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La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée

11 juillet 2012 : La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée ( rapport d'information )

N° 662

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 juillet 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) par le groupe de travail sur la réforme de la carte judiciaire (2),

Par Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT et M. Yves DÉTRAIGNE,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

(2) Ce groupe de travail est composé de : Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Yves Détraigne.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Au 1er janvier 2011 s'achevait la réforme de la carte judiciaire, engagée dès le mois de juin 2007.

Sa nécessité, comme le principe qui devait l'animer - garantir l'accès du citoyen à une justice de qualité - recueillaient un assentiment général.

Pour autant, de sa conception jusqu'à sa conclusion et encore aujourd'hui, au moment d'en mesurer les effets, elle a fait l'objet de vives controverses.

Engageant une réorganisation de la carte des implantations judiciaires, elle touchait, à travers les lieux de justice, à l'un des biens les plus précieux en démocratie, parce qu'il garantit tous les autres : celui de faire valoir son droit auprès d'un arbitre impartial qui rend sa décision au nom du peuple français.

Réforme de la carte des implantations judiciaires, elle pouvait promouvoir un projet d'organisation de la justice et de rationalisation de son fonctionnement.

Elle a mobilisé l'ensemble des magistrats et des personnels judiciaires, et les a conduits à un changement voire à un bouleversement de leurs conditions de travail.

Pour une institution judiciaire sans cesse confrontée à une charge plus importante, avec des moyens contraints, elle a représenté autant une opportunité qu'un risque budgétaire.

Entraînant la disparition et le regroupement de nombreuses juridictions, elle a également affecté l'ensemble des auxiliaires et des partenaires de justice qui concourent, avec les magistrats et les personnels judiciaires, à la protection du droit des justiciables.

Enfin, les suppressions et créations de tribunaux ou d'implantation judiciaire, ont posé la question des conditions d'exercice du service public de la justice et de sa présence sur le territoire, auprès des justiciables.

En raison de l'importance des enjeux ainsi engagés, votre commission a confié à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Yves Détraigne la responsabilité de dresser le bilan de cette réforme.

Le groupe de travail a organisé à une trentaine d'auditions et procédé à plusieurs déplacements auprès de juridictions maintenues ou d'anciennes juridictions supprimées, dans le ressort des cours d'appel de Douai, de Reims, de Rennes, de Riom et de Toulouse. À l'occasion de ces visites, elle a entendus les chefs de cours et de juridictions, les magistrats, les personnels de greffe et les autres fonctionnaires, les avocats et les élus.

Les difficultés que vos rapporteurs ont pu constater dans plusieurs juridictions procèdent pour une large part des choix initiaux des concepteurs de la réforme et des critères retenus pour dessiner la nouvelle carte. Vos rapporteurs observent aussi que l'accompagnement auquel la réforme a donné lieu n'a permis de remédier qu'à la marge à ses effets défavorables.

Ils mesurent aussi tout ce que la réforme, qui a profondément affecté les conditions de travail des magistrats et des fonctionnaires, doit à leur effort d'adaptation, à leur dévouement et à leur sens du service public.

* *

*

I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE MAIS FRAGILISÉE PAR DES DÉFAUTS DE CONCEPTION

Fruit d'une « stratification historique »1(*) ayant commencé en 1789, la carte judiciaire n'avait plus fait l'objet de modifications profondes depuis la réforme de 1958. Seuls quelques ajustements à la marge avaient été réalisés par les ministres de la justice qui s'étaient succédé.

Pourtant, il existait un consensus du monde judiciaire sur la nécessité de réformer cette carte, devenue obsolète au regard des évolutions démographiques et des enjeux économiques et sociaux de ce début de XXIème siècle.

Lors de son élection, M. Nicolas Sarkozy s'était engagé à reformer la carte judiciaire. Mme Rachida Dati, alors ministre de la justice, avait été chargée de mener à bien ce projet.

