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Bases de défense : une réforme à conforter

11 juillet 2012 : Bases de défense : une réforme à conforter ( rapport d'information )

II. LE CONSTAT : DES RÉSULTATS LENTS, UN UNIVERS  COMPLEXE

A. UNE RÉFORME QUI ATTEINT TOUT JUSTE SON OBJECTIF : FAIRE AUSSI BIEN AVEC MOINS

1. Un constat unanime : une qualité du soutien en opérations maintenue

Aucune des presque 100 personnes rencontrées par vos rapporteurs au cours de leur mission n'a fait état d'une dégradation du soutien en opérations à la suite de la mise en place des bases de défense.

Certains étaient pourtant concernés de très près, comme le chef de corps du 3ème régiment du génie, dont les hommes sont actuellement projetés en Afghanistan, ou encore le commandant du Pétrolier ravitailleur « Var », qui a assuré le soutien de l'opération Harmattan, ou enfin les personnels de l'ELOCA, (Établissement logistique du commissariat des armées), chargée de confectionner les palettes de vivres composant les « unités logistiques » embarquées sur les sous-marins, les pétroliers-ravitailleurs, le porte-avions Charles-de-Gaulle et les autres bâtiments de surface, afin de permettre leur autonomie à la mer.

Pourtant chacun sait bien que la mise en place des bases a coïncidé avec une période d'intensité exceptionnelle des engagements extérieurs de nos forces.

Ce premier résultat mérite d'être souligné avec force.

L'engagement opérationnel en 2011

Au 1er janvier 2011, date de création des bases de défense, environ 8 700 militaires sont déployés en opérations extérieures, principalement en Afghanistan, au Sud-Liban, au Tchad, en Cote d'Ivoire, au Kosovo.

Moins d'une semaine plus tard, les forces françaises sont engagées au Sahel pour tenter de sauver des otages français. Les crises internationales les appelleront ensuite au Japon, en Côte d'Ivoire pour évacuer des ressortissants ou protéger des populations civiles...

A partir de mars 2011, l'opération Harmattan conduit à engager toutes les composantes des forces armées, mobilisant jusqu'à 4 200 militaires en même temps, 40 aéronefs, 20 hélicoptères et une dizaine de bâtiments de combat ou de soutien, dont le groupe aéronaval, des sous-marins nucléaires d'attaque et un bâtiment de projection et de commandement. Au total, 27 bâtiments pendant 7 mois se succèdent pour assurer la permanence des opérations maritimes. Les avions de l'armée de l'Air et de la Marine réalisent 5 600 sorties, soit 27 000 heures de vol, représentant 25% de toutes les sorties de la coalition, 35% des missions offensives, 20% des frappes, détruisant un millier d'objectifs. Les hélicoptères de l'Alat conduisent 40 raids et détruisent 600 objectifs, soit 90% des frappes de la coalition réalisées par des hélicoptères.

Au plus fort de l'année 2011, plus de 12 000 militaires français sont engagés simultanément en opérations.

Comme cela a déjà été largement décrit ci-dessus, le soutien dans la vie « courante » s'est quant à lui transformé, dans des proportions telles qu'il a parfois pu conduire à un sentiment de dégradation, de réactivité moindre, ou de complexité accrue, de la part des unités soutenues.

2. Une « économie » globale de 6,6 milliards d'euros, difficile à mesurer

La mécanique devant conduire à la réalisation des économies est la suivante :

- la suppression de 54 000 postes entre 2008 et 2015 et la rationalisation concomitante des implantations du ministère entraînent d'une part, une baisse de la masse salariale (titre 2), et, d'autre part, une diminution des budgets de fonctionnement (titre 3) ;

- à ces économies s'ajoutent l'encaissement de recettes exceptionnelles liées notamment à la cession d'emprises dans le cadre de la réforme de la carte militaire ;

- toutefois, la réforme a un coût, qui vient en diminution des économies réalisées, celui de ses dispositifs d'accompagnement social et territorial, mais aussi celui, sous estimé à l'origine, des investissements à consentir du fait des réorganisations (déménagements, rénovation d'emprises) ou de la modernisation des modes de gestion (en matière de système d'information par exemple), qui requièrent des investissements souvent lourds.

