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Bases de défense : une réforme à conforter

11 juillet 2012 : Bases de défense : une réforme à conforter ( rapport d'information )

D. FAUT-IL CLARIFIER ET SIMPLIFIER LES RÔLES ET LES PROCÉDURES ?

La réponse est évidemment positive : vos rapporteurs ont pu constater lors de leurs visites sur les bases que le principal besoin exprimé est celui d'une simplification des procédures.

D'ailleurs, le retour d'expérience mené lors des « Rencontres territoriales de la réforme » par le précédent ministre de la défense a été l'occasion pour les acteurs locaux du soutien de faire remonter près de 700 propositions en ce sens au centre de pilotage et de conduite du soutien (CPCS).

Centrées essentiellement sur les ressources humaines, la fonction achats-finances, les systèmes d'information et le transport, de portée très inégales, ces propositions visent surtout à alléger des chaînes administratives encore trop pesantes.

On peut par exemple citer la suppression des ordres de sortie des véhicules une fois la demande validée dans le logiciel « Sillage », ou encore la désignation d'un correspondant de zone pour organiser les renforts de véhicules entre bases de défense, ou la mise en place d'un « guichet unique » point d'entrée logistique et technique unique sur chaque base...

Les unités soutenues mettent en avant34(*) la nécessité pour elles de s'adresser à de multiples interlocuteurs, par type de service, alors qu'elles n'ont plus en interne la ressource suffisante, devant se concentrer sur leur coeur de métier. De plus, bien souvent, un besoin nécessite l'assemblage de plusieurs prestations (par exemple, le départ d'une compagnie en manoeuvre d'entraînement), et il convient de disposer d'un dispositif d'intégration d'ensemble, afin d'éviter qu'un de ces services ne manque à la date voulue (par exemple, le campement), et ne remette en question la prestation dans son ensemble.

Ce qui remonte avant tout des acteurs de terrain, c'est un besoin de coordination, d'intégration et donc de simplification.

Il est impossible de faire ici la liste exhaustive des simplifications nécessaires ; deux exemples viendront à l'appui de la démonstration, celui des zonages d'intervention des niveaux intermédiaires et celui et de la fonction « ressources humaines ».

1. Les zonages d'intervention : un enchevêtrement cacophonique

Lorsque, dans le cadre de la RGPP, a été décidée la réforme des échelons intermédiaires du ministère de la défense, aucun principe de concordance régionale de leurs différentes zones d'intervention n'a été posé.

Au contraire, les comptes-rendus du premier comité de suivi font état d'un principe d'indépendance totale de ces différentes réformes, qui devaient choisir, pour chaque fonction de soutien ou chaque chaîne de commandement « de manière indépendante, pour chacune d'entre elles, la maille géographique la plus adaptée. ».

Ainsi, on arrive au paradoxe suivant lequel, bien que les échelons intermédiaires soient le plus souvent implantés dans les mêmes villes (cf. carte ci-dessous), leurs zonages d'intervention ne coïncident absolument pas, ce qui entraîne, pour les bases de défense, un enchevêtrement cacophonique d'intervenants.

Zonages d'intervention des différents échelons intermédiaires :
l'exemple pour l'est de la France

Source : EMSD de Metz

Le zonage géographique propre des services de soutien ne correspond généralement pas avec celui des zones de soutien de la défense : c'est le cas en particulier pour la fonction achats finances, le soutien juridique, le soutien santé, le soutien de l'homme, le soutien informatique, la gestion du personnel civil... Même les fonctions les mieux « alignées » sur le découpage territorial des bases de défense et des EMSD, que sont le soutien « infrastructure » et « logement », ne convergent pas totalement, avec un rattachement différent de la base de défense de Creil, dont le soutien « infrastructure » relève de Saint-Germain-en-Laye.

