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Le rôle des organisations de producteurs dans la négociation du prix du lait

27 juillet 2012 : Le rôle des organisations de producteurs dans la négociation du prix du lait ( rapport d'information )

D. L'ORGANISATION DES PRODUCTEURS

1. Le dispositif de l'Union européenne

Il va de soi que cette primauté accordée au droit de la concurrence n'exclut pas les groupements de producteurs, qualifiés pour valoriser une production, mener des actions de promotion, etc. Les particularités de certains marchés agricoles (éparpillement des producteurs, volatilité des marchés, périssabilité des produits) ont justifié une reconnaissance des Organisations Professionnelles (OP) au niveau du droit de l'Union européenne.

On ne retrouve pas l'expression dans les dispositions du droit de la concurrence applicable au secteur agricole. Le règlement n° 1184/2006 du 24 juillet 2006 évoque « les accords d'exploitants » et « les associations d'exploitants agricoles », qui sont donc des formes de « groupements » susceptibles d'être exonérés du droit de la concurrence général, mais la forme juridique des groupements autorisés n'est pas précisée. La qualification d'« organisation professionnelle » est propre à la PAC. Certains groupements de producteurs sont fondés sur la règlementation agricole et bénéficient de dispositions spécifiques dans les organisations communes des marchés. C'est le cas des fruits et légumes, de la banane, du tabac, du houblon, des vers à soie... La condition de formation d'une OP tirée du droit de l'Union européenne est la mise en commun de la totalité de la production des producteurs. La réglementation européenne peut prévoir la liste exhaustive des actions qu'elles peuvent mener. Certaines OP bénéficient d'un soutien budgétaire spécifique, notamment pour favoriser leur création. Cette disposition a été mise en oeuvre dans les départements d'outre mer.

Le secteur des fruits et légumes est particulièrement représentatif. Les OP sont explicitement reconnues par le règlement OCM unique depuis 2008 4(*) qui prévoit que « les États membres reconnaissent les organisations de producteurs (...) pour le secteur des fruits et légumes » . Ces OP bénéficient même d'aides budgétaires à leur constitution. Parmi les conditions obligatoires pour la reconnaissance d'une OP dans ce secteur, figure l'obligation pour les producteurs de « vendre par l'intermédiaire de l'organisation de producteurs la totalité de leur production concernée ». Aux termes même de la Commission, l'objectif des OP est avant tout économique : « Face à une demande sans cesse plus concentrée, le regroupement de l'offre au sein de ces organisations renforce la position des producteurs sur le marché »5(*).

L'ensemble de ces règles6(*) a été rappelé par la direction générale de l'agriculture (voir le document http://ec.europa.eu/agriculture/fruit-and-vegetables/producer-organisations/po_en.pdf).

2. Le cadre en France

Les organisations professionnelles sont couvertes par les lois de 1884 sur les syndicats professionnels et de 1901 sur les associations, qui leur confèrent une mission d'information, de conseil et de défense des intérêts professionnels. Seule l'entente anti concurrentielle - notamment sur des prix ou des volumes de production - est illicite.

Dans le domaine agricole, les groupements de producteurs sont constitués à l'initiative d'un ensemble d'agriculteurs assurant une même production et qui s'associent au sein d'une structure d'accueil. Ces groupements ou « organisations de producteurs » (OP), sont codifiés aujourd'hui sous les articles L. 551-1 à L. 551-8 du Code rural et de la pêche maritime. Le but des groupements de producteurs est la coordination des moyens. En revanche, les statuts des organisations de producteurs doivent prévoir la mutualisation de leurs moyens.

Ces groupements ont vu le jour au début des années 1960, à la suite de la loi d'orientation agricole du 5 août 1960 et l'importance de leur rôle a été rappelée à chaque nouvelle loi. Elles ont notamment pour mission de garantir l'organisation pérenne de la production, de valoriser les productions, de renforcer l'organisation commerciale, de mener des actions de promotion... Les OP peuvent donc être corporatives voire identitaires, ou offensives et commerciales afin de permettre un partage de la valeur ajoutée satisfaisant pour les producteurs.

Les OP se caractérisent par des fonctions, par le principe de transfert de propriété de la marchandise de l'adhérent à l'OP, et par une procédure publique de reconnaissance.

L'article L.551-1, 1°) définit les fonctions des OP :

« - adapter la production à la demande des marchés en respectant des cahiers des charges et en établissant des relations contractuelles avec leurs partenaires de la filière ;

- instaurer une transparence des transactions et régulariser les cours ;

- mettre en oeuvre la traçabilité ;

  promouvoir des méthodes de production respectueuses de l'environnement. »

Les deux conditions de reconnaissance des OP relatives aux enjeux du droit de la concurrence et de regroupement de producteurs sont précisées aux points 3 et 4 du même article. Il est exigé pour les organismes que :

3/ « ils justifient d'une activité économique suffisante au regard de la concentration des opérateurs sur le marché »

4/ « leurs statuts prévoient que tout ou partie de la production de leurs membres associés ou actionnaires leur est cédé en vue de sa commercialisation ».