En tenant compte de tous ces paramètres, le ministère de la Défense estime désormais à 6,6 milliards d'euros le montant total des économies cumulées réalisées entre 2008 et 2015, qui se décomposent de la façon suivante :

Source : ministère de la Défense

DÉTAIL PAR TITRE DES ÉCONOMIES GLOBALES CUMULÉES
SUR LA MISSION « DÉFENSE », 2008-2015

Source : ministère de la Défense

D'un maniement délicat, ces chiffrages résultent de méthodologies nécessairement complexes, puisqu'il s'agit dans certains cas de calculer a posteriori des dépenses évitées.

La Cour des Comptes a sévèrement mis en cause leur fiabilité20(*), en ces termes : « Sans que le dispositif des réformes ait évolué, l'estimation des économies effectuées par le ministère est passée de 4,9 milliards d'euros en juillet 2010 à 6,7 milliards d'euros en janvier 2011, traduisant une volatilité importante dans les chiffres présentés. En outre, l'examen détaillé de ces estimations met en évidence des incertitudes significatives.

« Face à ces carences, la Cour insiste sur la nécessité de professionnaliser le suivi financier des réformes. ».

Pour autant, la Cour n'a pas présenté de chiffrage alternatif.

Le suivi des économies générées par la réforme du ministère de la défense est un enjeu essentiel, démocratique mais aussi de gouvernance et de pilotage. Perfectibles dans un premier temps, les méthodes ont été progressivement affinées, en particulier s'agissant du titre 3 (dépenses de fonctionnement).

a) Le paradoxe du titre 2 : les effectifs diminuent, pas la masse salariale, pourtant 5,4 milliards d'euros d'économies ont été dégagées

Pour les dépenses de personnel, le ministère de la défense peut calculer assez précisément les coûts évités du fait de la déflation des effectifs.

Au total, les données chiffrées consolidées sur la période 2008-2015 sont les suivantes :

- économie de masse salariale liée aux réductions d'effectifs : 6,5 milliards d'euros ;

- coût du plan d'accompagnement des restructurations (hors surcoût chômage) : 1,1 milliard d'euros ;

- économies nettes : 5,4 milliards d'euros.

S'agissant des dépenses de personnel, un paradoxe saute aux yeux : alors que les « gains nets sur la dépense de masse salariale » sont estimés à 5,4 milliards d'euros entre 2008 et 2015, alors que 54 000 postes seront supprimés sur cette période, la masse salariale, quant à elle, ne diminue pas : elle est à peine stabilisée, autour de 12 milliards (hors pensions).

source : direction des ressources humaines du ministère de la Défense

Ce paradoxe s'explique par une série de causes : d'abord, conformément aux engagements pris, la revalorisation des grilles indiciaires, qui vient renchérir le coût unitaire d'un emploi, ensuite, un repyramidage qui a conduit, avec le départ relativement plus important des hommes du rang, à une augmentation du taux moyen d'encadrement, la part relative des officiers et sous-officiers augmentant. Ce phénomène a été accentué par des progressions de carrières relativement dynamiques, qui ont récemment conduit à la mise en place de contingentements pour l'accès à certains grades. Enfin, l'effet des mesures « retraites », qui ont contribué à alourdir la facture.

b) Une incertitude restant sur 4142 postes restant à « déflater »

D'après le Directeur des ressources humaines du ministère de la Défense, entendu par vos rapporteurs, il reste précisément 4 142 suppressions de postes à identifier, pour l'ensemble du ministère de la défense, jusqu'en 2015. Ce qui signifie, toutefois, que la très grande majorité a déjà été trouvée. Il reste toutefois à décrire l'organisation fonctionnelle qui va permettre de « dégager » les déflations restantes.