Chacun a suivi sa logique propre, certes très compréhensible : mieux répartir le nombre de dossiers traités, raisonner par bassin d'emploi, spécialiser les acheteurs, etc... mais au final, le système est complètement illisible pour les bénéficiaires de ces soutiens.

L'ENCHEVÊTREMENT CACOPHONIQUE DES ZONAGES

- Des points de friction géographiques :

Les problèmes de coordination portent principalement entre les zones de soutien de Lyon et de Toulon et celles de Metz et de Paris. Selon un axe nord-sud, plusieurs centres de services partagés sont positionnés au sein de la zone de soutien de Toulon, alors que les bases de défense soutenues sont dans la zone de soutien de Lyon. Le même problème de coordination se pose entre les zones de soutien de Metz et de Paris : en région Nord-Picardie (particulièrement l'Oise, mais aussi la Somme), il est constaté un positionnement fréquent des centres de services partagés en Ile de France (EMSD Paris), alors que les bases de défense soutenues relèvent de la zone de soutien de Metz (EMSD de Metz).

Plusieurs bases de défense présentent des particularités : ainsi la base de Brive (avec des unités multi-sites), de Creil (« centre de gravité » de la base à Paris alors qu'elle est située sur la zone de soutien de Metz), de Lille (centres de services partagés entre Metz et l'Ile de France).

- Certaines fonctions sont plus concernées que d'autres :

Dans le domaine achats-finances, la PFAF sud-est (Toulon) soutient des formations et organismes stationnés sur les bases de défense situées dans la partie « sud » de la zone de soutien de Lyon ; la PFAF Ile de France (St Germain en Laye) soutient des formations et organismes stationnés sur les bases de défense situées pour partie dans la zone de soutien de Rennes et celle de Metz.

En matière de gestion du personnel civil, il faut noter le rattachement du département de l'Oise et de la Somme au centre ministériel de gestion (CMG) de Saint-Germain-en-Laye, dans une logique de bassin d'emploi pour les restructurations, et la compétence du CMG de Toulon pour l'ensemble des départements de la zone de défense et de sécurité sud qui relèvent de la zone de soutien défense de Lyon.

Pour autant, tous les services sont concernés : les périmètres géographiques de compétence des services locaux du contentieux - SLC - ne coïncident pas avec le découpage des zones de soutien de la défense (le SLC de Toulon est compétent pour des bases de défense de la zone de soutien de Lyon). La DIRISI (services informatique) de Toulon soutient des formations et organismes stationnés sur les bases de défense situées dans la partie « sud » de la zone de soutien de Lyon ; la DIRISI Ile de France soutient la base de défense de Creil, située dans la zone de soutien de Metz ; la DIRISI de Brest soutient la base de défense de Cherbourg, située dans la zone de soutien de Rennes. Les pôles d'action sociale (PMAS) sont déployés suivant une cartographie sans correspondance directe avec celle des bases de défense.

Inutile de dire que la lisibilité de l'organisation des services, et leur accessibilité pour les groupements de soutien des bases de défense est largement perfectible ! Le résultat de cette absence de mise en cohérence ne s'est pas fait attendre et les exemples rocambolesques abondent des difficultés générées pour les personnels et les groupements de soutien.

Il en résulte en particulier un « ressenti » négatif de désorganisation généralisée

Ainsi un personnel en poste à Carcassonne relèvera de la plate-forme achats finances de Toulon, de Bordeaux pour sa reconversion mais aura son action sociale gérée à Lyon ! En conséquence, le service achat finances de la base de Tours va relever de deux plates-formes achats finances différentes, celle de Rennes et celle de Saint Germain en Laye, dont il va pouvoir d'ailleurs comparer les performances -assez sensiblement différentes - en termes de taux de rejet et de délai de traitement...

Vos rapporteurs tiennent à souligner un effet pervers supplémentaire de ce type d'organisation : l'importance du besoin de coordination, qui en découle très directement, justifie en partie le rôle et l'existence des EMSD.

