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Électricité : assumer les coûts et préparer la transition énergétique

11 juillet 2012 : Coût réel de l'électricité - Électricité : assumer les coûts et préparer la transition énergétique ( rapport de commission d'enquête )

II. QUELLES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT POUR UNE NÉCESSAIRE POLITIQUE DE VÉRITÉ DES PRIX ?

« Les prix sont faits pour refléter les coûts ». Cette formule, votre rapporteur l'a entendue dans la bouche d'une des grandes figures du secteur, M. Marcel Boiteux. Au-delà de son caractère abrupt, une telle logique ne peut que faire réfléchir. Dans une économie mondialisée où les mécanismes du marché sont omniprésents, peut-on durablement ne pas répercuter, d'une façon ou d'une autre, la hausse des coûts - par suite notamment des besoins d'investissements -, sur les consommateurs, particuliers ou entreprises, à qui le service est fourni ?

Cette question, votre rapporteur n'a pas cherché à l'esquiver, voire à en contester le bien fondé, quitte à considérer qu'il était important de chercher à atténuer les effets des hausses de prix pour certaines catégories de consommateurs jugées les plus fragiles ou les plus exposés.

La problématique de l'imputation du coût « réel » et pourrait-on dire « complet » de l'électricité aux agents économiques apparaît d'autant plus pertinente qu'il convient, en se plaçant au niveau de la collectivité dans son ensemble, de s'assurer de la prise en compte suffisante des effets externes négatifs sur le climat, ainsi que des coûts de développement des réseaux, question cruciale dans le monde énergétique multipolaire vers lequel nous nous dirigeons.

Bref, faire payer le coût « réel » de l'électricité n'est pas chose facile, quand il faut par ailleurs lutter contre la précarité énergétique des ménages et sauvegarder la compétitivité des entreprises ; parallèlement, le développement des réseaux intelligents est un domaine où il faudra procéder à un arbitrage délicat entre les impératifs d'aménagement du territoire ou d'encouragement aux nouvelles filières et ceux non moins légitimes dans un souci d'efficacité de répercussions des coûts effectifs ; enfin, votre rapporteur a tenu à exprimer sa conviction que les ajustements indispensables, tant dans le prix que dans les comportements, seraient d'autant plus faciles qu'ils seraient réalisés dans le cadre d'une dynamique territoriale permettant aux agents de se réapproprier la contrainte énergétique.

A. PEUT-ON FAIRE PAYER LE « COÛT RÉEL » DE L'ÉLECTRICITÉ ?

Une politique de vérité des prix est toujours délicate à mener. Des prix durablement bas engendrent des habitudes que les responsables politiques répugnent à perturber pour des raisons parfaitement compréhensibles. Nul doute qu'un changement d'attitude à cet égard passerait, selon votre rapporteur, par des mesures de compensation tant pour les ménages les plus modestes que pour les entreprises les plus exposées à la concurrence.

1. Le souci légitime de la préservation du pouvoir d'achat
a) La résistance des gouvernements à augmenter un prix considéré comme « sensible »

Votre commission s'est inquiétée de voir se profiler en France le risque d'une « politisation des tarifs de l'électricité », c'est-à-dire le maintien à tout prix pour des questions d'opportunité politique de tarifs bas, malgré la hausse des coûts, ce qui conduirait inévitablement à la création d'un « déficit électrique ».

En effet, lors de son audition par la commission M. Éric Besson, alors ministre chargé de l'industrie, de l'énergie et de l'économie numérique, a été interrogé par votre rapporteur sur les déclarations de M. Philippe de Ladoucette du 17 janvier dernier, dans lesquelles il envisageait une probable hausse de 30 % des tarifs réglementés d'ici à 2016, à législation constante.

Le ministre a répondu à votre rapporteur que le Gouvernement souhaitait, pour sa part, que les augmentations restent proches du taux d'inflation, c'est-à-dire qu'elles soient pratiquement nulles en termes réels : « J'ai naturellement pris connaissance du chiffrage évoqué par le président de la CRE de 30 % d'ici à 2016 [...]. Dès que j'ai eu connaissance de ce chiffre, il y a quelques semaines, j'ai dit clairement que telle n'était pas l'analyse du Gouvernement. Je le redis, je ne partage pas ce chiffre, je ne partage pas ces analyses. Je le répète, le Gouvernement souhaite, en toute hypothèse, que les augmentations se situent dans une fourchette proche du taux d'inflation ».

Pourtant, lorsqu'il a été amené à présenter plus en détail l'évolution des différentes composantes du prix de l'électricité, M. Éric Besson, alors ministre chargé de l'industrie, de l'énergie et de l'économie numérique, a bien admis que des hausses seraient nécessaires : « Notre système électrique a besoin d'investissements, ce qui conduira nécessairement à des hausses des coûts de l'électricité ».

M. Besson, alors ministre chargé de l'industrie, de l'énergie et de l'économie numérique, a ensuite rappelé la nécessité d'investir sur les réseaux : « Nous investissons et allons continuer à investir de façon importante dans les réseaux. [...] Nous avons fortement augmenté les investissements sur les réseaux de transport : 1,2 milliard d'euros par an depuis 2007. Nous pourrions passer, lors de la négociation du prochain TURPE, à 2 milliards d'euros d'investissements ».

Le ministre a également souligné le coût de la politique de soutien aux énergies renouvelables : « Nous investissons, par ailleurs, de façon très volontariste dans les énergies renouvelables [...] : la part de la CSPE due aux énergies renouvelables pourrait environ quadrupler de 2011 à 2020. [...] Même si une partie de cette hausse des coûts de soutien aux énergies renouvelables sera absorbée par la baisse très significative du soutien à la cogénération [...] ces éléments [...] devraient, en ordre de grandeur, conduire à plus d'un doublement de la CSPE d'ici à 2020 ».

