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Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France

24 septembre 2012 : Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France ( rapport d'information )

B. UN TERRITOIRE À FORT DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET DÉMOGRAPHIQUE

Parallèlement, le territoire varois se transformait. Le Var est un département dont la population croît régulièrement depuis les années 1960. Elle dépasse aujourd'hui le million d'habitants et pourrait atteindre près de 1,2 million d'habitants à l'horizon 2040 selon l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)90(*). Cette situation s'explique d'abord par un solde migratoire positif. Après la zone littorale, c'est maintenant le Var moyen, à l'est et à l'ouest, qui se peuple le plus vite.

1. La pression démographique

La population du département a plus que doublé en 50 ans. Le nombre des habitants des communes de la vallée de l'Argens (et de son affluent) ont, elles aussi, connu un fort accroissement :

Commune

Population en 2009

Accroissement
de la population de
1999 à 2009

Accroissement
de la population de
1962 à 1999

Châteaudouble

477

24,5 %

54,2 %

Draguignan

37 575

7,9 %

126 %

Figanières

2 587

14,4 %

155 %

Fréjus

52 953

10,5 %

175,8 %

La Motte

2 978

24,9 %

247 %

Le Muy

9 130

15,4 %

150,2 %

Les Arcs

6 305

14,3 %

69,9 %

Puget-sur-Argens

6 848

5,7 %

97,7 %

Roquebrune sur A.

12 962

12,3 %

287 %

Taradeau

1 759

7,4 %

340,8 %

Trans-en-Provence

5 625

15,7 %

271,8 %

VAR

1 007 303

9,25 %

96,4 %

Établi à partir des données de l'INSEE (recensement de la population : 1962, 1999, 2009)

Le tableau ci-dessus montre clairement la transformation de ce territoire à dominante rurale en espace largement urbanisé et construit.

2. Une pression foncière durablement forte...

Cette urbanisation croissante, à partir des années 1970, a provoqué dans le sud-est de la France la recherche de nouveaux espaces constructibles, y compris les zones connues pour leur caractère inondable, ne serait-ce qu'au regard de leur toponymie. Pour le logement, mais aussi les équipements publics (SDIS et CSP, prison, clinique, ateliers municipaux à Draguignan) et les activités économiques, par exemple les zones de Saint-Hermentaire à Draguignan ou de La Palud à Fréjus (240 entreprises, 3 000 emplois).

3. ... à laquelle a répondu un contrôle de légalité aléatoire

La connaissance du risque restant théorique, la prescription de mesures préventives a traîné en longueur (notification tardive de l'atlas des zones inondables en raison de contestations sur le classement de certaines zones, insuffisance dans la rédaction et la diffusion des DICRIM, retard dans l'approbation des PPRI) et les autorisations de construire ont été délivrées sans véritable prise en considération du risque inondation ou, plus exactement, avec une prise en compte à éclipse bien incapable de contenir « la soif de construire » locale, pour reprendre l'expression de la Cour des comptes.

Le manque de moyens des services de l'État et des services municipaux, s'agissant des petites collectivités territoriales, face à la ténacité et à l'ingéniosité des promoteurs et à la pression des propriétaires fonciers est un élément d'explication. La mise en place, autrefois d'un plan d'occupation des sols (POS), aujourd'hui d'un PLU, est l'exercice de politique locale le plus à risque dans le Var, comme partout où la pression foncière est forte.

La mission d'inspection interministérielle relevait, dans son rapport d'octobre 2010, des cas de présentations d'actes transmis volontairement erronés ou de multiples présentations des mêmes actes dans l'espoir d'une vigilance réduite des services préfectoraux. Et les auteurs du rapport de conclure : « Lorsque le contrôle conduit à un déféré, la durée des contentieux, le manque d'intérêt des juridictions, les conséquences trop légères et le manque du suivi font du contrôle de légalité un instrument sans efficacité réelle dans une région où les conséquences en termes d'aménagement et de dommages potentiels se révèlent catastrophiques. »91(*)

Selon la Cour des comptes, entre 2004 et 2009, c'est moins d'un acte d'urbanisme sur 200 qui a fait l'objet d'une lettre d'observation de la part du contrôle de légalité à la collectivité territoriale concernée. Le préfet du Var a ainsi, de 2007 à 2009, adressé moins de lettres d'observation que par rapport à la moyenne nationale, ce qui, compte tenu de la situation du secteur de la construction dans le département, surprend. En revanche, les déférés d'actes d'urbanisme ont été statistiquement plus élevés que la moyenne nationale, soit 0,073 % des actes transmis.92(*)

Il faut dire qu'en nombre d'agents, le contrôle de légalité du Var se place au 90ème rang des préfectures avec une baisse des effectifs constatée entre 2009 et 2011.