Dans la mesure où les rationalisations les plus évidentes ont déjà été opérées, la mission risque de ne pas être facile.

c) Un chiffrage peu à peu affiné pour les économies sur le titre 3

C'est pour le chiffrage des économies de fonctionnement que les méthodes ont été les plus affinées depuis 2009.

Le projet Aramis de renforcement de la fonction financière du ministère de la Défense, inclut en effet un volet d'identification et de suivi des gains générés par la réforme globale du ministère. Un groupe de travail réunissant la direction des affaires financières, l'état major des armées et la mission pour la coordination de la réforme a été mis en place à la fin de l'année 2010 avec l'objectif de lier plus étroitement les économies réalisées à leurs sous-jacents physiques et au calendrier d'avancement des différents projets.

La méthode retenue depuis 2009 consistait en une évaluation globale appuyée sur la trajectoire de déflation d'effectifs. A l'origine, le ministère partait donc du principe que les frais de fonctionnement étaient globalement proportionnels aux effectifs pour calculer les gains en dépenses de fonctionnement réalisés.

Dans un second temps, c'est à partir de l'analyse réelle des coûts que les économies ont pu être recalculées.

Ces travaux ont fortement mobilisé les armées et les services du ministère. Vos rapporteurs saluent cet effort rétrospectif, rendu nécessaire par l'absence d'outils comptables analytiques.

MÉTHODOLOGIE EMPLOYÉE POUR CHIFFRER LES ÉCONOMIES RÉALISÉES

La méthode, mise en oeuvre tout au long de l'année 2011, s'est déroulée en deux temps21(*) :

- le groupe de travail a identifié, en lien avec les chefs de projets, l'ensemble des mesures concrètes traduisant la mise en oeuvre de la réforme (fermeture, dissolution, rationalisation de structures, etc.). Ainsi, par exemple, 133 mesures ont été recensées dans le cadre du projet « Restructuration Terre » ;

- pour chacune de ces mesures, les incidences financières ont été valorisées et réparties par postes de coûts, regroupés en cinq domaines :

- homme (alimentation, habillement...) ;

- activité (frais de déplacement, carburants...) ;

- emprise (loyer, entretien...) ;

- soutien au stationnement (énergie, nettoyage...) ;

- soutien à l'activité (téléphonie, transport de matériel...).

Cette valorisation a été prioritairement effectuée sur le fondement de données budgétaires exécutées (notamment pour les structures ou unités dissoutes), lorsque celles-ci étaient disponibles. Dans le cas contraire, le ministère a établi des coûts unitaires rapportés à des unités d'oeuvre (effectif, surface) et calculés, dans la mesure du possible, sur le fondement de budgets exécutés.

En complément, le ministère de la défense a bénéficié d'un soutien méthodologique et technique externe :

- un cabinet de consultants, dont deux agents ont renforcé l'équipe d'appui, a contribué à la définition de la méthodologie, aux travaux de collecte et d'exploitation des données jusqu'en décembre 2011, d'une part ;

- au cours du premier trimestre 2011, la Direction générale de la modernisation de l'État a participé à la collecte des données sur les projets complexes, d'autre part.

Les premiers résultats de ces travaux importants ont permis d'évaluer les gains nets cumulés sur la période 2008-2015 à 1 694 M€, pour les dépenses de fonctionnement de la seule mission « Défense ».

Le Secrétaire général pour l'administration a toutefois indiqué à vos rapporteurs que ce chiffrage était susceptible d'évoluer, dans la mesure où il doit faire l'objet de consolidations et de compléments, mais dans des proportions qui devraient être inférieures à 10 %.

Cette estimation est assez proche du chiffrage issu de la méthodologie de 2009 qui, dans sa dernière actualisation, établie en juin 2011, s'élevait à 1 714 M€. L'écart de 2,5 % entre les deux évaluations s'explique, outre par des différences de méthode (par exemple l'identification dans la nouvelle méthodologie de certains surcoûts liés à la mise en oeuvre de la réforme), mais aussi par le fait que les conséquences Outre-mer des projets de réforme n'ont pas été intégrées au périmètre de l'analyse, en 2011.

