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La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée

11 juillet 2012 : La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée ( rapport d'information )
4. Des critères et des arbitrages discutés

Lors de son discours du 27 juin 2007, le garde des sceaux avait présenté un faisceau de critères supposé permettre une appréciation au cas par cas des situations locales.

Pourtant, cette diversité de critères ne s'est pas retrouvée dans les arbitrages rendus. Le critère de l'activité des juridictions a largement prévalu sur tous les autres, pondéré toutefois à la marge, par d'autres considérations telles que la distance ou la nécessité de maintenir une présence judiciaire, ces pondérations, relativement hétérogènes, rendant difficilement lisible la méthode employée.

a) Le choix de critères quantitatifs plutôt que qualitatifs

Dans son discours du 27 juin 2007, le ministre de la justice, a présenté les critères retenus pour opérer le redéploiement des juridictions.

Il s'agissait tout d'abord de critères liés à l'activité judiciaire :

- l'évolution de l'activité des juridictions ;

- le nombre de magistrats et de fonctionnaires ;

- l'effectif des professions judiciaires (avocats ...).

Ces critères techniques devaient être croisés avec des critères liés aux réalités des territoires et à leur aménagement50(*) :

- l'évolution démographique et économique ;

- les caractéristiques géographiques ;

- les enjeux immobiliers.

À ces critères s'ajoutaient d'autres considérations comme la collégialité et l'impartialité des juges, professionnels ou non, ou l'offre judiciaire de proximité qui s'exerçait dans les maisons de justice et du droit et les points d'accès au droit.

Le garde des sceaux s'était ainsi engagé à ce que la localisation des juridictions se fasse de manière réaliste et pragmatique en fonction des caractéristiques locales.

Pourtant, dans les faits, les critères fondés sur l'activité des juridictions ont largement prévalu. Les services de la chancellerie ont fixé, pour chaque type de juridictions, eu égard au contentieux traité51(*), un seuil d'activité en deçà duquel, ils estimaient que la bonne marche du service public de la justice n'était pas optimale. 

Pour les tribunaux de grande instance, ce seuil avait été fixé à 1 550 affaires civiles nouvelles par an ou 2 500 affaires poursuivables, ce qui représentait la moyenne des plus bas taux d'activité observés.

Concernant les tribunaux d'instance, ce seuil avait été fixé à 1 230 affaires civiles nouvelles par an, hors référés, soit l'équivalent de la charge de travail moyenne de deux magistrats à temps plein.

Quant aux conseils de prud'hommes, il avait été décidé de regrouper les juridictions dont l'activité était inférieure à 500 affaires civiles nouvelles par an, ce qui représentait 12 à 13 dossiers par conseiller par an, tout en maintenant un conseil de prud'hommes par ressort de tribunal de grande instance et par département.

Enfin, pour les tribunaux de commerce, ceux dont l'activité était inférieure à 400 affaires civiles nouvelles par an (hors procédures collectives), devaient être supprimés, tout en veillant à maintenir au moins un tribunal par département.

Cependant, à la marge, ces critères d'activité ont été pondérés par des considérations d'aménagement du territoire (distances, infrastructures de transport).

Ainsi, 15 tribunaux d'instance ayant une activité pourtant inférieure à 615 affaires nouvelles par an ont été maintenus car ils étaient situés à plus d'une heure de la juridiction de rattachement envisagée, parmi lesquels Figeac ou Saint-Flour.

Certaines situations particulières ont également été prises en compte, telle que la présence à proximité du tribunal de grande instance d'un établissement pénitentiaire important, comme à Bar-le-Duc par exemple.

Au final, la chancellerie s'est donc livrée à une application, qualifiée par plusieurs personnes rencontrées par vos co-rapporteurs de « mécanique », voire de « technocratique plus que juridictionnelle »52(*), des critères principalement liés au seuil d'activité des juridictions.

Si d'autres considérations ont joué dans les arbitrages, ils n'ont pas toujours été clairement assumés par le ministère de la justice, ce qui n'a pas contribué à améliorer la lisibilité de la méthode utilisée.

Les représentants des barreaux entendus par vos co-rapporteurs ont précisé que cette absence de transparence a généré un « vrai sentiment de précarité » puisque toute juridiction se sentait en danger d'être « rayée de la carte » du jour au lendemain.

b) Des arbitrages contestés

· Le choix de suppressions plutôt que de reconfigurations des implantations judiciaires

L'exigence de mise en place de juridictions de « taille suffisante » et non pas de « taille optimale » ou « efficiente » a conduit à regrouper les juridictions les plus petites pour constituer des structures plus importantes, sans qu'aucune mesure ne soit prise pour alléger les juridictions les plus surchargées.

Si la priorité donnée aux critères de l'activité judiciaire pouvait se justifier pour les tribunaux de grande instance, au regard de l'objectif de concentration des moyens, elle paraissait moins fondée pour les tribunaux d'instance, plus durement touchés, alors même qu'ils incarnent la justice de proximité.