En forçant le trait on pourrait dire que la complexité de l'organisation zonale générée par l'impossibilité des services à se coordonner sert de justification au maintien d'autres organismes, pour gérer cette complexité...

Ce problème a été identifié très clairement, tout d'abord par la Cour des comptes, ensuite par les rencontres territoriales de la réforme. Le calendrier arrêté à l'issue de ces rencontres territoriales devait conduire, après une phase de diagnostic, à la définition de propositions concrètes pour y remédier d'ici avril 201235(*).

Force est de constater que, bien que le sujet soit à l'étude, des propositions communes à tous les services concernés n'ont pas encore émergé.

Ce dérapage de calendrier illustre sans aucun doute la difficulté pour ces administrations à se remettre en cause : on ne peut que redouter que dans cette configuration, une véritable « usine à gaz » ne sorte des différents groupes de travail constitués sur le sujet, tendant davantage à accompagner la complexité qu'à la résoudre.

Il paraît indispensable non pas d'atténuer à la marge les effets de cette désorganisation mais bien de remédier à la cacophonie zonale, préjudiciable pour les bases de défense.

2. La fonction « ressources humaines » : juxtaposition ou mutualisation ?
a) En théorie, la réforme devait permettre la mutualisation des actes d'administration des ressources humaines
(1) La distinction entre la « RH de commandement » et la « RH d'administration »

L'objectif fixé par la RGPP et par le plan de transformation du ministère était de mutualiser la gestion administrative des ressources humaines sur les bases de défense, en limitant les fonctions « ressources humaines » exercées dans les unités aux seuls actes de commandement.

Le raisonnement consistait à établir une distinction entre les actes non détachables du commandement (notation, discipline...), et ceux qui relèvent de la gestion administrative, dite « RH d'administration ». Ce deuxième volet devait faire l'objet d'une mutualisation en base de défense et permettre ainsi de contribuer significativement aux objectifs de réduction de postes.

Qu'il soit bien clair que la volonté d'harmoniser et de mutualiser ne concerne à ce stade que les actes de gestion administrative : il n'est en particulier pas envisagé d'unifier les différents statuts ni de gommer les spécificités de chaque corps ou armée, non plus que de priver les commandants d'unités, autorités d'emploi, d'un levier consubstantiel à l'acte de commandement, celui de la gestion de proximité et de la responsabilité des actes de « management » qui se traduisent par une appréciation des mérites et de la manière de servir des agents (notation, proposition d'avancement, congés, récompenses, discipline).

Il n'est pas contestable en effet que, quelle que soit l'autorité d'emploi, des besoins administratifs communs existent : quelle que soit l'armée ou l'unité, un chef a besoin, pour noter, que la feuille de notation soit préparée, puis gérée, par exemple.

(2) Les gains potentiels de la mutualisation des actes d'administration des ressources humaines en base de défense

De la mutualisation de ces actes de gestion devaient découler plusieurs avantages :

- pour les unités, qui seraient débarrassées des actes administratifs et pourraient se recentrer sur le coeur de la fonction de commandement,

- globalement, avec une mutualisation en groupement de soutien (militaires) ou en centres ministériels de gestion (civils), des tâches telles que la préparation des papiers, la saisie dans les systèmes informatiques etc..., des économies d'effectifs substantielles.

Sur la période 2008-2015, il était prévu une réduction de près de 4 800 postes dans la fonction ressources humaines36(*). Les économies attendues en la matière se traduisent par une diminution substantielle du ratio entre gérants et gérés dans le seul domaine des ressources humaines.