Enfin, M. Éric Besson, alors ministre chargé de l'industrie, de l'énergie et de l'économie numérique, a évoqué les besoins d'investissements dans le parc de production : « Nous devons [...] investir dans notre parc nucléaire. Avant l'accident de Fukushima, le programme d'investissements de maintenance d'EDF pour les années 2011-2025 s'élevait à 50 milliards d'euros. [...] Sur cette base, il est donc inéluctable que le coût du nucléaire augmente. [...] Il nous faut aussi investir dans les moyens de production « conventionnels ». Plusieurs centrales à cycle combiné gaz ont été construites ces dernières années et j'ai annoncé, mercredi dernier, le résultat de l'appel d'offres que nous avons lancé pour une centrale à gaz à l'ouest de la Bretagne ».

Interrogé sur l'étonnement que suscitait au sein de votre commission le fait que le ministre d'alors annonce à peu près les mêmes chiffres que ceux de la CRE mais qu'il ne partage pas sa prévision d'une hausse de 30 % des tarifs d'ici à 2016, M. Éric Besson, alors ministre chargé de l'industrie, de l'énergie et de l'économie numérique, s'est borné à rappeler ce qu'il avait annoncé d'entrée de jeu : « Les objectifs du Gouvernement, qui sont très simples, ont été fixés par le Président de la République dans un cahier des charges : la progression des prix de l'électricité ne doit pas être « plus de légèrement supérieure à l'inflation ». Nous pourrions débattre de la signification de l'adverbe « légèrement », mais il n'en reste pas moins que cet objectif est très clair ».

L'inquiétude d'une politisation des tarifs est d'autant plus fondée qu'il existe déjà un déficit de compensation de la CSPE à EDF. La hausse de la CSPE étant plafonnée par la loi, celle-ci n'a pas évolué aussi vite qu'ont crû les charges dues au soutien aux énergies renouvelables. De ce fait, la dette de CSPE atteindrait sur les exercices 2010 et 2011 environ 2,719 milliards d'euros selon les chiffres communiqués par la CRE à votre commission. Ces chiffres incluent cumulativement les exercices précédents, le défaut de compensation sur une année N étant reporté sur l'année N + 2.

Votre commission rappelle que l'Espagne a connu une « politisation des tarifs » de l'électricité depuis le début des années 2000.

Les risques d'une politique mal maîtrisée : le cas de l'Espagne

Dans un contexte d'expansion économique, l'Espagne a choisi de soutenir activement le développement des énergies renouvelables à travers des tarifs de rachat garantis ou des primes venant s'ajouter au prix du marché. Extrêmement avantageux au départ, ces dispositifs « ont donné lieu à une bulle spéculative particulièrement notable dans le secteur photovoltaïque », pour reprendre les propos de la Direction générale du Trésor, avec une croissance de 947% au-dessus de ses objectifs sur la période 2005-2010.

Parallèlement, les différents gouvernements qui se sont succédés depuis le début des années 2000 n'ont jamais ajusté le tarif de l'électricité - 90 % des consommateurs espagnols ont un tarif régulé - au coût croissant de l'énergie, initialement dû à la hausse du prix du baril puis à la politique de soutien aux énergies renouvelables.

Le déficit tarifaire atteint 24 milliards d'euros fin 2011, soit 2,4 % du PIB espagnol, et continue à croître de 5 milliards d'euros par an.

Afin que les opérateurs électriques puissent récupérer plus rapidement les sommes auxquelles ils ont droit, un fonds d'amortissement de la dette électrique, le FADE, a été mis en place et a procédé à la titrisation d'une partie de ce déficit -  12 milliards d'euros à ce jour - avec une garantie de l'État.

Depuis deux ans, le Gouvernement espagnol a tenté de réduire ce déficit. Il a tout d'abord réduit le nombre d'heures par jour pendant lesquelles les énergies renouvelables pouvaient bénéficier de primes ; il a ensuite décrété, le 27 janvier 2012, un moratoire sur les subventions accordées pour les nouvelles installations d'énergies renouvelables.

Le 1er janvier 2012, le Gouvernement espagnol a procédé à une augmentation de 7 % du tarif régulé. Cette augmentation reste cependant bien en deçà de ce qu'il faudrait pour rattraper le coût réel ; M. Fabien Choné estimait devant votre commission qu'une augmentation immédiate de 37 % serait nécessaire.

Votre commission souligne donc la nécessité d'éviter à la France cette situation très inconfortable, source d'augmentations brutales du prix de l'électricité.

b) Dans certains pays voisins, un prix fort de l'électricité fondé sur des choix énergétiques clairs concrétisés par une fiscalité spécifique

La hausse annoncée des prix de l'électricité en France est le résultat d'un besoin d'investissement pour faire face à la hausse de la consommation, à la hausse de la pointe et aux besoins de développement du réseau. Elle est également, du moins en partie, le fruit d'un choix politique, puisque la hausse de la CSPE, due essentiellement à la hausse du soutien au développement des énergies renouvelables, contribue pour environ un tiers à la hausse de 30 % envisagée par M. de Ladoucette.

Dès lors qu'il s'agit d'un choix politique, peut se poser la question de savoir sur qui doivent peser les conséquences de ces choix.

Le cas de l'Allemagne peut ici être éclairant. Ce pays a l'un des kWh le plus cher d'Europe. Si l'on se réfère à l'étude187(*) de M. Cruciani, que votre rapporteur a auditionné, il se situait à 24,38 c€ en 2010 - contre 12,89 c€ en France - ce qui en faisait le deuxième plus cher d'Europe et le premier en termes de parité de pouvoir d'achat.

Cette différence de prix entre la France et l'Allemagne s'explique par des coûts de production et d'acheminement et un niveau des taxes plus élevé de l'autre côté du Rhin, mais également par un poids plus élevé du soutien aux énergies renouvelables. En France, d'après les informations qu'a transmises à votre commission la DGEC, le soutien aux énergies renouvelables représente 4,6 % du prix du kWh pour un particulier ; cette part est de près de 15 % en Allemagne. La contribution au développement des énergies renouvelables est plus de 5 fois plus importante en Allemagne (35,6 c€/kWh) par rapport à la France (6,29 c€/kWh).