Gains en termes de dépenses de fonctionnement (méthode 2011)

 

Gains 2008-2015

Gains liés aux mesures physiques des projets de réforme

- 902

- dont mission « Défense »

- 879

- dont mission « Anciens combattants »

- 23

Gains sur les postes de coûts liés à l'individu

- 359

- dont alimentation

- 169

- dont habillement

- 83

- dont SNCF

- 108

Gains sur le poste « carburants opérationnels »

- 418

Valorisation de la déflation résiduelle1

- 15

Total

- 1 694

1Estimation a minima de l'économie liée aux déflations d'effectifs restant à identifier pour atteindre la cible.

Source : ministère de la Défense

d) Les économies liées à l'embasement stricto sensu : 10 000 postes et 40 millions d'euros annuels

Dans l'ensemble de la réforme du ministère de la Défense, construite autour de 37 projets fonctionnels, les bases de défense ne constituent pas un volet de la réforme identifié comme tel. Les bases de défense sont en effet le réceptacle, le « creuset », qui permet aux différents chantiers fonctionnels de rationaliser les processus de travail au niveau local et, ce faisant, de dégager des économies.

Pour autant, à la demande de vos rapporteurs, le ministère de la Défense22(*) a quantifié les rationalisations liées aux bases, qui permettraient d'économiser de l'ordre de 10 000 emplois. Cette estimation a été réalisée à partir d'une étude analytique qui a consisté, au sein de chaque projet, à identifier les économies d'emplois pouvant résulter de la création des bases. Cette étude a été confortée par une approche plus « macro-économique » consistant à comparer les effectifs globaux du soutien en 2008 avec les prévisions d'effectifs consacrés à ces mêmes missions au sein des groupements de soutien des bases de défense (GSBdD).

Contribution de la mise en base de défense aux déflations d'effectifs

Gestion des ressources humaines

2 200

Infrastructure

1 700

Organisation des finances

1 300

Alimentation hôtellerie

1 100

Formation

1 100

Systèmes d'information

650

Habillement

550

Solde, paie et droits individuels

350

Adaptation du dispositif hors métropole

250

Autres

800

En termes de dépense de fonctionnement, la mise en base de défense devrait permettre, d'ici 2014, de contribuer à hauteur de 26 millions d'euros par an aux économies imposées en matière d'achat, grâce à la rationalisation et au regroupement des achats au niveau de la base de défense. Du fait de la déflation des 10 000 postes, 14 millions de frais de fonctionnement devraient aussi être économisés chaque année. Soit au total une économie annuelle de 40 millions d'euros.

3. Des dispositifs d'accompagnement qui viennent impacter le bilan financier de la réforme
a) L'accompagnement social : 242 millions en 2012

Pour accompagner le personnel concerné par les restructurations, le ministère de la Défense s'est doté d'un plan d'accompagnement des restructurations (PAR)23(*), dispositif de suivi personnalisé composé d'aides à la mobilité dont certaines font l'objet d'une indemnisation, d'aides financières à la reconversion ou au départ ainsi que de prestations complémentaires (formation, reclassement en entreprise, action sociale).

Le PAR s'adresse aussi bien aux personnels civils que militaires, certaines mesures étant communes et d'autres particulières à chaque catégorie de personnel. Il a vocation à s'appliquer jusqu'au 31 décembre 2014.

En 2012, l'accompagnement social représente 242 M€.

LE PLAN D'ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS :

1. Incitation au départ et à la mobilité des militaires :

- par le versement d'un pécule défiscalisé dont le montant est fonction de l'ancienneté et dont la 2ème tranche est conditionnée à la reprise effective d'une activité professionnelle dans les deux années suivant le départ ;

- par l'extension du bénéfice du complément forfaitaire et du supplément forfaitaire aux militaires non chargés de famille ;

- par l'extension aux militaires du dispositif ouvert au personnel civil d'allocation d'aide à la mobilité du conjoint.

