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Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis

18 juillet 2012 : Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis ( rapport d'information )

III. LA SITUATION BUDGÉTAIRE PREOCCUPANTE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES MAHORAISES

Les collectivités territoriales de Mayotte présentent une situation budgétaire structurellement dégradée depuis plusieurs années. Nos excellents collègues Jean-Jacques Hyest, Michèle André, Christian Cointat et Yves Détraigne avaient déjà dénoncé en 2008 l'insuffisance des ressources de fonctionnement et les problèmes permanents de trésorerie rencontrés par les collectivités.

Quatre ans plus tard, ces problèmes perdurent, voire se sont amplifiés. La chambre régionale des comptes, sous le contrôle de laquelle sont le conseil général de Mayotte, 11 communes sur 17 et 3 syndicats intercommunaux (dont le SMIAM), se plaint de l'inertie des collectivités face à ses préconisations, si bien que M. Christian Roux, président de la chambre régionale des comptes, a affirmé ne plus être en capacité de proposer un plan de redressement crédible.

A cet égard, vos rapporteurs ont constaté que la situation financière difficile rendait nécessaire la définition d'un pacte budgétaire d'urgence entre l'État et les collectivités afin d'aider ces dernières à surmonter leurs difficultés financières et de leur donner les outils pour faire face aux enjeux économiques et sociaux actuels de Mayotte.

A. LA FRAGILITÉ FINANCIÈRE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

En préambule, on rappellera que les ressources fiscales perçues par les collectivités territoriales mahoraises dérogent au système de droit commun des collectivités territoriales métropolitaines ou d'outre-mer. En effet, les recettes du conseil général reposent, pour une large part, sur les taxes d'importation dont la volatilité est importante, ainsi que sur le transfert des parts des impôts d'État. Les communes, quant à elles, bénéficient d'une quote-part des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget général du Département de Mayotte. En d'autres termes, les difficultés rencontrées aujourd'hui par les communes trouvent leur origine dans celles subies par le conseil général.

1. Le déficit structurel du Conseil général

Les contrôles effectués par la chambre régionale des comptes de Mayotte ont révélé la dégradation progressive des finances de la collectivité départementale depuis 2006, situation dont a hérité le conseil général depuis le 1er avril 2011.

Le conseil général de Mayotte est en situation de déficit budgétaire structurel chronique, mais non en déséquilibre budgétaire. Le montant du déficit s'élèverait à 80 millions d'euros, selon les personnes entendues par vos rapporteurs. Alors que les recettes courantes stagnent, les charges de fonctionnement sur la période 2006 - 2010 ont progressé, selon la chambre régionale des comptes, de 7,5 % par an.

En revanche, la dette financière du conseil général semble modeste.

Selon les acteurs rencontrés sur le terrain, plusieurs facteurs expliquent la situation délicate du conseil général. M. Christian Roux estime que les sérieuses carences dans la fiabilité des comptes relevées par la chambre régionale des comptes aggravent la situation budgétaire du Département, auxquelles s'ajoutent les dépenses de fonctionnement importantes, plus spécifiquement les dépenses de personnels qui se sont fortement accrues au cours des dernières années. M. Daniel Zaïdani considère que la situation déficitaire du conseil général s'explique principalement par la baisse des ressources de la collectivité, notamment celle des dotations budgétaires de l'État, et par le poids des charges indues supportées par le Département en lieu et place de l'État.

Compte-tenu des informations fournies à vos rapporteurs, il est difficile d'affirmer si les difficultés des collectivités trouvent leur origine dans la baisse de leurs recettes ou la hausse de leurs dépenses. Il est possible que la situation actuelle puisse être expliquée par la combinaison de ces deux facteurs.

a) Les ressources fiscales du département reposent largement sur les importations

Le conseil général bénéficie de trois ressources principales :

- les taxes sur les importations, qui représentent en moyenne 110 millions d'euros par an ;

- les dotations budgétaires de l'État, s'élevant à 70 millions d'euros ;

- les impôts d'État (impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés) pour des recettes s'élevant à 60 millions d'euros (environ 23 millions d'euros au titre de l'impôt sur les sociétés, 37 millions d'euros au titre de l'impôt sur le revenu). En effet, tous les impôts perçus par Mayotte le sont pour le compte du Département et non de l'État, ce qui explique que le conseil général perçoive l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, qui, sont dans le droit commun, des recettes d'État. Cette exception prendra fin avec l'entrée en vigueur de la fiscalité de droit commun, le 1er janvier 2014.

Le tableau suivant récapitule l'ensemble des taxes douanières dont bénéficie le conseil général.