Or, l'Allemagne a choisi de faire reposer ce soutien aux énergies renouvelables de façon prépondérante sur les consommateurs domestiques. M. Laurent Chabannes, président de l'Union des industries utilisatrices d'énergie (Uniden), rappelait ainsi à votre commission que « l'EEG, équivalent allemand de notre CSPE, est limité à 0,5 euro par mégawatt-heure pour les industriels électro-intensifs, contre 35,92 euros pour les consommateurs domestiques ». Et de conclure : « Je tiens à rappeler ce chiffre, car il montre bien que le choix énergétique allemand étant un choix politique, l'Allemagne assume de le faire financer, non par les industriels, mais [...] par le contribuable-électeur ».

M. Michel Cruciani a résumé ainsi ce choix devant votre rapporteur : « En Allemagne [...], la majorité de la population adhère fortement à une politique nationale favorable aux énergies renouvelables, et accepte en conséquence de payer un prix élevé ».

La France a fait un choix différent, dans la mesure où la CSPE est payée de façon relativement équilibrée entre consommateurs domestiques et industriels, en dehors des mécanismes de plafonnement étudiés précédemment.

Reste à savoir si, dans un contexte généralisé de hausse des prix de l'énergie, les surcoûts liés au développement des énergies renouvelables seront toujours facilement acceptés par nos concitoyens, notamment les moins aisés.

2. La montée de la précarité énergétique
a) Un phénomène encore mal connu

Le phénomène de la précarité énergétique est ainsi défini par la loi Grenelle II : « Est en situation de précarité énergétique au titre de la présente loi une personne qui éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d'énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'habitat »188(*).

Plus précisément, l'INSEE considère qu'est en situation de précarité énergétique un ménage qui consacre plus de 10 % de ses ressources aux dépenses d'énergie, hors transport ;

La précarité énergétique reste un phénomène encore mal appréhendé, c'est pourquoi a été mis en place en 2011 un Observatoire national de la précarité énergétique, afin de mieux mesurer le phénomène et d'assurer le suivi des aides financières publiques et privées apportées aux ménages précaires.

En attendant de disposer de données plus précises, l'étude de référence sur le sujet est la dernière « Enquête nationale logement » de l'INSEE, datant de 2006, qui évaluait le nombre de ménages en situation de précarité énergétique à 3,8 millions.

Mais, compte tenu de l'évolution respective des revenus et des prix de l'énergie - les tarifs réglementés du gaz ont augmenté de 25 % en deux ans et ceux de l'électricité de 8 % - sur la période 2006-2012, la CRE a indiqué à votre commission que ce chiffre avait probablement augmenté. Pour sa part, le Médiateur de l'énergie indiquait dans son rapport annuel 2011 que le nombre de saisines liées à des difficultés de paiement dont il avait fait l'objet, avait augmenté de 80 % par rapport à 2010 et représentait 15 % des saisines, avec une dette moyenne, tous dossiers confondus, de 1 900 euros. Il estimait que 500 000 consommateurs avaient fait l'objet d'une réduction ou d'une suspension de fourniture d'énergie.

Enfin, lors de la mise en place en 2011 de l'Observatoire national précité, Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, alors ministre de l'Écologie, du développement durable, des transports et du logement, indiquait que 6,5 millions de personnes avaient déclaré avoir souffert du froid pendant l'hiver 2010-2011.

b) Un tarif de première nécessité (TPN) inadapté

Le bénéfice du tarif de première nécessité (TPN) pour l'électricité bénéficie aux ménages ayant droit à la couverture maladie universelle complémentaire.

Ce dispositif concernait 650 000 bénéficiaires en 2010 sur les 2 millions d'ayant droit - les ménages dont les revenus sont inférieurs au plafond de la CMUC - d'après le Médiateur de l'énergie. La proportion de bénéficiaires par rapport au nombre de foyers en situation de précarité énergétique est donc faible ; l'automatisation de la procédure d'attribution des tarifs sociaux189(*), dont le décret a été publié début mars 2012, devrait permettre, selon les estimations de la DGEC, de porter le nombre de bénéficiaires à 1,5 million.

Le TPN consiste en une réduction sur l'abonnement et sur les 100 premiers kilowatt-heures consommés chaque mois, calculée par rapport aux tarifs réglementés de vente. Cette réduction est située entre 40 % et 60 %, en fonction de la composition du foyer. De plus, la mise en service est gratuite et les frais de déplacement pour impayés sont réduits de 80 %. La réduction moyenne est de 90 € par an.

Les pertes de recettes, compensées par la CSPE du fait de ce dispositif, s'élevaient à 82 millions d'euros en 2012 d'après la DGEC, et pourraient atteindre 135 millions dans l'hypothèse de 1,5 million de bénéficiaires.

Votre commission regrette que le tarif première nécessité ne soit applicable que par les opérateurs historiques (EDF et les entreprises locales de distribution) et considère souhaitable son extension à tous les fournisseurs.

c) Une réforme du dispositif indispensable pour obtenir l'acceptabilité sociale des hausses de tarifs

La hausse annoncée du prix de l'électricité ne pourra qu'aggraver cette situation et pose donc le problème de la gestion de la précarité énergétique, dont M. Denis Merville, Médiateur de l'énergie, résumait l'enjeu en ces termes à votre commission : « Seule une aide significative au paiement des factures des plus précaires permettrait d'obtenir une acceptation sociale des hausses de prix à venir ».

Lors de la table ronde nationale pour l'efficacité énergétique mise en place par le Gouvernement, le Médiateur avait défendu l'idée, reprise ensuite dans son rapport annuel 2011 et devant votre commission, de la création d'un « chèque énergie », qui viendrait se substituer aux aides existantes en matière d'énergie.

Ce chèque serait distribué par les caisses d'allocations familiales et son montant - autour de 270 € par an et par ménage190(*) - tiendrait compte du niveau de ressources du foyer, mais également de critères spécifiques au logement, comme la zone géographique de l'habitation et sa performance énergétique. Il permettrait de simplifier un système qui reste complexe, malgré l'automatisation de l'attribution des tarifs, et d'englober la précarité énergétique dans son ensemble, quelle que soit la source d'énergie utilisée pour se chauffer. Le coût de ce dispositif est évalué par le Médiateur à 1 milliard d'euros par an.

Votre commission soutient la mise en place de ce chèque énergie.

Un autre axe d'évolution pourrait être la mise en place d'un tarif progressif de l'électricité, c'est-à-dire la mise en place de tranches de consommation, dont les kWh seraient facturés de plus en plus cher.