2. Accompagnement des personnels civils :

Les mesures d'incitation au départ des personnels civils s'inscrivent :

- d'une part, dans le cadre réglementaire interministériel : indemnité de départ volontaire des fonctionnaires (IDV), prime de restructuration de service, allocation d'aide à la mobilité du conjoint et indemnité temporaire de mobilité ;

- d'autre part, dans le cadre de mesures spécifiques au ministère de la défense : complément spécifique de restructuration au profit des fonctionnaires et des agents non titulaires en CDI, complément exceptionnel de restructuration et IDV spécifique au profit des ouvriers de l'Etat.

3. Formation et reconversion :

Diverses mesures destinées à compenser les contraintes liées à la mobilité viennent compléter le dispositif pour les personnels restructurés : formation, aide à l'orientation, reclassement, prestations spécifiques d'accompagnement social et d'action sociale.

4. Dépense chômage :

L'indemnisation des anciens militaires qui se trouvent au chômage au terme de leur contrat avec les armées ou après une courte période d'activité dans le secteur privé est prise en charge par le ministère de la défense quand celui-ci a été l'employeur « majoritaire » du demandeur d'emploi.

Crédits d'accompagnement social des restructurations

(en millions d'euros)

   

2009

2010

2011

2012

Militaires

Incitation au départ

73

96

107

109

Aide à la mobilité

5

5

5

6

Civils

Incitation au départ

35

32

60

50

Aide à la mobilité

10

23

25

32

Formation et reconversion

12

19

23

10

Indemnisation du chômage

5,4

5,4

12

29

Autre

0

0

6

6

Total

140

180

238

242

Les effectifs concernés par des restructurations se sont élevés à 16 687 personnes pour les seules années 2009 à 2011 :

Les mesures d'accompagnement ont bénéficié au personnel civil comme au personnel militaire :

b) L'accompagnement immobilier : 1,4 milliard pour 600 opérations d'infrastructure

Pour des raisons multiples, le coût des dépenses d'infrastructures accompagnant la réforme avait été sous-évalué à l'origine.

Au total, ce sont près de 600 opérations qui ont été engagées depuis 2009 pour mettre à niveau les infrastructures, rénover, réhabiliter ou construire, le plus souvent dans les lieux qui bénéficient de densifications par l'arrivée d'unités, pour un coût cumulé entre 2008 et 2015 de 1,4 milliards d'euros.

Pour la seule année 2011, ce poste représente 498 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 341 millions de crédits de paiement.

Exemples d'opérations d'infrastructures pour l'accompagnement de la réforme :

Armée de terre

. 31e RG - Castelsarrasin - construction et adaptation de bâtiments (hébergement de stagiaires, salles d'instruction, alimentation) dans le cadre de la mise en oeuvre du système pédagogique d'organisation de l'instruction routière (ESPOIR) ;

. 3e RMAT - Muret : construction d'un atelier Auto Engins Blindés de 22 travées au profit de la 2e compagnie de maintenance-mobilité (tranche 1) et de travées complémentaires en vue d'accueillir l'EBRC et le VBCI (tranche 2) ;

. 2e RMAT - Bruz - Construction d'un atelier d'électronique-armement suite au renforcement du régiment ;

. GSLCAT - Saint-Jacques-de-la-Lande - Adaptation de l'atelier des transmissions pour accueillir la 785e compagnie de guerre électronique au groupement de soutien logistique du commissariat de l'armée de terre ;

. 93e RAM : réadaptation des ateliers NTI 1 en perspective d'une mutualisation des moyens entre le 93e régiment d'artillerie de montagne et le 7e bataillon de chasseurs alpins.

Marine

. Base aéronavale de Lann-Bihoué - Mise en conformité et augmentation de la puissance de la centrale destinée à l'accueil des nouvelles flottilles.

Armée de l'air

. BA 102 - Dijon - Construction d'un bâtiment et travaux de voiries, réseaux et divers (VRD) dans le cadre de l'accueil du commandement des forces aériennes ;

. BA 106 - Mérignac - Construction d'un bâtiment pour cadres célibataires de 184 places en basse consommation ;

. BA 105 - Évreux - Bâtiments nécessaires à l'accueil de l'escadron tactique des systèmes d'information et de communication aéronautique (ETSIC Aéro) et de l'escadron de soutien des matériels d'environnement (ESME).