Fiscalité actuelle

Perceptions 2011 (en millions d'euros)

Affectation

Droits de douane de Mayotte

9,72

Conseil général

Taxe de consommation

62,50

Conseil général

Taxe parafiscale sur les alcools

2,93

Conseil général

Taxe parafiscale sur les boissons

0,17

Conseil général

Taxe parafiscale sur huiles usagées

0,29

Conseil général

Taxe d'entreposage

0,42

Conseil général

Intérêt de crédit

0,19

Conseil général

Redevance sur les marchandises

6,18

Conseil général/CCI

Redevance sur les navires

0,76

Conseil général

Droit annuel de francisation

0,02

Conseil général

TSC Produits pétroliers

18,60

Conseil général

Droit de consommation sur les tabac

8,00

Conseil général

Remises sur crédit d'enlèvement

0,27

Receveurs, État, Conseil général

Remises sur crédit de droit

0,04

Receveurs, État, Conseil général

Amendes

0,28

Conseil général/Agents

Source : Direction régionale des douanes de Mayotte et des droits indirects de Mayotte.

Les ressources du conseil général reposent en grande partie sur des ressources douanières qui sont fortement corrélées à l'activité économique et sont, de ce fait, fortement volatiles. A titre d'exemple, pour l'année 2008, la collectivité départementale a bénéficié de 119,3 millions d'euros de taxes douanières tandis que celles-ci s'élevaient, pour l'année 2009, à 103,6 millions d'euros, représentant une baisse de 15,7 millions d'euros, soit - 13,2 %. La hausse des recettes douanières depuis 2010 n'a pas permis de compenser cette forte diminution.

Le graphique suivant présente l'évolution mensuelle du total des recettes perçues par le conseil général de Mayotte, pour les années 2009 à 2012. On constate une volatilité importante des recettes du conseil général pour chaque année concernée, particulièrement visible pour l'année 2011, avec une chute brutale au mois d'octobre, liée aux événements sociaux de l'automne 2011.

Source : Direction régionale des douanes et des droits indirects de Mayotte

Les deux graphiques suivants, relatifs à l'évolution mensuelle de la taxe sur les produits pétroliers et la taxe sur la consommation, présentent des courbes similaires à celles du graphique précédent, confirmant le caractère irrégulier des recettes perçues par le département en raison du caractère volatile des recettes douanières.

b) Le fonds intercommunal de péréquation : ressource principale des communes

Les communes mahoraises ne disposent d'aucune autonomie fiscale. Leurs principales ressources sont des dotations du conseil général, via le fonds intercommunal de péréquation (FIP), et des dotations de l'État.

Le fonds intercommunal de péréquation a été mis en place par la loi du 11 juillet 2001. Aux termes de l'article L.O. 6175-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), ce fonds reçoit une quote-part des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget général de la collectivité départementale de Mayotte, aujourd'hui le Département de Mayotte, à l'exception des centimes additionnels à l'impôt sur le revenu des personnes physiques prévus au premier alinéa de l'article 40 de la loi précitée du 11 juillet 2001. Cette quote-part ne peut être inférieure à 20 % des dites ressources. Elle est fixée par décret, après consultation du conseil général de Mayotte, en tenant compte des charges respectives de celui-ci et des communes. Selon l'article L.O. 6175-4 du CGCT, les ressources de la section de fonctionnement du FIP sont réparties entre les communes de Mayotte pour 70 % au prorata de leur population légale telle que constatée au dernier recensement et pour 30 % au prorata de leur superficie. Les ressources de la section de fonctionnement sont destinées à financer des projets d'investissements communaux ou intercommunaux dans les domaines de la voirie, de l'éclairage public, des réparations importantes des écoles, de l'adduction d'eau potable, de la collecte et de l'élimination des déchets, de l'assainissement et des équipements culturels et sportifs (article L.O. 6175-5 du CGCT).

L'existence de ce fond plombe le budget du conseil général et rend aléatoire les ressources communales. En effet, face à ses difficultés budgétaires, le conseil général a été tenté de ne pas alimenter le FIP. Par conséquent, les communes risquent de perdre une grande part de leurs ressources. C'est pourquoi le préfet a utilisé son droit de priorité afin que le conseil général rétrocède une part de ses recettes aux communes, via le FIP.

Dans ce contexte, les élus locaux rencontrés par vos rapporteurs affirment qu'aucune commune ne parvient à équilibrer son budget de fonctionnement. Ainsi, 11 communes sur 17 sont aujourd'hui sous le contrôle budgétaire de la chambre régionale des comptes.