Rapidement, la chancellerie était revenue sur son objectif initialement plus ambitieux de réformer l'organisation judiciaire et la répartition des contentieux pour se concentrer exclusivement sur la modification de l'architecture des implantations judiciaires.

La conception de la réforme a été commandée par une volonté de rationaliser les implantations judiciaires, pour permettre leur concentration en juridictions de « taille suffisante »2(*). Elle visait deux objectifs principaux : « renforcer la qualité de la justice », notamment par la spécialisation du juge, et « assurer une bonne administration de la justice »3(*), entendue comme l'optimisation des moyens budgétaires et humains affectés aux juridictions. Les exigences liées à la nécessité de maintenir une présence judiciaire sur l'ensemble du territoire afin d'assurer une proximité entre le justiciable et son juge, n'ont pas été retenues parmi les principes directeurs de la réforme.

Pour constituer des juridictions de « taille suffisante », la chancellerie a choisi de supprimer les implantations jugées « trop petites », en retenant des critères principalement basés sur les indicateurs d'activité, laissant peu de place à d'autres considérations telles que la prise en compte des bassins démographique et d'emploi, les conditions d'aménagement ou les spécificités des territoires.

A. UNE RÉFORME PLUSIEURS FOIS REPORTÉE

Dès 1994, le rapport de M. Jean-François Carrez relevait4(*) : « personne ne conteste sérieusement l'inadaptation de la carte judiciaire actuelle, ni en ce qui concerne les juridictions judiciaires de droit commun, ni en ce qui concerne les tribunaux de commerce et les conseils de prud'hommes. »

Vos co-rapporteurs ont constaté, par eux-mêmes, l'existence de ce large consensus sur la nécessité d'une réforme, au cours des auditons qu'ils ont menées ou lors des déplacements qu'ils ont effectués dans le ressort de différentes cours d'appel.

Il ressortait également des nombreux travaux menés ces dernières années sur ces sujets, qui n'avaient donné lieu qu'à des tentatives de réformes inabouties.

1. Le consensus existant sur la nécessité de réformer une carte judiciaire obsolète
a) Une carte judiciaire datée...

L'organisation judiciaire a été marquée par une grande stabilité. D'aucuns estiment qu'elle peine à se réformer. De fait, les bases de la carte judiciaire contemporaine avaient été posées à la Révolution, par la loi sur l'organisation judiciaire des 16 et 24 août 1790, remplacée sous le Consulat par la loi du 27 Ventôse An VIII, qui avait entrepris d'établir en France une justice d'État, unifiée et laïque.

L'édifice judiciaire de cette époque s'était maintenu quasiment en l'état jusqu'à la fin de la première guerre mondiale. À compter de cette période, pour des raisons politiques et financières, mais également du fait de l'inadaptation de l'organisation des juridictions à la société française, à l'économie du pays et au progrès social, plusieurs réformes de l'organisation judiciaire avaient été entreprises. Il fallut cependant attendre 1958 pour qu'une véritable réforme globale de l'organisation judiciaire soit menée à son terme. Avant cette date, seule des mesures partielles virent le jour, motivées par la nécessité de réduire le déficit budgétaire de l'État.

Pourtant, en 1926, une première réforme d'envergure avait transformé radicalement le paysage judiciaire. La volonté de réaliser des économies et d'en finir avec le déficit budgétaire avait conduit le gouvernement Poincaré à procéder, par décret, à la suppression de tous les tribunaux d'arrondissement considérés comme inactifs, soit 227 sur les 359 existants, et à les remplacer par des tribunaux départementaux. Le rapport de présentation de la réforme justifiait la suppression des tribunaux d'arrondissement en ces termes : « s'il importe que la justice soit proche, il importe surtout qu'elle soit bien rendue, elle ne peut l'être que par des compagnies judiciaires fortement constituées, capables d'assurer le service sans faire constamment appel à des éléments extérieurs, siégeant dans des centres où les affaires ne sont pas rares et où les magistrats sont sérieusement occupés, sont assistés d'auxiliaires bien recrutés. »

Cependant, rapidement, cette réforme fut la cible de critiques virulentes. Accusée de répondre aux seules considérations de rationalisation économique, mais aussi de dépouiller les petites villes d'un élément essentiel de leur vitalité, de rendre la justice plus coûteuse et de ne tenir compte ni des intérêts en présence (ceux des justiciables, des professions judiciaires et des collectivités territoriales), ni de l'insuffisance des réseaux de communication existants, elle fut abrogée par le Parlement le 6 juillet 1930. Les anciens tribunaux d'arrondissement furent rétablis, mais devinrent des tribunaux de première instance.

