestations qu'on peut commander par Sillage vont du carburant au nettoyage, de l'entretien des infrastructures à celui des espaces verts, de la maîtrise des risques au transport et à l'habillement.

C'est un catalogue virtuel de 80 prestations qui est mis à la disposition des unités soutenues. Cette application permet une validation quasi instantanée du besoin par la hiérarchie, et un suivi de l'état de traitement de la demande.

Sillage collecte déjà 19 000 demandes par semaine, soit une moyenne de 70 000 demandes par mois, pour 35 000 utilisateurs.

Exemple de soutien d'une activité via l'application « sillage »

L'exemple du déploiement de « sillage » sur la base de Tours

La base de Tours est base pilote pour le déploiement du logiciel « Sillage » qui est un portail de commande de prestations de soutien pour toutes les unités soutenues.

Là où autrefois les unités disposaient de leurs propres moyens, elles en font aujourd'hui la demande au groupement de soutien de base de défense, par le biais d'un catalogue en ligne.

L'ensemble des activités de soutien ressortissant de la compétence du groupement de soutien de bases de défense est concerné : 42 prestations sont proposées dans un catalogue dans les domaines :

- de la restauration et de l'hébergement,

- du transport,

- de l'entretien des infrastructures,

- des demandes d'achats,

- du soutien santé,

- du soutien pétrolier,

- du soutien des matériels,

- de la téléphonie, de l'audiovisuel et du multimédia.

Pour déployer ce logiciel, la base de Tours a mis en oeuvre une véritable stratégie participative, en élaborant des fiches d'aide à l'utilisation du logiciel, en organisant des retours d'expérience systématiques, en faisant un contrôle qualité très suivi des délais de réponses, via des comités de pilotages réguliers.

En particulier, chaque prestation à commander était accompagnée de fiches pratiques indiquant :

- le service responsable de la délivrance des prestations

- le périmètre

- le ou les textes de référence

- le délai de préavis

- le délai de réponse, de traitement, de prise en compte ou de service

- les mentions obligatoires

- les informations complémentaires

- les dispositions liées à l'urgence opérationnelle

- le circuit retour.

Cette stratégie a permis une bonne appropriation de l'outil par ses utilisateurs. Elle s'est accompagnée de la mise en place d'outils de remontée d'informations comportant un système d'alertes :

- Formalisation et planification des travaux à conduire,

- Organisation de comités de pilotage réguliers,

- Suivi d'exécution précis, adapté et régulier (respect des directives et des délais prescrits).

b) Des fonctionnalités à optimiser

L'intérêt de Sillage est d'ores et déjà d'offrir un « guichet unique » de demande de prestations de soutien aux unités, et de leur permettre de suivre, jusqu'à leur réalisation, l'état d'avancement du traitement de leurs demandes.

Toutefois, ses fonctionnalités peuvent et doivent encore être optimisées. Ainsi, par exemple, les demandes concernent pour un tiers l'infrastructure et pour un tiers les transports. Dans ces deux domaines, un interfaçage automatique avec les applications concernées (application « DUT », demande unique de transport, et « GTP », gestion technique du patrimoine) éviterait de très nombreuses ressaisies informatiques aux personnels du soutien.

2. L'application « fd@ligne » : un progrès à consolider

Une application est souvent citée dans les bases de défense comme ayant introduit un réel progrès en termes de simplification : c'est l'application de gestion des frais de déplacement « fd@ligne ».

Cette application a dématérialisé la gestion des frais de déplacement et a représenté un immense progrès par rapport au système précédent d'envoi des justificatifs « papier ».

Son calendrier de déploiement fut lui aussi « glissant », puisque l'objectif initial était de déployer l'application fin 2010, puis fin 2011, et que l'achèvement du déploiement s'est finalement opéré courant 2012.

Dans un contexte de difficultés initiales liées à la phase de montée en puissance, et pendant plusieurs mois dans certains endroits, voire de façon plus pérenne, certaines procédures ont continué d'être appliquées « à l'ancienne », les pièces justificatives étant encore transmises en parallèle sous forme de papier au centre de traitement de la CAMID, à Brest.

Pour autant, cette application est un succès.

Elle pourrait semble-t-il elle aussi être optimisée. Pour certaines unités de l'armée de terre par exemple, dont les déplacements sont fréquents, la procédure (scanner les pièces justificatives dans l'application...) paraît d'un maniement encore un peu lourd.

Plusieurs personnes rencontrées par vos rapporteurs ont fait la suggestion de remplacer cette procédure par une procédure purement déclaratoire, sous le contrôle de la hiérarchie et sans scanner les pièces justificatives, qui seraient conservées en base de défense, quitte à multiplier les contrôles aléatoires. Le raisonnement développé est le suivant : le contribuable peut télédéclarer ses revenus, pourquoi une procédure similaire ne serait-elle pas applicable pour les frais de déplacement ?