Ce ratio gérants/gérés est calculé, depuis 2009, sur la base du rapport entre les gérants déclarés en organisation dans la fonction ressources humaines et l'ensemble des effectifs. Cet indicateur est publié dans les documents budgétaires, dans le projet annuel de performance (PAP) du programme 212 sous l'intitulé « Efficience de la fonction RH » :

NDICATEUR 7.1 : Efficience de la gestion des ressources humaines

Ratios "gérants-gérés" : efficience des ressources humaines

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Cible 2016

Réalisation

Réalisation

Réalisation

Réalisation

Prévision actualisée

Prévision
initiale

Cible

Cible initiale

3,59 %

3,28 %

3,14 %

3,08 %

3,00 %

2,84 %

2,78 %

2,50 %

Source : PAP 2012

Le ministère de la défense s'est initialement fixé pour objectif un ratio de 2,50 % en 2016, aligné sur les processus RH les plus performants du ministère. A la fin 2011, il restait encore près de 40% de l'objectif à réaliser.

Pour autant, d'après ce qu'ont pu constater vos rapporteurs lors de leurs visites de terrain, le chantier de l'harmonisation des procédures et, partant, de leur mutualisation entre armées, est loin d'être abouti.

b) En pratique, on assiste pour l'instant à une juxtaposition de systèmes autonomes
(1) L'harmonisation des 66 « macro-processus » est en cours

L'harmonisation des processus en matière de ressources humaines entre les différentes armées est le préalable à la mutualisation des tâches. Ce très vaste chantier avance nécessairement lentement, d'une part à cause de son ampleur (pas moins de 66 « macro-processus » ont été identifiés) mais aussi peut-être à cause de résistances d'ordre culturel au changement.

Pour chaque processus, une comparaison est effectuée entre les différentes pratiques en vigueur, et l'alignement sur la plus efficiente est proposé.

Naturellement, ce travail fait ressortir des différences de situation qui, résultant de l'histoire, ne sont guère compréhensibles. Ainsi, si un officier de l'armée de terre ne paie jamais ses repas, un officier de l'armée de l'air le paie lorsqu'il est à l'état major à Balard, alors qu'un officier de marine pourra le payer à Toulon, mais pas à Brest....

Autre exemple, les primes des pilotes sont gérées de façon différente entre les trois armées, et sont ou non, suivant les cas, maintenues lors d'affectation de ces pilotes dans des postes d'état major...

Autre difficulté, si tout le monde peut s'entendre sur le fait que la « RH d'administration » est mutualisable par essence, la définition de son périmètre n'est pas la même suivant les armées ; il existe de fortes logiques de milieu.

Ce travail d'harmonisation est le préalable indispensable au développement du système d'information unique, le SIRH, qui devrait permettre un réel saut qualitatif dans la gestion quotidienne et le pilotage des ressources humaines dans le ministère.

Un seul exemple, donné par le directeur des ressources humaines entendu par vos rapporteurs : alors qu'il faut aujourd'hui 45 jours pour faire un état précis des effectifs du ministère, il faudra, demain... 45 secondes.

Pour autant, ce chantier, en progrès certes, n'est toujours pas abouti.

D'ailleurs il est significatif de constater que l'exemple d'harmonisation réussie cité par tous les responsables RH rencontrés, celui de la notation, ne concerne, en réalité, que le formulaire (la feuille de notation). Les processus restent quant à eux différents suivant les armées.

(2) Le regroupement à Tours des trois DRH d'armées ressemble plus, pour l'instant, à une juxtaposition qu'à une mutualisation

Pour l'instant, l'hétérogénéité des procédures et la multiplicité des systèmes d'information en termes de ressources humaines rendent la convergence largement virtuelle.

Vos rapporteurs ont pu le constater sur plusieurs bases et en particulier à Tours, où vont être déconcentrées à terme les trois directions des ressources humaines des armées.

Après l'armée de l'air, c'est en effet la direction des ressources humaines de l'armée de terre qui s'est installée à Tours, en attendant la direction des personnels militaires de la marine.