Pour de nombreux juristes, l'échec de la réforme « Poincaré » résultait de la précipitation et du manque de modération dont le gouvernement avait fait preuve dans sa mise en oeuvre. Pourtant, ils s'accordèrent à reconnaître que seuls les tribunaux dont l'existence s'avérait nécessaire, auraient du être reconstitués.

C'est finalement en 1958, que la réforme de l'organisation judiciaire fut menée à son terme par Michel Debré. Les juridictions étaient alors trop nombreuses, puisque chaque arrondissement, indépendamment de sa densité démographique et de son niveau de développement industriel et économique, disposait d'une justice de paix dans chaque canton et d'un tribunal de première instance dans son chef lieu. On comptait au total, sur l'ensemble du territoire, 2 902 justices de paix et 351 tribunaux de première instance.

La carte judiciaire présentait, de ce fait, des niveaux d'activité très disparates d'une juridiction à l'autre. En outre, la dispersion des magistrats, entre des juridictions trop nombreuses, empêchait de doter les plus importantes d'entre elles d'effectifs suffisants.

Le gouvernement procéda à une réforme globale de l'organisation judiciaire par voie d'ordonnance. La carte judiciaire fut profondément remaniée. Les 2 902 justices de paix furent remplacées par 455 tribunaux d'instance, et les 351 tribunaux de première instance par 172 tribunaux de grande instance5(*), nouvelle juridiction de droit commun, répartis dans les départements en fonction de leur niveau de population.

Outre son volet relatif aux implantations géographiques des juridictions, la réforme comportait des dispositions concernant la répartition des contentieux. Les litiges les plus complexes et les contentieux spécialisés tels que ceux relevant du juge d'instruction ou du juge des enfants furent confiés aux tribunaux de grande instance, alors que le tribunal d'instance mettait, quant à lui, à la disposition du justiciable une juridiction économique, apte à juger avec célérité les différends les plus courants.

Enfin, elle modifia la procédure judiciaire, puisqu'elle s'employa à rendre la justice plus accessible au justiciable, en simplifiant la procédure et en la rendant plus rapide et moins coûteuse. Cet effet de simplification concerna aussi le statut des personnels judiciaires, avec l'unification des trois catégories de magistrats (les magistrats des cours et tribunaux, les juges de paix de France et d'Algérie et les magistrats de la France d'outre-mer)6(*).

Entre 1958 et 2007, à l'exception de quelques ajustements mineurs, la carte judiciaire demeura inchangée alors que, parallèlement, la société évoluait radicalement.

b) ... et devenue inadaptée

Selon le rapport de M. Jean-François Carrez7(*) : « la densité de juridictions dans certaines zones reflète encore le réseau des places-fortes et des villes médiévales [...]. Les plus fortes densités du réseau actuel des juridictions semblent correspondre à des zones historiques de ce type, ayant connu une nouvelle strate de juridictions avec le premier développement industriel. Même si ce type d'explication ne rend pas compte de la complexité de l'implantation des 1 200 juridictions françaises, il n'en reste pas moins que le réseau actuel exprime largement des réalités démographiques, économiques et sociales disparues et ne correspond pas à la carte des besoins de la fin du XXème siècle. Il traduit une capacité remarquable des juridictions à survivre à la disparition des causes qui les avaient successivement fait naître ».

Le nombre et l'éparpillement de juridictions sur le territoire national n'étaient pas, en tant que tels, la preuve de l'inadaptation des implantations judiciaires. En effet, ils pouvaient correspondre à un besoin réel de proximité.