Cette piste mériterait d'être étudiée.

3. Louvois : en stabilisation après des « ratés » initiaux

Le projet LOUVOIS (LOgiciel Unique à VOcation Interarmées de la Solde), indépendant de la réforme des bases de défense, consiste à relier un calculateur de rémunération aux systèmes d'information « ressources humaines » des armées, dans la mesure où l'ensemble des données nécessaires au calcul de la solde sont présentes dans ces systèmes.

Cette tentative de modernisation de la chaîne de traitement de la solde, qui avait prévu un basculement progressif des différentes armées, s'est accompagnée de nombreux dysfonctionnements qui ont développé un sentiment d'exaspération, en particulier lors du passage de l'armée de terre à Louvois.

Les irrégularités nombreuses dans le versement des soldes en 2011, voire l'absence d'émission des bulletins mensuels de solde, ont pénalisé parfois durement les militaires et les familles concernés, y compris pour faire valoir leurs droits à certaines prestations sociales.

Dans un premier temps, le ministère de la défense n'a pas réagi avec toute la réactivité nécessaire. L'exaspération croissante s'est en particulier exprimée sur Facebook, avec la création d'un groupe : « Louvois, rends-nous ce que tu nous dois ».

Prenant conscience de l'ampleur des problèmes techniques, de l'exaspération des militaires, et de la mobilisation des élus, le ministère de la défense a pris des mesures correctives.

Le service de santé des armées (13 000 personnes) qui avait basculé en juillet 2011 n'a vu le traitement des rémunérations se normaliser qu'en octobre 2011. S'agissant de l'armée de terre (130 000 personnes), pour la première paie, en octobre 2011, 12 000 bulletins de solde étaient erronés. Ce nombre est heureusement tombé à 2 700 en janvier 2012, soit un taux de 2 % des administrés. De même, les rejets bancaires qui s'élevaient à près de 1 400 cas en octobre, n'étaient plus que 307 en janvier.

La situation se normalise peu à peu. Vos rapporteurs ont pu constater lors de leur visite au bureau du personnel de la base de Toulon que la récente bascule de la Marine nationale avait donné lieu à des incidents en nombre beaucoup plus limités, et qu'ils avaient été traités dans des délais plus rapides.

4. De trop nombreux chantiers restent ouverts

Comme l'a diplomatiquement exposé à vos rapporteurs une des personnalités auditionnées, l'année 2011 marque le « point bas » de la mise en place des systèmes d'information « métier » nécessaires aux bases de défense.

Ils devraient arriver progressivement pour arriver à maturité dans les années à venir.

a) « L'horizon glissant » du SIRH unique

Le principe même de la ligne d'horizon, c'est qu'on ne l'atteint jamais... Force est de constater qu'en la matière, « l'horizon » du déploiement du système d'information unique en ressources humaines paraît en effet particulièrement fuyant

Si la plupart des documents officiels font mention de l' « horizon 2014 » pour son déploiement, certains citent plutôt les termes : « à partir de 2014 ». Quant aux responsables informatiques du ministère entendus par vos rapporteurs ils ont plutôt fait état de « l'horizon 2015 ».

D'ici là, 5 SIRH différents seront toujours mis en oeuvre au sein du ministère de la défense:

- ALLIANCE pour le personnel civil et le personnel militaire de la DGA et du CGA ;

- CONCERTO pour l'armée de terre ;

- ARHMONIE pour le service de santé des armées ;

- RHAPSODIE pour la marine nationale ;

- ORCHESTRA pour l'armée de l'air.

b) L'exemple des systèmes d'information utilisés dans les fonctions financières

Les rationalisations restant à effectuer en matière de systèmes d'information sont importantes dans le domaine financier. En effet, le démarrage de cette convergence a été rendu possible par la fusion des commissariats. Le commissariat central des armées utilise aujourd'hui, pour ses différentes missions (logistique, finances, achats, domaine juridique), près de 89 applications informatiques différentes, parfois pour les mêmes métiers. Cette dispersion, source de coûts, est surtout un obstacle à la rationalisation des procédures.

C'est pourquoi un « schéma directeur informatique » a été élaboré, visant une réduction progressive vers une vingtaine d'applications seulement.

Ainsi pour le soutien de l'homme et la logistique, dans le domaine des achats ou le domaine juridique, la cible est d'arriver à une seule application unique à compter, suivant les cas, de 2014 ou 2015, soit à partir de la meilleure application existante actuellement, soit, le plus souvent, par développement de nouvelles applications.

Source : commissariat central des armées


* 37 Source : Cour des Comptes