Les critiques recueillies par vos co-rapporteurs portent, à l'exception des cas de suppression de tribunaux de grande instance très problématiques, majoritairement sur la situation des tribunaux d'instance.

Au total, seules 14 juridictions nouvelles ont été créées53(*), alors que 316 ont été supprimées, ainsi que 85 greffes détachés et 35 bureaux fonciers54(*).

Les modifications de ressorts qui auraient permis de maintenir des tribunaux en augmentant leur activité ou en désengorgeant des tribunaux surchargés, ont été rares.

Ce fut par exemple le cas du tribunal d'instance de Libourne, auquel l'arrondissement du Blaye a été rattaché, alors qu'il relevait du tribunal de grande instance de Bordeaux.

En revanche, dans la plupart des cas, le gouvernement a écarté les propositions de reconfigurations portées par les chefs de cour, les avocats ou les élus et privilégié la voie de la suppression des juridictions concernées. Ainsi, dans le ressort de la cour d'appel de Douai, alors que les élus locaux avaient défendu le projet d'une extension du ressort du TGI d'Hazebrouck vers Armentières et plus largement à la Flandre intérieure, pour permettre au tribunal d'atteindre la taille critique, la chancellerie a finalement fait le choix de le supprimer.

· Des arbitrages ignorant parfois les intérêts essentiels du justiciable

La méthode de sélection des juridictions à supprimer n'a pas toujours permis de prendre en considération certains éléments d'aménagement du territoire comme le maillage des transports ou les spécificités géographiques et naturelles des territoires, rendant l'accessibilité au juge difficile pour le justiciable.

Tel est par exemple le cas dans le ressort de la cour d'appel de Bastia, avec la suppression du tribunal d'instance de Sartène et du greffe détaché de Porto-Vecchio, alors que cette zone montagneuse est très mal desservie par les transports en commun. En effet, il n'existe pas de transports ferroviaires en Corse du Sud et les transports en commun par route sont très peu développés, hors saison touristique.

Comme l'ont signalé à vos co-rapporteurs les représentants du syndicat FO magistrats, la difficulté inhérente aux zones touristiques et à la forte affluence saisonnière rendant la circulation difficile pour les justiciables et les personnels (notamment pour les déplacements en lien avec les tutelles) se pose avec une acuité particulière dans le département du Var avec la suppression du tribunal d'instance d'Hyères. Le ressort du tribunal d'instance de Toulon s'étend en effet désormais de Saint-Cyr au Lavandou.

La précarité de certains bassins de population a elle aussi été parfois ignorée. Dans les zones rurales comme le centre Bretagne ou l'intérieur de la région Nord-Pas-de-Calais, la suppression de tribunaux d'instance a privé les populations en situation de précarité de leur juge naturel.

À titre d'exemple, malgré la présence d'un maillage de transports en commun, avec la suppression du tribunal d'instance d'Houdain, les populations les plus fragiles éprouvent de grandes difficultés à se rendre au tribunal. Les services sociaux sont alors contraints de les y emmener.

Certaines communes ont dû mettre en place des aides à la mobilité pour permettre à ces justiciables en situation de grande précarité, de se rendre au tribunal de grande instance. Il en est ainsi à Guingamp -qui relève du TGI de Saint-Brieuc- où, selon Mme Annie Le Houérou, maire de cette ville, une part importante de la population n'est pas motorisée.

Dans le ressort de la cour d'appel de Reims, M. François Peters, ancien président du tribunal de commerce d'Épernay a regretté la suppression du tribunal d'instance et du tribunal de commerce en ces termes : « notre région est rurale. On avait besoin du tribunal [d'instance] d'Épernay. Les gens y venaient à mobylette, pour des petites sommes ».

Au-delà de la seule problématique liée à la précarité de certaines catégories de la population, la démographie et ses caractéristiques ont été négligées.

Ainsi, le maire de Guingamp, a fait part au groupe de travail de son incompréhension concernant la situation de Lannion, bassin de population important, qui s'est vu privé de son tribunal d'instance et de son tribunal de grande instance de rattachement.

La conférence nationale des procureurs de la République  a appelé à raisonner davantage en terme de bassin de population que de découpage administratif.

· Des choix sans lien apparent avec les critères de rationalisation retenus

Certains de ces choix apparaissent si peu conformes aux critères affichés, qu'ils suscitent des interrogations sur leurs motifs réels.

Les représentants du syndicat FO magistrats ont relevé ainsi dans leur contribution : « les réunions bilatérales [...] avec le cabinet du ministre et le secrétariat général ont été parmi les plus étonnantes de ces dernières années. Après une heure de débat, l'équipe dirigeante était toujours incapable d'expliquer quels critères d'activité ou quels barèmes de population fondaient les arbitrages ».