L'obsolescence de la carte résultait davantage en réalité de l'absence d'adéquation de la localisation des implantations judiciaires avec les bassins démographiques, économiques et d'emplois, d'autant que ce décalage était aggravé par l'insuffisance des moyens octroyés à la justice.

· Des juridictions trop nombreuses ?

À la veille de la réforme de 2007, la carte judiciaire française comptait 1 206 implantations judiciaires réparties sur 800 sites, dont 181 tribunaux de grande instance (TGI), 476 tribunaux d'instance (TI) et 86 greffes détachés, 185 tribunaux de commerce (TC), 7 tribunaux mixtes de commerce et 271 conseils de prud'hommes (CPH).

Ces données ne constituaient pas, en elles-mêmes, une anomalie, comparées aux systèmes judiciaires européens de même type. Les études du Conseil de l'Europe ont montré, en effet, que le nombre de juridictions françaises se situait dans la moyenne européenne.

En affinant la comparaison, et en rapportant le nombre de juridictions à la population ou à la surface du territoire du pays étudié en 2006, il est même apparu que la France, avec un tribunal pour 70 255 habitants, comptait moins de juridictions que l'Espagne (un tribunal pour 62 245 habitants) ou l'Italie (un tribunal pour 45 473 habitants).

En revanche, si en nombre de juridictions par habitants, la France atteignait un niveau comparable à celui de l'Allemagne (un tribunal pour 72 569 habitants), les ressorts territoriaux des juridictions françaises étaient deux fois plus grands que ceux des juridictions allemandes (un tribunal pour 703 km2 en France contre un tribunal pour 314 km2 en Allemagne).

Comparaison européenne du nombre d'implantations judiciaires
(données de 2006)

Pays

Nombre d'implantations géographiques de tribunaux

Rapporté à la population : nombre d'habitants par juridiction

Rapporté au territoire : nombre de km² par juridiction

Allemagne

1136

72569

314

Autriche

149

55398

563

Belgique

320

32848

95

Danemark

30

180915

1437

Finlande

132

39815

2564

France

900

70255

703

Grèce

435

25575

303

Italie

1292

45473

233

Luxembourg

8

58636

323

Pays-Bas

52

314119

799

Norvège

71

65355

5425

Portugal

326

32422

282

Espagne

703

62245

720

Suède

135

67020

3269

Royaume-Uni

664

90979

366

Irlande

180

23379

388

Source : commission des lois du Sénat, à partir des données du rapport sur les systèmes judiciaires européens 2010 du Conseil de l'Europe et des données eurostat.

· Une implantation sous optimale des structures judiciaires

L'implantation des juridictions sur le territoire n'était pas homogène.

Concernant les 181 tribunaux de grande instance, leur répartition s'établissait ainsi : 41 départements de métropole n'en disposaient pas, 45 départements en comptaient au moins un et le département du Nord en comptait sept à lui seul.

La carte des tribunaux de commerce avait déjà évolué en 1999 avec la suppression de 36 juridictions, puis de sept autres en 2005. En 2007, le département des Alpes-Maritimes comprenait par exemple quatre tribunaux de commerce, trois départements en comptaient trois (Bouches-du-Rhône, Nord et Seine-et-Marne) et dix départements en comprenaient deux.

Enfin, la carte prud'homale n'avait pas été modifiée depuis la suppression, en 1992, de 11 conseils de prud'hommes. Certains départements comptaient 14 conseils de prud'hommes, quand d'autres n'en comptaient que deux (Gironde) voire un seul (Nièvre).

La répartition des juridictions ne correspondait plus aux réalités démographiques, économiques et sociales des territoires.

À titre d'exemple, le ressort du tribunal de grande instance de Millau comptait moins de 70 000 habitants, alors même que le tribunal de grande instance de Paris était compétent pour plus de 2 millions de personnes. En moyenne, l'écart démographique entre les tribunaux de grande instance était de 1 à 19.