Votre rapporteur estime que ce dispositif va dans le bon sens, en permettant d'abaisser le coût des premiers kilowatt-heures - financés par le surcoût des kilowatt-heures suivants - et en envoyant un signal-prix plus écologique aux gros consommateurs, à même de faire évoluer leur comportement et de contribuer aux nécessaires efforts d'efficacité énergétique.

Il rappelle cependant que la mise en oeuvre concrète de ce dispositif doit se faire en ayant à l'esprit que la corrélation entre revenus et consommation n'est pas forcément évidente.

En effet, la comparaison de la consommation annuelle des bénéficiaires du TPN et de l'ensemble des consommateurs semble montrer qu'à puissance souscrite équivalente, les consommateurs au TPN peuvent avoir une consommation légèrement supérieure à celle de l'ensemble des consommateurs.

Comparaison de la consommation annuelle des clients au TPN
et de l'ensemble des consommateurs

Puissance /option

Consommateurs
au TPN
(kWh)

Ensemble des
consommateurs (kWh)

3kVA option base

1 703

1 308

6kVA option base

2 687

2 742

9kVA option base

3 934

3 879

6kVA option HP/HC

5 255

5 154

9kVA option HP/HC

8 459

8 775

Source : DGEC

Cela pourrait s'expliquer par le fait que les ménages les plus modestes peuvent être équipés en équipements bon marché énergivores et vivre dans des logements mal isolés.

Mais, à l'inverse, dans une étude de juin 2010 sur « la faisabilité de l'instauration d'une tarification progressive de l'électricité en Belgique», la Commission de régulation de l'électricité et du gaz (le régulateur belge), constatait une « corrélation non négligeable entre le revenu et le niveau de la facture d'électricité » et estimait que « les 10 % des ménages les plus riches [consommaient] [...] cinq fois plus d'électricité que les 10 % des ménages les plus pauvres ».

Ainsi, votre rapporteur souligne que l'éventuelle mise en place d'un tarif progressif de l'électricité devra se faire après une étude approfondie des comportements de consommation électrique des Français, et notamment des plus précaires, afin d'éviter d'éventuels effets pervers.

Enfin, votre commission insiste sur la nécessité de ne pas envisager la lutte contre la précarité énergétique sous le seul angle de l'aide au paiement des factures, mais d'y ajouter un volet aide à l'amélioration de l'efficacité énergétique du logement des personnes concernées. En effet, bien que cette aide soit indispensable, se reposer exclusivement dessus sans prendre en compte l'efficacité énergétique reviendrait, selon l'expression de M. Merville, à « alimenter un puits sans fond ».

À ce titre, un dispositif comme le programme « habiter mieux », destiné à soutenir la rénovation thermique des logements des ménages les plus modestes, doté de 1,35 milliard d'euros sur la période 2010-2017, pourrait utilement être développé.

La précarité énergétique en Allemagne, en Espagne et au Royaume-Uni

La France est loin d'être la seule à connaître un développement de la précarité énergétique, du fait à la fois d'une augmentation du coût de l'énergie et d'un contexte économique morose.

Ainsi, s'il n'existe pas de statistique officielle sur la précarité énergétique en Allemagne, l'association des consommateurs de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, 20 % des ménages s'acquitteraient d'une facture énergétique (électricité, chauffage, carburant) dépassant 13 % de leurs revenus. En Espagne, l'Association de sciences environnementales estimait en 2012 que près de 12 % de la population était touchée par la précarité énergétique191(*). Au Royaume-Uni, ce sont 20 % des foyers, soit plus de 5 millions, qui connaissent une telle situation192(*). Un rapport gouvernemental publié en mars dernier prévoyait que ce nombre augmenterait jusqu'à 8 millions de foyers en 2016.

L'Allemagne : des initiatives locales ou privées
et l'encouragement aux économies d'énergie

L'Allemagne ne connait pas de tarifs sociaux généralisés, bien que la question commence à se poser, le SPD et Die Linke exigeant la mise en place de tels tarifs au niveau fédéral, et le thème ayant ressurgi lors des élections régionales en Rhénanie-du-Nord-Westphalie.

Néanmoins, certains opérateurs proposent volontairement des tarifs sociaux : par exemple, entre 2006 et 2010, l'énergéticien E.ON proposait, en partenariat avec l'association caritative Caritas, une déduction forfaitaire de 108 € aux consommateurs défavorisés. Plusieurs régies municipales proposent des offres similaires : par exemple, la régie municipale de Weimar propose aux consommateurs d'électricité défavorisés une réduction de la part variable de leur facture d'électricité (de 0,41 c€/kWh en 2011) ; la régie municipale de Barmstedt propose également une offre spéciale (déduction forfaitaire annuelle de 50 euros sur la part fixe et gratuité des 250 premiers kWh consommés par an).

Par ailleurs, l'allocation de solidarité chômage comprend une part devant couvrir la facture d'électricité (28,12 € en 2008 pour une personne seule). Cette allocation de base - dont le montant a été jugé insuffisant par plusieurs associations caritatives et associations de défense des consommateurs - est complétée par la prise en charge aux frais réels des coûts de logement et de chauffage, pour peu que ce montant soit « justifié ». Si ce montant « justifié » est dépassé, les consommateurs en question peuvent se tourner vers les services sociaux pour obtenir un remboursement, si cette majoration est la conséquence d'un besoin particulier, du fait d'une maladie par exemple. Il faut noter toutefois un abondant contentieux à ce sujet.

On notera enfin que face à la hausse des prix de l'électricité, les pouvoirs publics préfèrent inciter les consommateurs aux économies d'énergie : plusieurs opérateurs locaux, notamment des régies municipales (Stadtwerke) proposent des diagnostics énergétiques gratuits aux consommateurs défavorisés afin de les aider à maîtriser leur consommation.

L'Espagne : la mise en place récente d'un tarif social
pour certaines catégories de la population

L'Espagne a mis en place depuis le 1er juillet 2009 un tarif électrique spécial, le bono social, pour les personnes ayant souscrit une puissance électrique inférieure à 3 kW, les retraités percevant une pension inférieure à 600 € par mois, les familles de trois enfants ou plus et les ménages dont tous les membres sont au chômage.