Cependant, si l'écart entre la politique officielle de fermeté des pouvoirs publics et les moyens qui lui sont affectés explique pour partie que « la soif de construire » ait pu aussi facilement trouver à s'étancher dans le Var, il n'explique pas l'origine de cette « soif ».

Que ce soit l'argent est si peu un secret qu'on s'étonne que le boom immobilier ait pu prospérer sans encombre aussi longtemps. Que l'on sache, pas de procès marquant ou de sanction électorale pour fait de « bétonnage » illégal et dangereux.

C'est que construire est aussi un vecteur de développement et une réponse aux besoins de logements suscités par la croissance démographique, un besoin criant à satisfaire d'urgence comme ne cessent de le rappeler les préfets successifs du Var.

Surtout, il ne faudrait pas oublier trop vite que l'immobilier, dopé par l'endettement, est devenu ces 30 dernières années l'un des moteurs essentiels de l'économie occidentale, au point de le mettre aujourd'hui durablement en crise. Limiter l'explication de l'urbanisation, comme le font ses censeurs, à sa dimension morale et psychologique est un peu court. « Ils feignent », disait Bossuet, « de s'affliger des conséquences tout en s'accommodant des causes. »

L'immobilier moteur de la croissance

Grâce au crédit, développé dans de telles proportions spéculatives qu'il en est venu à menacer l'équilibre du système, l'immobilier est devenu l'un des moteurs essentiels de la croissance des pays occidentaux ces 30 dernières années. En 2005-2006 les spécialistes lui attribuaient la moitié de la croissance des États-Unis. Sans lui, la zone euro aurait été en récession depuis longtemps, tout particulièrement l'Espagne et la Grande-Bretagne dont les performances faisaient alors l'éloge de tout ce qui compte. Hormis l'Allemagne, qui devait sa faible croissance à ses exportations (largement permises par les déficits et donc l'endettement des autres pays européens), c'est l'endettement des ménages qui alimentait la progression du produit intérieur brut (PIB). Pour les années de référence, on lui devait 5 % de la hausse du PIB en Espagne et en Grande-Bretagne où les ménages battaient des records d'endettement (en 10 ans, respectivement + 50 points et + 39 points de PIB) et 1 % pour la France, soit près de la moitié de sa croissance molle avant la crise.

Si le phénomène a eu pour contrepartie des logements, des marchés pour les entreprises, des revenus pour les particuliers, des taxes et des impôts pour les collectivités et l'État, le risque avec un tel moteur de développement c'est l'emballement. Ce qui advint à force de gonfler, la bulle a explosé aux États-Unis, puis en Europe, où l'on continue à en subir les conséquences.

Si donc l'urbanisation débridée fut une erreur, et parfois une faute grave, elle ne renvoie pas seulement à des manquements au bon sens et à la morale publique. Elle est d'abord l'effet d'un système de développement choisi.

Comment faire tenir ensemble sécurité et développement territorial, telle est la question ? Tant que la réponse ne sera pas apportée, gageons que les rapports futurs sur les contrôles de légalité en matière d'urbanisme ressembleront aux précédents.


* 90 INSEE - Ralentissement démographique et vieillissement à l'horizon 2040 - Etudes Provence-Alpes-Côte d'Azur - décembre 2010, n° 1 - Jean-Philippe de Plazaola.

* 91 CGEDD-IGA - Retour d'expériences des inondations survenues dans le département du Var les 15 et 16 juin 2010 - octobre 2010, p. 46.

* 92 Cour des comptes - Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var - juillet 2012, p. 94.