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Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France

24 septembre 2012 : Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France ( rapport d'information )

N° 775

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 septembre 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011 (1),

Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT,

Sénateur.

(1) Cette mission commune d'information est composée de : M. Louis Nègre, président ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Ronan Dantec, Jean-Paul Fournier, Claude Haut, Jean-Jacques Lasserre, Mme Françoise Laurent-Perrigot, vice-présidents ; M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur ; MM. Claude Bérit-Débat, Jacques Berthou, Gérard César, Roland Courteau, Marc Daunis, Éric Doligé, Alain Dufaut, Hubert Falco, Mme Colette Giudicelli, MM. Michel Houel, Mme Christiane Hummel, MM. Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Mme Isabelle Pasquet, MM. Jean-Marc Pastor, Marcel Rainaud, François Trucy.

INTRODUCTION

Le Var a vécu à seize mois d'intervalle, en juin 2010 et novembre 2011, deux inondations catastrophiques. La première a causé 23 morts, 2 disparus, et 1,2 milliard d'euros de dégâts ; la seconde, qui s'est étendue sur plusieurs départements du sud-est de la France, 4 morts et entre 500 millions et 800 millions d'euros de dégâts.

Le premier objectif de la mission a donc été, après avoir établi les faits, de comprendre ce qui s'était passé en les éclairant par les événements, du même type mais en première analyse beaucoup plus fréquents, survenus aussi bien dans les autres départements du sud-est de la France que dans les provinces italiennes de la Ligurie. Le premier risque majeur du Var n'était-il pas l'incendie de forêt, auquel il était bien préparé, ce qui, en 2010, n'était pas le cas du risque inondation ?

Conclusions inattendues :

1 - Il y a crises et crises, celles dont on a la pratique régulière et celles qu'on n'imagine même pas, telle l'inondation varoise de 2010 d'une autre nature que celle de 2011. D'où la question : peut-on penser et organiser la gestion de crise sans tenir compte de cette dualité ?

2 - Pour avoir été occultée, l'inondation n'en est pas moins un risque bien varois, comme l'atteste la chronique aussi bien récente qu'ancienne.

Tel est l'objet du Titre I du présent rapport.

Classiquement pour ce genre d'exercice, le second objectif de la mission était d'analyser comment localement les inondations avaient été prévenues, comment les crises avaient été gérées et éventuellement de pointer les écarts entre ce qui s'était passé et ce que la réglementation avait prévu qu'il devait se passer.

Tel est donc l'objet des Titres II et III du rapport.

Le Titre II rappelle l'architecture et les règles de fonctionnement du système français de lutte contre l'inondation - objectifs, logique et organisation - ; le Titre III teste sa mise en oeuvre sur le terrain, dans le Var et les autres départements du sud-est de la France.

Assurer une protection générale et totale des territoires inondables, population et biens, tel est, sans que ce soit clairement dit, l'objectif théorique du système français de lutte contre l'inondation, le présupposé qui commande son organisation et la logique de son fonctionnement. Si, dans les faits, il permet seulement une protection relative et limitée, ce n'est pas par choix délibéré mais par insuffisance de moyens.

Vu la hauteur de l'ambition, la surprise a été de constater l'importance secondaire accordée - sauf dans le discours - à la prévention, sous-traitée, sous la surveillance des préfets, aux collectivités territoriales, ainsi que la gestion de l'après-crise, dont elles partagent la responsabilité avec les assureurs, dans le cadre du régime des catastrophes naturelles. La première préoccupation de la politique française de lutte contre l'inondation n'est pas la prévention de l'inondation mais l'efficacité de la gestion de la crise quand elle est là, mission relevant de la responsabilité directe de l'État.

La surprise du retour d'expériences sur les inondations des départements du sud-est n'a pas été le constat, après beaucoup d'autres, des insuffisances varoises dans la gestion de la catastrophe de 2010, en partie corrigées d'ailleurs dès 2011, ou du caractère intermittent de la politique locale de prévention, la relation des événements de 2010 et 2011 le montrait clairement. La surprise est qu'il n'y avait pas d'exception varoise. Partout, il avait fallu attendre une, voire plusieurs catastrophes de grande ampleur, avant de voir jeter les bases d'une politique pérenne de lutte contre l'inondation qui, par ailleurs, rencontrait partout les mêmes difficultés et les mêmes obstacles.

Il en résultait que les propositions d'amélioration du dispositif, objet du Titre III, ne valaient pas seulement pour le Var mais pour l'ensemble du dispositif de lutte contre l'inondation.

Avec cette conclusion saugrenue, si la mise en oeuvre de la lutte contre l'inondation rencontrait partout les mêmes difficultés, ce n'était pas toujours pour les mêmes raisons. Il apparaissait nécessaire de distinguer celles relevant de la gestion de la crise et de l'immédiate après-crise et celles relatives à la prévention, maillon faible du dispositif.

Si, s'agissant de la gestion de la crise et de l'immédiate après-crise, le système pouvait être encore facilement amélioré, s'agissant de la politique de prévention, aucune amélioration substantielle n'apparaissait possible sans remise en cause de ses objectifs et de la logique qui la sous-tendait. Il apparaissait nécessaire de revisiter tout le dispositif de prévention, son manque de dynamisme venant moins d'une mauvaise application des règles que de la conception du dispositif lui-même.

L'objet du Titre IV a donc été d'approfondir les marges d'amélioration du dispositif de gestion de la crise et de l'immédiate après-crise, celui du Titre V de procéder à une radiographie de la politique française de prévention de l'inondation pour tenter de savoir pourquoi elle ne donnait pas de meilleurs résultats.

La surprise, là, fut de constater que le système était autobloquant, à savoir qu'il générait des réactions de la part des acteurs et de multiples effets pervers, qui neutralisaient ceux attendus des réglementations et des obligations les plus impératives.

Le Titre VI propose une voie pour débloquer le système ainsi qu'un certain nombre de dispositions le permettant. Elle passe par la révision des objectifs de la politique de lutte contre l'inondation, le changement de la manière d'aborder la question de l'inondation, la réorganisation du dispositif autour d'une autre logique, la décision politique de mettre en accord ambitions affichées et moyens permettant de les réaliser.

Vaste programme.