Selon la majorité des personnes entendues par vos rapporteurs, le FIP soulève trois difficultés :

- il met à la charge du Département une dépense qui incombe normalement à l'État, puisqu'il revient au conseil général de distribuer des dotations aux communes sur son propre budget ;

- il instaure une tutelle financière du Département sur les communes ;

- il est contraire à l'autonomie financière des communes et au principe de libre administration des collectivités, qui sont aujourd'hui victimes des difficultés financières du département.

Un tel dispositif n'existe pas dans les autres départements d'outre-mer ou dans une collectivité territoriale hexagonale. Ainsi que l'a rappelé M. Abdoulatifou Aly, « le principe d'identité législative plaide pour son abrogation à Mayotte ». C'est pourquoi il estime nécessaire que les communes disposent de leurs ressources fiscales propres, ce qui sera le cas à partir du 1er janvier 2014.

2. Des dépenses de personnel élevées

La forte croissance des charges de fonctionnement des collectivités mahoraises pose la question de la soutenabilité des politiques publiques qui les sous-tendent. Ainsi, selon la chambre régionale des comptes, les charges nettes de personnel augmentent à un rythme annuel moyen de 22,5 %. Alors que les recettes courantes stagnent, la masse salariale du conseil général, des communes et des syndicats intercommunaux augmentent fortement, ce qui conduit à une rigidité des charges de structure.

Depuis plusieurs années, afin de faire face aux difficultés économiques et sociales de l'île, les collectivités territoriales ont développé une politique d'équilibre social par des recrutements massifs, qui s'avère aujourd'hui dispendieuse. Les minima sociaux n'existant quasiment pas à Mayotte ou étant à un niveau largement inférieur à celui de métropole, le conseil général apparaît comme une soupape sociale d'où un fort recrutement. Les conclusions de la Cour des comptes sur la situation des communes des quatre autres départements d'outre-mer s'appliquent pleinement aux collectivités de Mayotte93(*) : cette politique de création d'emplois, souvent précaires, « les a conduites à des effectifs pléthoriques et à des coûts salariaux par habitant élevés ».

On dénombre aujourd'hui 3 000 agents au conseil général, dont un tiers a été recruté entre 2004 et 2008, ce qui a conduit à « l'explosion » de la dette de fonctionnement du Département, selon M. Christian Roux. Or, la masse salariale du Département se caractérise par une grande rigidité puisque seul le quart des emplois seraient temporaires.

Outre le caractère social des recrutements effectués par les collectivités, la forte croissance des effectifs s'explique également par le transfert de l'exécutif du conseil général du préfet au président du conseil général qui a conduit à un « effet 1982 », c'est-à-dire à des recrutements massifs pour suppléer aux services de l'État, et par l'évolution institutionnelle de la collectivité.

M. Thomas Degos a dénoncé, devant vos rapporteurs, les dérives des collectivités en matière d'embauches et évoqué des « recrutements clientélistes » de la part du conseil général. Selon lui, le nombre des agents du conseil général et du conseil régional de La Réunion est inférieur à celui des agents du conseil général de Mayotte, alors qu'il y a quatre fois plus d'habitants à La Réunion qu'à Mayotte. Il estime par ailleurs qu'une centaine de fonctionnaires ne se rendraient jamais au conseil général et n'auraient pas de missions précises.

Le constat lié à la hausse des recrutements s'applique également aux communes de Mayotte dont la masse salariale a été multipliée par deux au cours des dix dernières années. A titre d'exemple, la masse salariale de la commune de Mamoudzou représente 8 millions d'euros par an, avec 800 agents communaux, ce qui fait de celle-ci le deuxième employeur public après le conseil général.

Par ailleurs, les collectivités disposent de personnels jeunes et nombreux mais, le plus souvent, non formés, d'où la nécessité de mettre en place une politique de formation ambitieuse. Les collectivités ne disposent pas des ressources nécessaires pour définir un tel plan de formation, pourtant nécessaire pour leurs agents. C'est pourquoi la chambre régionale des comptes suggère le licenciement d'une partie des personnels non titulaires mais les exécutifs locaux sont réticents devant la pression de leurs électeurs.

3. Le poids des charges « indues »

Le conseil général estime que de nombreuses charges sont aujourd'hui assumées financièrement par le département alors qu'elles relèvent de l'État, notamment dans les domaines de l'éducation, de la santé et de la justice. Cette situation résulterait d'une application incomplète de l'article 65 de la loi du 11 juillet 2001 et aurait contribué à la dégradation de la situation budgétaire du département.

Selon le conseil général, celui-ci assumerait, depuis 2004, des charges indues s'élevant à 25 000 000 euros par an. Le montant de charges indues en cumulé depuis 2004, toutes charges confondues, est estimé à 187 291 942,20 euros.