Dans plusieurs cas, l'inversion des décisions initiales semble manifester la part d'incertitude des critères appliqués. Il en est ainsi de la suppression du tribunal de grande instance de Bourgoin-Jallieu, au profit de celui de Vienne - bien que les locaux de ce dernier ne soient pas assez vastes pour accueillir les effectifs transférés, puis de la création pour 2014, à la place de cette opération, d'un nouveau tribunal regroupant les deux précédents, situé à Villefontaine, à quelques kilomètres de Bourgoin, en pleine zone industrielle, sans facilités de transport en commun, alors qu'une solution immobilière pertinente aurait pu être trouvée au Palais de justice de Bourgoin.

Il en va de même de la fermeture des tribunaux d'instance de Vitré et Fougères, puis de la réouverture le 1er janvier 2012, à Fougères, « ressuscité par le détournement d'un coup de baguette politique »55(*) d'un tribunal d'instance regroupant les deux ressorts supprimés.

Plusieurs des personnes rencontrées par vos co-rapporteurs se sont interrogées sur le jeu des influences politiques dans les choix qui ont été faits.

Les critiques dirigées contre la pertinence ou la cohérence des choix de suppression des juridictions ont alimenté les quelque 200 recours présentés devant le Conseil d'État contre les décrets qui mettaient en oeuvre la réforme.

Quelque 200 recours devant le Conseil d'État

La réforme de la carte judiciaire a été mise en oeuvre par deux décrets du 15 février 200856(*). 200 recours ont été présentés, principalement contre le décret modifiant le siège et le ressort des tribunaux d'instance, des juridictions de proximité et des tribunaux de grande instance qui, entre temps, s'est révélé entaché d'un vice de procédure. Un nouveau décret a donc été pris, le 30 octobre 200857(*), abrogeant celui du 15 février 2008, et faisant tomber les 200 procédures engagées. Plus d'une centaine de requêtes ont été présentées contre ce nouveau texte.

Le Conseil d'État a étudié l'ensemble de ces requêtes et, par une décision du 19 février 2010, après avoir écarté les griefs dirigés contre la procédure utilisée (compétence du pouvoir réglementaire et régularité des consultations menées) il a jugé que la réforme globale de la carte judiciaire était conforme à l'objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice et que le critère du niveau d'activité des juridictions pouvait être légalement pris en compte, en le combinant avec d'autres critères

Tant au regard de ces critères que des inconvénients allégués de la réforme, notamment son coût et l'éloignement entre les tribunaux et les justiciables, le Conseil d'État a jugé que celle-ci était, dans son principe, légale.

Seule la suppression du TGI de Moulins a été annulée, en considération de la distance qui le séparait du TGI de rattachement de Cusset, de la présence d'un établissement pénitentiaire important à proximité immédiate du TGI de Moulins et de la localisation dans cette commune, chef-lieu du département, des services de l'État et du conseil général dont le concours est nécessaire au bon fonctionnement du service public de la justice. Le Conseil d'État a en même temps annulé la suppression du tribunal pour enfants et du tribunal d'application des peines de Moulins. Enfin, il a annulé la suppression des tribunaux pour enfant de Bourgoin-Jallieu et de Guingamp en raison d'un vice de procédure, levé par un décret qui a suivi.

Au-delà des divergences d'appréciation sur la rationalisation engagée du fonctionnement des juridictions, la très grande majorité des personnes entendues a convenu qu'une réforme était nécessaire, mais que la méthode suivie avait été contestable. D'ailleurs, vos co-rapporteurs observent que certaines difficultés actuelles des juridictions procèdent, pour une large part, des défauts des choix initiaux des concepteurs de la réforme et des critères retenus pour dessiner la nouvelle carte.


* 50 A posteriori, lors des travaux d'élaboration de la loi de finances pour 2012, les services du ministère ont ajouté de nouveaux critères qui auraient été pris en considération : les conditions d'accès, les spécificités de certaines régions, les équilibres entre territoires, l'organisation administrative.

* 51 Période de référence : 2004-2006.

* 52 Expression utilisée par la Conférence des procureurs généraux.

* 53 Ont ainsi été créés par la réforme de la carte judiciaire : 7 tribunaux d'instance et juridictions de proximité, 5 tribunaux de commerce dont un tribunal de commerce interdépartemental à Belfort, un tribunal mixte de commerce à Saint-Pierre de la Réunion et un conseil de prud'hommes à Avesnes-sur-Helpe.

* 54 Institution du droit local d'Alsace-Moselle, le bureau foncier est un service du tribunal d'instance, chargé de la tenue du livre foncier par des greffiers et agents fonctionnaires de l'État, sous le contrôle du juge du livre foncier.

* 55 USM «  Livre blanc 2010 : L'État de la Justice en France », Le nouveau pouvoir judiciaire, n° 392.

* 56 Le décret n° 2008-145 du 15 février 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux d'instance, des juridictions de proximité et des tribunaux de grande instance et le décret n° 2008-146 du 15 février 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux de commerce.

* 57 Décret n° 2008-1110 modifiant le siège et le ressort des tribunaux d'instance, des greffes détachés, des juridictions de proximitéì et des tribunaux de grande instance.