Le Royaume-Uni : un effort conséquent sur les économies d'énergie

Le principal dispositif actuellement en vigueur est le Warm Home Discount Scheme, un tarif social de l'électricité s'adressant majoritairement aux retraités vulnérables, mis en place depuis l'hiver 2011-2012, et qui a permis aux personnes concernées d'économiser 120 £ (près de 150 euros) sur leur facture d'électricité. Par ailleurs, entre 2000 et 2008, 2 milliards de livres par an ont été attribuées sous formes d'aides directes aux familles, à travers le programme Winter Fuel Payments.

L'accent a également été mis sur les économies d'énergie. Entre 2000 et 2008, le programme Decent Homes a permis de financer des mesures d'isolation et de chauffage des logements sociaux à hauteur de 4 milliards de livres, tandis que le programme Warm Front Scheme - et ses prédécesseurs - a permis de financer l'amélioration de l'efficacité énergétique de logements privés à hauteur de 1,6 milliard de livres. Au total, le Gouvernement britannique estime que ces différents programmes ont permis d'isoler 750 000 logements sociaux, d'en équiper 900 000 en doubles-vitrages et 900 000 autres en chauffage central. Le programme pour les logements privés a pu bénéficier à 1,7 million de ménages.

Entre 2000 et 2008, ce sont plus de 20 milliards de livres qui ont été dépensés pour réduire la précarité énergétique, d'après le Gouvernement. Celui-ci a également prévu un dispositif obligeant les fournisseurs d'énergie à consacrer une partie de leurs revenus aux travaux d'efficacité énergétique dans les logements.

d) Une condition : la relance de la politique d'économie d'énergie dans l'habitat

En matière de consommation d'énergie du logement, et donc notamment de consommation électrique, les principaux instruments d'orientation sont le crédit d'impôt développement durable et l'éco-prêt à taux zéro, qui ont suivi des trajectoires très différentes.

(1) Le crédit d'impôt développement durable victime de son succès

L'instrument principal d'incitation est le « crédit d'impôt développement durable » (CIDD), régi par les dispositions de l'article 200 quater du code général des impôts.

Le CIDD consiste en un crédit d'impôt sur le revenu au titre des dépenses effectivement supportées pour l'amélioration de la qualité environnementale :

- soit du logement dont ils sont propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit et qu'ils affectent à leur habitation principale ;

- soit de logements achevés depuis plus de deux ans dont ils sont propriétaires et qu'ils s'engagent à louer nus à usage d'habitation principale, pendant une durée minimale de cinq ans, à des personnes autres que leur conjoint ou un membre de leur foyer fiscal.

En 2010, il a constitué l'une des plus importantes « niches fiscales » de l'État, pour un coût supérieur à 2,6 milliards d'euros.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les chiffres
transmis par le ministère chargé du développement durable

La répartition de ce coût est retracée dans le tableau suivant :

Ventilation du coût budgétaire total du CIDD par équipement par année de dépense
(en millions d'euros)193(*)

   

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Maîtrise de l'énergie (MDE)

chaudière basse température

44

43

37

42

---

---

---

chaudières à condensation

41

111

142

249

277

110

110

appareils de régulation de chauffage

21

30

30

86

98

65

65

isolation thermique parois opaques

2

5

7

169

187

122

122

isolation thermique parois vitrées

516

736

941

642

715

282

282

calorifugeage

1

1

1

3

3

2

2

extension DPE non obligatoire

å

å

volets isolants

21

30

39

80

92

61

61

raccordement réseau ENR

å

å

récupération eaux pluviales

---

---

---

28

32

21

21

Part MDE « surévaluée »

-1,3

-6,8

-94

-201

-232

---

---

sous total MDE

645

949

1 103

1 098

1 172

663

663

Énergies renouvelables (ENR)

solaire thermique

35

98

87

118

91

91

82

solaire photovoltaïque

2

16

35

182

325

502

202

éolien

å

å

bois biomasse

117

254

247

271

234

160

142

PAC

118

318

761

919

556

264

233

Part ENR « non ventilée »

67

237

-38

187

248

---

---

sous total ENR

340

923

1 093

1 676

1 454

1 017

659

 

Coût total CIDD

985

1 872

2 196

2 774

2 626

1 680

1 322

Source : rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales

De plus, la répartition de la dépense fiscale par équipement fait apparaître que le montant du crédit d'impôt alloué aux parois vitrées est de loin le plus important (715 millions d'euros en 2009), suivi des chaudières à condensation (277 millions d'euros) et des toitures (170 millions d'euros).

Il est à noter que le CIDD a été « raboté » comme de nombreuses autres niches fiscales en 2011 et 2012 - ce qui explique d'ailleurs en partie la diminution de son coût prévue en 2011. Le tableau suivant indique les nouveaux taux applicables cette année :

Taux applicables

En 2011

À compter de 2012

Cas général

45 %

32 %

Équipements de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil

22 %

11 %

Pompes à chaleur (autres que air/air) dont la finalité essentielle est la production de chaleur, à l'exception des pompes à chaleur géothermiques

22 %

16 %

Pompes à chaleur géothermiques dont la finalité essentielle est la production de chaleur

36 %

26 %

Pompes à chaleur (autres que air/air) thermodynamiques dédiées à la production d'eau chaude sanitaire

36 %

26 %

Pose de l'échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermiques

36 %

26 %

Chaudières et équipements de chauffage ou de production d'eau chaude fonctionnant au bois ou autres biomasses :

   

- cas général

22 %

16 %

- en cas de remplacement des mêmes matériels

36 %

26 %

Source : commission des finances du Sénat

Du fait de son succès (et de son coût), ce dispositif est bien identifié et a fait l'objet d'examen. En particulier, le Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales (dit « comité Guillaume »), lui a attribué la note de 1 sur 3, soulignant qu'il atteignait bien le but recherché par le législateur, mais de manière non efficiente. Le comité a ainsi calculé que :

- du point de vue environnemental, il a permis de réduire la consommation d'énergie primaire du parc résidentiel de l'ordre de 8 % entre 2008 et 2010 (15 % du parc résidentiel a été rénové) et que la prorogation du CIDD dans sa forme actuelle, jusqu'en 2020, permettrait de réduire la consommation de l'ordre de 30 % supplémentaires. Toutefois, le rapport souligne le coût important de la dépense publique rapportée aux émissions de CO2 évitées (de 80 à 98 euros par tonne de CO2), ainsi que l'effet d'aubaine induit pour certains particuliers ;

- du point de vue de l'innovation, le CIDD a encouragé le développement de technologies performantes en termes énergétiques, ainsi que la mise en place de certifications et de démarches qualité associées aux équipements fournis. Toutefois, le rapport souligne que le marché français des technologies aidées par le CIDD est mature, et qu'il ne bénéficie pas d'avantages compétitifs par rapport à ses concurrents étrangers.