Quant aux tribunaux d'instance, ces disparités étaient encore plus importantes. Le ressort du plus petit tribunal, celui de Barcelonnette, comprenait 10 000 habitants, alors que celui de Bordeaux, le plus important, en comptait 930 000. L'écart observé était de 1 à 69.

Ces écarts démographiques auraient pu s'expliquer par la nécessité de maintenir un maillage judiciaire sur tout le territoire, y compris dans les zones rurales les moins peuplées.

La difficulté résultait en réalité de l'absence d'adéquation des moyens aux besoins de justice.

En effet, les effectifs étaient « saupoudrés » dans les juridictions. Concernant le nombre de magistrats par juridiction, 54 des 181 tribunaux de grande instance comptaient moins de 10 magistrats du siège. Quant aux tribunaux d'instance, 8 tribunaux n'avaient pas de juge d'instance, 169 autres n'en avaient qu'un à temps partiel, celui-ci partageant son service entre l'instance et le tribunal de grande instance.

Quant aux effectifs de fonctionnaires, 60 % des juridictions d'instance comptaient moins de 10 agents. 16 tribunaux d'instance avaient moins de 2 fonctionnaires à temps plein et 45 autres comportaient un effectif compris entre 2 et 3 fonctionnaires.

Certaines juridictions étaient submergées, alors même que d'autres, étaient « maintenue en vie sous perfusion », selon les représentants de la Conférence nationale des premiers présidents, auditionnés par vos rapporteurs le 3 avril 2012.

Selon M. Léonard Bernard de la Gâtinais, procureur général près la cour d'appel de Rennes « il y avait des juridictions qui ne fonctionnaient plus ou qui fonctionnaient avec très peu de magistrats, parfois pas à temps plein. Pendant les congés d'été, en raison de l'insuffisance du nombre de magistrats, il était nécessaire de faire des délégations aux fonctionnaires. »

L'allocation sous optimale des effectifs était aggravée par l'insuffisance des moyens de la justice8(*), dont la commission des lois s'était régulièrement fait l'écho ces dernières années.


* 1 Rapport de M. Jean-François Carrez pour le comité de réorganisation et de déconcentration du ministère de la justice, 1994.

* 2 Discours d'installation du comité consultatif de la carte judiciaire, prononcé par le garde des sceaux le 27 juin 2007.

* 3 Principes directeurs énoncés par le garde des sceaux, lors de son discours inaugural du 27 juin 2007.

* 4 Rapport pour le comité de réorganisation et de déconcentration du ministère de la justice précité p.12.

* 5 Auxquels se sont ajoutés les 6 tribunaux de grande instance implantés outre-mer.

* 6 Quant à l'administration de la justice, c'est la loi n° 65-1002 du 30 novembre 1965 portant réforme des greffes de juridictions civiles et pénales, première réforme d'ampleur tendant à une meilleure administration de la justice, qui procéda à la fonctionnarisation des greffes. Avant 1965, les greffes étaient des charges dirigées par un officier ministériel employant des personnels sous contrat de travail de droit privé.

* 7 Rapport pour le comité de réorganisation et de déconcentration du ministère de la justice précité, p.13.

* 8 Dans son rapport 2010 (données 2008), la commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) a mené une étude sur 16 pays aux systèmes judiciaires comparables, dont la France. Le budget que la France consacrait à la justice, en euros par habitant, était classé au 15ème rang des 16 pays de référence. De même, ce budget, rapporté au PIB par habitant se trouvait dans les trois plus faibles des pays étudiés, loin derrière l'Allemagne par exemple. Quant au nombre de juges professionnels, il était, là encore, dans le dernier quart de l'échantillon, avec 9,1 juges pour 100 000 habitants contre 24,5 pour l'Allemagne ou 10,2 pour l'Italie. Le constat dressé était le même pour les personnels non juges. Avec 29,1 personnels non juges pour 100 000 habitants, la France se plaçait en queue d'échantillon, juste avant l'Écosse et la Norvège.