EMA

. Toulon - construction d'un bâtiment pour la direction des réseaux interarmées et des systèmes d'informations (DIRISI).

. Dijon - construction de locaux pour accueillir le CFA

. La Valbonne - livraison des locaux du centre de préparation aux opérations extérieures.

DGA

. Bourges - des bâtiments accueillant les activités en provenance d'Angers, d'Arcueil et de Gâvres seront inaugurés d'ici la fin de l'année.

. Toulouse - 15 projets majeurs d'infrastructures sont menés depuis 2008 pour l'installation des moyens et des experts des domaines des essais en vol, des agressions électromagnétiques en provenance de Cuers , des matériaux et signature optique en provenance d'Arcueil

. Bruz -- plusieurs bâtiments reçoivent les activités transférées de Vernon (guidage, navigation), d'Angers (systèmes d'information opérationnels) ainsi que l'un des deux centres techniques informatiques qui regroupent les serveurs informatiques de la DGA

. St Médard - un bâtiment en cours de construction dans le cadre du resserrement de trois à deux sites.

Source : Secrétariat général pour l'administration

c) L'accompagnement territorial : 320 millions d'euros entre 2009 et 2014

Afin de compenser l'impact économique des restructurations en termes de perte d'emplois et d'activité, conformément à une circulaire du Premier ministre en date du 25 juillet 2008, un dispositif de reconversion économique a été mis en place, doté de 320 M€ sur la période 2009-2014.

Ce dispositif est détaillé plus loin.

4. Des encaissements moindres qu'attendus

L'aléa de l'encaissement des recettes exceptionnelles, qui vient fragiliser année après année la trajectoire financière du ministère, a déjà été largement analysé et dénoncé par votre commission.

Source : ministère de la défense, réponse aux questionnaires budgétaires du projet de loi de finances pour 2012

En outre, la prise en compte de ces recettes exceptionnelles dans le bilan financier de la réforme est en soi contestable puisqu'il s'agit de cessions qui font sortir des actifs du bilan de l'État et non pas d'économies au sens strict.

Vos rapporteurs souhaitent mettre plus particulièrement l'accent ici sur le « manque à gagner » qui a résulté, pour le ministère de la Défense, des cessions à l'euro symbolique des emprises libérées à certaines communes.

Cette mesure introduite par l'article 67 de la loi de finances pour 2009, inévitable pour atténuer le choc que représente déjà pour les collectivités concernées le départ d'une unité, n'en a pas moins eu un coût, dans la mesure où la moitié des emprises étaient éligibles à la cession à l'euro symbolique.

La « valeur » estimée de biens cédés à l'euro symbolique depuis 2009 (92 M€) représente en effet le double des recettes effectivement encaissées en produits de cession (41,5 M€) :

Nombre d'emprises cédées entre 2009 et 2011

 

2009

2010

2011

Total

Nombre d'emprises libérées

56

62

50

168

Nombre d'emprises vendues

13

18

34

65

Produits de cession

3,7 M€

13,8 M€

24  M€

41,5  M€

Produits liés à des changements d'utilisation

14 M€

15,3 M€

0,45 M€

29 ,8 M€

Nombre d'emprises cédées à l'euro symbolique

17

11

29

57

Valeur des emprises cédées à l'euro symbolique

16,1  M€

24,5  M€

51,6  M€

92,3  M€

Source : ministère de la Défense, direction de la mémoire du patrimoine et des archives


* 20 Référé n60 366 du 7 mars 2011

* 21 Source : réponse écrite du SGA en date du 7 mars 2012 au questionnaire des rapporteurs

* 22 Réponse en date du 7 mars 2012 au questionnaire écrit adressé par les rapporteurs

* 23 L'instruction relative au PAR a évolué au fur et à mesure de l'avancement des mesures (dernière version dite PAR 3 en date du 28 juillet 2011).