Du point de vue industriel, enfin, la France est devenue le premier marché européen des pompes à chaleur et des équipements et capteurs solaires thermiques. Le CIDD a ainsi contribué à augmenter le chiffre d'affaires des secteurs liés à la rénovation thermique des bâtiments de 4,8 milliards d'euros par an en moyenne entre 2008 et 2012.

Ces remarques ont été reprises ou développées par plusieurs personnes auditionnées par votre commission d'enquête. Ainsi :

- M. Alain Bazot, président l'association de consommateurs UFC-Que choisir, s'est montré assez critique, relevant des effets d'aubaine dont bénéficient, selon lui, tant les installateurs, qui gonfleraient leur devis et capteraient ainsi une part notable de la dépense fiscale, que les particuliers les plus aisés, qui auraient entrepris ces travaux de toute façon, même sans aide fiscale. À cet égard, la répartition de la dépense en fonction des déciles de revenu montre que les ménages les plus modestes ont peu bénéficié du dispositif, ce qui s'explique notamment par le fait qu'ils sont moins souvent propriétaires de leur logement ;

- à l'inverse, Mme Reine-Claude Mader, présidente de la Confédération de la consommation, du logement et du cadre de vie (CLCV), a souligné le caractère indispensable de ces aides et expliqué que, sans elles, de nombreuses personnes qu'elle rencontre par son association n'auraient pas effectué l'opération ;

- Mme Virginie Schwarz, directrice exécutive des programmes de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), a insisté sur le bénéfice environnemental du CIDD. Dans sa réponse écrite à votre rapporteur, l'Agence a rappelé que le CIDD contribue pour presque deux tiers à l'objectif français de réduction énergétique du parc existant et constaté que la baisse des taux se traduirait par une diminution de la charge de l'État par tonne de CO2 évitée. Elle souhaite donc le maintien du crédit d'impôt dans sa forme actuelle - l'extinction du dispositif étant, à ce jour, prévue pour fin 2015.

(2) Un éco-PTZ qui cherche encore sa place

L'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ), instauré par la loi de finances pour 2009 et redéfini en loi de finances pour 2012194(*), n'a pas rencontré un succès de même ampleur.

Il s'agit d'un prêt destiné à financer des travaux de rénovation lourde, visant à améliorer la performance thermique des logements utilisés en tant que résidence principale. Il concerne les copropriétés, les propriétaires bailleurs ou occupants d'une habitation construite avant le 1er janvier 1990.

Ce prêt est sans intérêts, d'un montant maximal de 30 000 euros, et d'une durée de dix ans, et il est accordé sans condition de ressources. La durée de remboursement peut être portée à quinze ans à la demande de l'emprunteur. Il est disponible depuis le 1er avril 2009 auprès des établissements bancaires signataires d'une convention avec l'État.

Depuis 2012, la durée de l'éco-PTZ a été portée de dix ans à quinze ans pour les rénovations les plus lourdes. Sont particulièrement concernés les travaux d'installation, de régulation ou de remplacement des systèmes de chauffage, et d'installations d'équipements utilisant une source d'énergie renouvelable.

Il est également possible de cumuler l'éco-PTZ et le CIDD, lorsque le montant des revenus du foyer fiscal n'excède pas un plafond, fixé par décret, dans une limite de 30 000 euros195(*).

Le coût de la dépense fiscale était nul en 2009, puisque la liquidation du crédit d'impôt au titre de l'année 2009 n'est intervenue qu'en 2010. L'estimation du coût de la dépense est de 30 millions d'euros en 2010 et de 72 millions d'euros en 2011.

La hausse de son coût s'explique notamment par la montée en charge progressive du dispositif. D'après le rapport du comité Guillaume, en 2017, la dépense totale engendrée par les éco-prêts à taux zéro depuis 2009 devrait atteindre 398 millions d'euros.

L'objectif du Gouvernement était de délivrer 200 000 prêts au cours des deux premières années d'existence du dispositif. Or, seuls 150 000 prêts ont été distribués en 2009 et 2010. Surtout, l'objectif d'atteindre 400 000 prêts à compter de 2013 ne semble pas atteignable, en raison du ralentissement de la demande de prêt en 2011, correspondant à la date de fin de la possibilité de cumuler CIDD et éco-PTZ et dont rend compte le tableau suivant :

Nombre et montant des éco-PTZ par année

 

Nombre d'éco-PTZ émis

Montant prêté
(en millions d'euros)

2009

70 933

1 197

2010

78 484

1 326

2011

40 658

681

Total

190 075

3 204

Source : Société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (SGFGAS)

Là aussi, jusqu'à présent, l'éco-PTZ a surtout bénéficié aux ménages les plus aisés, car ceux-ci sont plus souvent propriétaires de leur logement, et réalisent davantage de travaux pour en améliorer la performance énergétique. De surcroît, il apparaît que le dispositif profite davantage aux propriétaires de maisons individuelles occupant leur résidence, qu'aux propriétaires bailleurs et aux copropriétés.

Devant votre commission d'enquête, l'ADEME, reprenant une des conclusions du rapport du comité stratégique du Plan Bâtiment Grenelle196(*), présidé par Philippe Pelletier, a souligné que le produit semble mal promu par les réseaux bancaires, qui s'estiment insuffisamment rémunérés par rapport au travail que le dispositif engendre pour eux. Les banques considèrent notamment qu'il n'entre pas dans leurs missions de faire la validation technique des projets retenus.