Pour autant, on peine à distinguer, sur le terrain, de véritable dynamique pour des rapprochements et des synergies et vos rapporteurs s'interrogent : l'objectif est-il réellement de mutualiser ou simplement de co-localiser ?

c) Pour les civils, la réforme s'est traduite par une dégradation du soutien de proximité en ressources humaines

La réforme de la gestion des ressources humaines devait amener, pour le personnel civil, une professionnalisation de la fonction et conduire à une plus grande équité de traitement par rapport à la situation antérieure où ils étaient gérés par leurs formations.

Dans le cadre de la réorganisation de la gestion des ressources humaines civiles, huit centres ministériels de gestion (CMG) ont été mis en place à Saint-Germain en Laye, Metz, Lyon, Toulon, Bordeaux, Rennes, Brest et Paris (Service parisien de soutien de l'administration centrale), depuis le 1er janvier 2010.

La logique était que les employeurs se recentrent sur leurs fonctions de pilotage (ressources, notation, avancement ...), tandis que les centres ministériels de gestion se chargeraient de la quasi-totalité des actes et processus de gestion.

Au rebours de l'amélioration théorique de leurs conditions de traitement, vos rapporteurs ont pu observer que, dans la pratique, le personnel civil ressentait au contraire une dégradation de la qualité de la gestion des ressources humaines, liée en particulier à la perte d'un lien de proximité par rapport à la situation antérieure où ils étaient gérés directement par leur armée.

La répartition des rôles entre en matière de gestion administrative des ressources humaines des personnels civils entre les groupements de soutien de base de défense et les centres ministériels de gestion (CMG), échelon décentralisé de la direction des ressources humaines, mérite d'être repensée ou tout au moins clarifiée.

En théorie, les civils ne relèvent plus, pour leur gestion administrative, que du CMG. En pratique, ces derniers sont relativement éloignés du terrain. Dans ce contexte on peut craindre, à terme, soit de laisser un vide, soit d'uvrir un espace pour le développement de pratiques para-règlementaires dans lesquelles les groupements de soutien auraient, de fait, plus ou moins à connaître de la gestion des personnels civils.

3. La gestion des infrastructures

La répartition des compétences dans le domaine de l'infrastructure peut paraître assez byzantine.

C'est en effet le commandant de base de défense qui prépare le projet de schéma directeur immobilier de la base, et qui fixe la programmation annuelle des opérations de maintenance. L'unité de soutien d'infrastructure de la défense (USID) vient quant à elle lui apporter son aide et réalise (ou fait réaliser) les opérations techniques, mais dans un cadre défini et maîtrisé par le commandant.

Pourtant, le groupement de soutien de base de défense, qui ne dispose pas des crédits d'infrastructure (qui sont dans le programme budgétaire 212) conserve également une activité de maintenance de premier niveau (sur les crédits du programme 178).

Très concrètement, vos rapporteurs ont pu constater dans les bases de défense que la répartition des rôles (et des financements) pour les menus travaux semblait résulter en fait très largement des circonstances.

La rédaction du paragraphe de l'instruction relative à l'organisation et au fonctionnement des bases de défense relatif à la fonction infrastructure a d'ailleurs fait l'objet d'une rédaction particulièrement détaillée et précise qui illustre bien les problèmes de frontière de compétences entre organismes.

Ainsi (dans l'article17.1), si « le SID [service des infrastructures] est le seul opérateur ministériel en matière d'infrastructure... le COMBdD peut-être amené à hiérarchiser les actions de l'échelon local... il s'appuie pour ce faire sur l'USID ». En outre, plusieurs autres instructions récentes ont été nécessaires pour préciser les rôles de chacun (instruction EMSD-volet infrastructures, schémas directeurs immobiliers, maintien en condition du patrimoine immobilier).

Des clarifications sont sans doute souhaitables et nécessaires.


* 34 Source : réponse écrite du SGA en date du 7 mars 2012 au questionnaire adressé par vos rapporteurs

* 35 Source :document de synthèse issu des rencontres territoriales de la réforme, janvier 2012

* 36 Source : direction des ressources humaines du ministère de la défense