Leur remboursement, pour le président du conseil général, « fait partie des mesures indispensables pour que le conseil général puisse exercer pleinement ses missions actuelles et préparer la prise de compétences nouvelles, équiper le territoire par une politique d'investissement volontariste et participer pleinement à l'effort de relance de l'économie locale »94(*).

Les charges « indues » recensées par le conseil général de Mayotte

Dans le champ de l'éducation :

- dotation au vice-rectorat ;

- dotation au centre d'information et d'orientation ;

- dotation au centre de documentation pédagogique ;

- mise à disposition de maîtres coraniques dans les écoles élémentaires ;

- mise à disposition de monitrices puéricultrices pour accompagner les élèves en situation de handicap ;

- versement de l'indemnité représentative de logement aux instituteurs titulaires et contractuels ;

- versement de bourses aux lycéens scolarisés en dehors de Mayotte (Réunion ou métropole) pour des raisons d'absence d'option ou de manque de places dans les établissements mahorais ;

- financement et management du centre des études et formations supérieures de Mayotte (CEFSM).

Dans le champ de la santé :

- réalisation d'actes médicaux dans les centres de protection maternelle et infantile (PMI) ;

- acquisition de matériel biomédical pour les centres de PMI ;

- contribution à la construction d'un centre hospitalier en Petite Terre ;

- versement des bourses pour les étudiants de l'institut de formation en soins infirmiers (IFSI) de Mayotte et de l'institut régional du travail social (IRTS) de la Réunion. Versement d'aides à la mobilité pour les étudiants de l'IRTS de la Réunion.

Dans le champ de la justice :

- mise à disposition d'agents au service de la justice musulmane.

Le préfet de Mayotte et la chambre régionale des comptes contestent cette liste. Le travail du comité local d'évaluation des charges (CLEC), qui a été installée en octobre 2011, sera fondamental sur cette question.

Plus généralement, la question des charges indues pose la question de la compensation des compétences transférées. Notre ancien collègue Abdoulatifou Aly a ainsi regretté qu'aucune évaluation des charges transférées n'ait été opérée et qu'aucune commission d'admission à l'aide ne puisse être créée en matière d'actions sanitaires et sociales faute d'extension de la législation concernée à Mayotte. Dès lors, il estime indispensable de saisir, en plus du CLEC, la commission nationale d'évaluation des charges (CCEC) et le comité des finances locales (CFL) pour déterminer le montant des dotations de compensation qui reviennent de droit aux collectivités mahoraises.

Par ailleurs, comme le département, les communes se plaignent, en plus de la stagnation des dotations budgétaires de l'État, de l'absence de compensation de charges. Par exemple, les agents spécialisés dans l'éducation maternelle (ASEM) leur ont été transférés sans une évaluation préalable des charges et une équitable compensation.

4. La difficulté d'exercer l'ensemble des compétences

Deux secteurs demeurent exclus des compétences du conseil général : la gestion des collèges et des lycées et la gestion et l'exploitation des routes nationales. A l'exception de ces deux blocs de compétences, Mayotte exerce l'ensemble des missions dévolues à un département métropolitain, avec deux compétences majeures relevant des régions : la formation professionnelle et le développement économique. Ainsi, Mayotte est la première collectivité territoriale exerçant, sur un même territoire, les compétences relevant à la fois du département et de la région.

Toutefois, les collectivités rencontrent, en raison de leurs contraintes budgétaires, des difficultés pour assumer leurs compétences. Outre la question de la construction des écoles qui relèvent du SMIAM, question précédemment traitée, vos rapporteurs ont constaté que le conseil général rencontrait de nombreux problèmes pour la mise en oeuvre du revenu de solidarité active (RSA), comme ils l'ont souligné auparavant, et suscitait de fortes interrogations pour la mise en place du service départemental d'incendie et de secours (SDIS).

Pour mémoire, on rappellera que le budget de l'action sociale de Mayotte représente seulement 3 % du budget du Département, contre 55 à 60 % pour les autres DOM. Depuis la départementalisation de Mayotte, Mayotte bénéficie d'une application progressive des prestations sociales.

Enfin, M. Thomas Degos regrette ainsi que le conseil général soit incapable d'honorer le contrat État-Mayotte, qui est entièrement financé par l'État.


* 93 « La situation financière des communes et des départements d'outre-mer », rapport public thématique, Cour des Comptes, juillet 2011.

* 94 Courrier adressé au premier ministre, M. François Fillon, par le président du conseil général de Mayotte, en date du 29 mars 2012.