Les organismes qui ne satisfont pas à la condition du 4 peuvent quand même être reconnus OP « s'ils mettent à la disposition des producteurs des moyens humains, matériels ou techniques nécessaires à la commercialisation de leur production ».

La partie règlementaire du Code rural, à l'article D.551-2, 1°, g), définit comme condition de reconnaissance des OP  l'engagement de : « vendre par l'intermédiaire de l'OP, dans les conditions prévues par les dispositions applicables au secteur concerné, une quantité déterminée de leur production pour les produits concernés ». Le principe de transfert de propriété (la vente) des produits agricoles à l'OP est donc une des conditions de la reconnaissance des organisations de producteurs avec des exceptions possibles. C'est ainsi le cas dans le secteur de l'élevage ovin et bovin. Le Code rural aux articles D.551-23 et suivants distingue l'OP « commerciale » qui « vend en tant que propriétaire la production de ses adhérents » et l'OP « non commerciale » « constituée d'éleveurs et d'un collège associé d'acheteurs, comprenant au moins une entreprise d'abattage ou un exportateur, selon les types de production ».

Les OP suivent une procédure administrative de reconnaissance qui suppose une communication des statuts, la vérification des seuils (nombre de producteurs, montant de la production commercialisée), l'avis d'autorités administratives, un arrêté ministériel, etc.

Une distinction doit être faite entre deux formes de regroupement. La première forme de regroupement est la coopérative agricole. Les adhérents, composés d'un minimum de sept producteurs, sont des « associés coopérateurs ». Ils sont à la fois propriétaires et fournisseurs de la coopérative. Le producteur souscrit des parts sociales de la coopérative et doit apporter la totalité de sa production. En échange, la coopérative collecte la production - le lait - et rémunère tout ce qui lui est apporté. L'article D.551-8 de la partie règlementaire du Code rural dispose que : « Toute coopérative agricole (...) qui demande sa reconnaissance en qualité d'organisation de producteurs pour une ou plusieurs catégories de produits doit constituer un groupe spécialisé pour chaque organisation de producteurs reconnue. Chaque groupe spécialisé réunit les producteurs concernés par la catégorie de produits ayant fait l'objet d'une reconnaissance ».

Les producteurs qui n'adhèrent pas aux coopératives relèvent du secteur privé. Le producteur vend son lait à une entreprise privée et les relations sont organisées par contrat commercial.

Aujourd'hui, le Code rural et de la pêche maritime prévoit des règles encadrant le régime des OP dans les secteurs de production suivants : secteur de l'élevage bovin et ovin, secteur de l'élevage porcin, secteur de l'élevage avicole et cunicole, secteur de la reproduction animale, secteur de l'élevage équin, secteur du tabac brut, secteur des fruits et légumes, secteur de la banane, secteur forestier, secteur du plant de pommes de terre. Des OP existent également dans le secteur vitivinicole ou encore dans le secteur des plantes à parfum, aromatiques et médicinales.

L'action des OP est amplifiée lorsqu'elles se regroupent en associations d'OP. De même, les groupements peuvent se réunir en interprofessions. Les interprofessions préexistent aux OP à travers l'organisation syndicale. Les regroupements interprofessionnels à des fins économiques permettent de faire travailler les différents maillons d'une filière à savoir les producteurs et les industriels fabricants, voire les distributeurs. Les interprofessions sont un lieu de concertation permanent. Leur rôle est donc fondamental.

Mais le rôle des OP est encadré. L'Autorité de la concurrence, dans le secteur agricole, sanctionne ces organisations professionnelles chaque fois qu'elles outrepassent leurs missions en encourageant la mise en oeuvre de prix illicite ou de répartition de marché. Le principe a été rappelé dans une décision du Conseil de la concurrence, 95-D-15, du 13 avril 1995, Pratiques relevées dans le secteur des pommes de terre de conservation. Il a été appliqué à plusieurs reprises.


* 4 Article 122 du règlement (CE) n° 1234/2007 modifié par le règlement (CE) n° 361/2008 du Conseil du 14 avril 2008.

* 5 Voir sur le site de la DG agri de la Commission http://ec.europa.eu/agriculture/fruit-and-vegetables/producer-organisations/index_fr.htm

* 6 Ces règles figurent aux articles 103 bis et 125 sexies du règlement n° 1234/2007 portant OCM unique. Elles sont précisées par le règlement d'exécution n° 543-2011 de la Commission du 7 juin 2011.