Au global, votre rapporteur estime que l'État doit continuer d'inciter financièrement les particuliers à améliorer l'efficacité énergétique de leur logement, tant il s'agit d'un vivier important d'économies d'énergie, et notamment d'électricité.

Cette démarche doit être mise en balance avec le surcroît de recettes fiscales (ou d'enchères de quotas de CO2) sur l'énergie que devrait encaisser l'État au cours des prochaines années.

En tout état de cause, l'évaluation de l'efficacité et l'efficience des dépenses engagées doit se poursuivre afin d'améliorer le caractère optimal de ces dispositifs.

3. La compétitivité des entreprises : une préoccupation constante

La compétitivité des entreprises, en particulier des sites industriels pour lesquels la consommation d'électricité constitue une part significative des charges, est une préoccupation légitime. M. Laurent Chabannes, président de l'Union des industries utilisatrices d'énergie (UNIDEN) l'a naturellement relayée devant votre commission d'enquête lors de son audition, le 21 mars 2012.

Il est intéressant de rappeler que ce souci a pu jouer dans des sens contradictoires au fil du temps, ce que résume le graphique ci-après.

Évolution comparée des prix de fourniture et marché de gros,
hors transport, en euros courants

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

Ainsi, dans les années 1990, les industriels ont compté parmi les principaux promoteurs de la libéralisation du marché de l'électricité, les tarifs réglementés français étant alors supérieurs aux prix du marché libre, du fait des cours alors très bas du pétrole et des autres sources d'énergie d'origine fossile.

Puis, après avoir opté pour le marché libre (sans possibilité de retour aux tarifs réglementés), de nombreux industriels se sont inquiétés de la forte montée des prix de marché, consécutifs à la flambée des cours du pétrole.

Dans un souci de préservation de la compétitivité et de l'emploi, l'article 16 de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie a créé197(*) un nouveau tarif réglementé, dit « tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché » (TaRTAM), auquel étaient éligibles les clients passés au marché libre de l'électricité. Ce tarif était fixé à un niveau intermédiaire entre le prix de marché et le tarif réglementé de droit commun qu'il ne pouvait dépasser de plus de 25 %.

Le niveau de ce tarif « de repentance » était fixé par arrêté du ministre chargé de l'énergie. Son niveau constaté était celui du tarif réglementé de vente hors taxes augmenté de 23 % pour les tarifs verts (applicables aux gros consommateurs industriels), 20 % pour les tarifs jaunes (applicables aux sites professionnels de taille intermédiaire) et 10 % pour les tarifs bleus (applicables aux professionnels dont le volume de consommation est le plus proche de celui des ménages).

Applicable initialement pendant deux ans à compter de la demande du consommateur d'en bénéficier qui devait intervenir avant juillet 2007, le bénéfice du TaRTAM a été prolongé à plusieurs reprises, pour finalement s'éteindre au moment de l'entrée en vigueur de l'ARENH, en juillet 2011.

a) L'ARENH ou comment concilier compétitivité et cadre communautaire contraint

Toutes ces évolutions se sont faites sous le regard attentif de la Commission européenne, qui contestait la compatibilité du fonctionnement du marché français de l'électricité avec le droit communautaire. Elle avait ainsi engagé deux procédures d'infraction contre la France :

- l'une pour défaut de transposition de la directive 2003/54/CE précitée et visant l'ensemble des tarifs réglementés. Un avis motivé avait été émis à l'encontre de la France dès le 15 décembre 2006 ;

- l'autre au titre de l'aide d'État que constitueraient les tarifs réglementés « verts » et « jaunes » ainsi que le TaRTAM. Une enquête approfondie avait été ouverte, le 13 juin 2007, à ce sujet.

Ces procédures ont été le moteur de l'élaboration de la loi NOME. Il est d'ailleurs à noter que l'entrée en vigueur de cette loi a conduit Bruxelles à clore le premier litige, le second devant a priori suivre la même voie dans les prochaines semaines.

C'est donc désormais l'ARENH qui, dans un contexte concurrentiel, assure le maintien de prix français de l'électricité compétitifs aux industriels ayant opté pour le marché. À compter de 2016, cette logique s'appliquera à l'ensemble de cette catégorie de consommateurs, les tarifs réglementés « bleus » et « jaunes » devant disparaître à cette échéance.

Exeltium : un dispositif original d'approvisionnement à long terme d'électricité
qui doit prouver sa pertinence après la création de l'ARENH

La mise en place de l'ARENH a sans doute relativisé l'intérêt d'Exeltium, consortium d'industriels électro-intensifs dédié à la conclusion de contrats d'approvisionnement à long terme en électricité, autorisé en application des articles 238 bis HV à 238 bis HZ bis dans le code général des impôts (CGI).

Selon ce code, une entreprise est considérée comme électro-intensive lorsqu'au titre du dernier exercice clos, le rapport existant entre la quantité d'électricité consommée et la valeur ajoutée était supérieur à 2,5 kilowatt-heures par euro.

Les volumes d'électricité éligibles correspondent, quant à eux, à la consommation annuelle en France des sites vérifiant trois conditions cumulatives :

- une consommation du site en heures creuses, c'est-à-dire réalisée entre 20 heures et 8 heures en semaine, ainsi que le samedi et le dimanche, représentant au moins 55 % de la consommation annuelle totale d'électricité ;

- un rapport entre l'énergie consommée au-dessous d'un certain seuil de puissance et cette puissance supérieur ou égal à 8 000 heures, hors arrêts exceptionnels et périodes d'entretien ;

- et une consommation du site donnant lieu au paiement des charges de service public de l'électricité, définies par l'article 5 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

Cette définition concerne un peu plus d'une centaine de sites industriels sur le sol national, lesquels représentent environ 13 % de la consommation électrique française.

Au terme de longues discussions avec la Commission européenne, un accord a été conclu le 14 avril 2010 entre Exeltium et EDF, les 26 membres du consortium s'étant engagés à acheter environ 150 TWh d'électricité à EDF pour une durée de 24 ans, pour un prix non communiqué mais qui, tout en offrant une visibilité de long terme, demeure, selon Exeltium, « soumis à des aléas significatifs ». Les premières livraisons ont commencé en mai 2010.

Alors qu'une « deuxième phase » était prévue pour l'acquisition du complément, la mise en place de l'ARENH, qui offre, comme Exeltium, des conditions favorables d'achat de l'électricité à horizon de quinze ans, a remis en cause ce schéma, comme l'a reconnu M. Laurent Chabannes, président de l'UNIDEN mais également d'Exeltium, devant votre commission.

b) Les évolutions possibles de la CSPE

L'augmentation prévisible des charges de service public de l'électricité d'ici à 2020, détaillée dans la première partie du présent rapport, a conduit votre commission à s'interroger sur l'avenir de la CSPE, en particulier lors de l'audition « pour suite à donner » à l'enquête de la Cour des comptes (cf. annexe), le 20 juin 2012.

En effet, la Cour des comptes a suggéré plusieurs pistes pour faciliter le financement de l'augmentation à venir de la production d'électricité d'origine renouvelable, notamment l'élargissement de l'assiette de la CSPE (que la Cour tend d'ailleurs à considérer comme une véritable imposition) ou la révision des règles de plafonnement de la contribution.

Le régulateur et la DGEC n'ont pas souhaité se prononcer sur une éventuelle extension de la CSPE à d'autres sources d'énergie, seul EDF approuvant explicitement cette hypothèse.

Quant à la question des règles de plafonnement, elle n'a été que peu évoquée lors de l'audition. À cet égard, il convient de rappeler que la poursuite d'une exigence de compétitivité a conduit le législateur à instaurer un plafonnement de la CSPE, ou, plus précisément, un double plafonnement :

- d'une part, à 550 000 euros par site de consommation198(*) ;

d'autre part, à 0,5 % de sa valeur ajoutée par toute société industrielle consommant plus de 7 gigawatt-heures d'électricité par an199(*).

Il est clair que de telles dispositions aboutissent à mettre les plus gros consommateurs d'électricité à l'abri des augmentations à venir de la CSPE, et donc notamment du financement du développement de l'électricité d'origine renouvelable. Cette charge devra donc être reportée sur l'ensemble des autres consommateurs (le mécanisme actuel ne permettant plus, à terme, de la faire peser sur EDF sous forme d'arriérés, cf. supra).

Pour sa part, votre rapporteur tient à rappeler que la loi du 10 février 2000 a bien conçu la CSPE comme une contribution devant compenser strictement et à l'euro près les charges de service public pour les personnes chargées de les supporter (en l'occurrence EDF et les ELD). Elle ne devrait donc pas relever du débat politique (à l'inverse de la politique énergétique qui est à l'origine des charges de service public) mais, à la limite, d'un « calcul d'honnête notaire », la CRE ayant vocation à tenir ce rôle. Les règles définies dans le cadre de la loi de finances pour 2011 sont satisfaisantes de ce point de vue, une éventuelle carence du ministre dans la réévaluation de la CSPE pouvant désormais être surmontée par le régulateur. Dans le même esprit, il n'est pas illogique de cantonner cette contribution à la seule électricité.

Pour ce qui concerne le plafonnement, au vu de l'enjeu de la compétitivité et en l'absence d'étude d'impact précise sur ce sujet, votre rapporteur ne préconise pas l'abandon de ce dispositif. Néanmoins, son calibrage devrait probablement être réexaminé dans les prochaines années, au fur et à mesure de la montée en charge de la CSPE. En particulier, le niveau du plafond exprimé en euros pourrait évoluer chaque année dans les mêmes proportions que la contribution elle-même, ce qui ferait participer chacun à l'effort national sans pour autant créer un choc sur la compétitivité de l'industrie française.

Enfin, votre rapporteur juge très intéressante la piste évoquée dans le rapport de la Cour des comptes qui consisterait à transférer l'obligation d'achat d'électricité de certaines filières d'EDF et des ELD vers le gestionnaire de réseau de transport (RTE). En effet, le système actuel peut fausser le marché, à la fois en forçant un acteur dominant (EDF) à acheter de l'électricité à ses concurrents et en faisant peser sur lui des coûts injustifiés. De ce point de vue, RTE, qui est hors du champ concurrentiel, serait un acteur beaucoup plus neutre et naturellement au coeur du service public de l'électricité.


* 187 « Évolution des prix de l'électricité aux clients domestiques en Europe occidentale », Michel Cruciani, IFRI, novembre 2011.

* 188 Article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, modifié par l'article 11 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement

* 189 Décret n° 2012-309 du 6 mars 2012 relatif à l'automatisation des procédures d'attribution des tarifs sociaux de l'électricité et du gaz naturel.

* 190 D'après les estimations du Médiateur de l'énergie.

* 191 « Puissance énergétique en Espagne », Association de sciences environnementales, mars 2012

* 192 Parmi les ménages chauffés à l'électricité, 30 % sont en situation de précarité énergétique, contre 16 % pour les ménages chauffés au gaz.

* 193 Pour la période 2005-2009, plusieurs sources de données ont été mobilisées : données DGFIP (dépense fiscale totale et sous-total MDE), enquêtes OPEN et BIIS (volet MDE), Observ'ER (volet ENR) : les chiffrages pour les années 2010 et 2011 sont des projections. Par ailleurs, les données correspondent aux années d'engagement des travaux. Par conséquent, la dépense fiscale est constatée sur l'exercice suivant (crédit d'impôt sur l'impôt sur le revenu).

* 194 L'éco-PTZ est codifié à l'article 244 quater U du code général des impôts.

* 195 Cette faculté existait déjà, en 2009 et en 2010, pour les ménages dont le revenu fiscal n'excédait pas 45 000 euros, en vertu des dispositions du plan de relance de l'économie française.

* 196 « Pour une meilleure efficacité des aides à la performance énergétique des logements privés », rapport présenté par Philippe Pelletier, président du comité stratégique du Plan Bâtiment Grenelle, le 15 avril 2011.

* 197 En insérant un article 30-2 dans la Loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières.

* 198 Article 37 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011. Auparavant, le plafond était de 500 000 euros.

* 199 Article 67 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.