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Le CNC : une "exception" budgétaire ?

3 octobre 2012 : Le CNC : une "exception" budgétaire ? ( rapport d'information )

N° 12

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 octobre 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes relative à la gestion et au financement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC),

Par M. Aymeri de MONTESQUIOU,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le présent rapport retrace les conclusions d'une enquête de la Cour des comptes, réalisée en application de l'article 58-2° de la LOLF, à la demande de votre commission des finances, sur la gestion et le financement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC).

L'objectif de la demande consistait à évaluer l'efficacité et l'efficience de la gestion du CNC dans sa mission de soutien à la filière cinématographique et audiovisuelle. Pour cela, trois axes d'étude ont été retenus :

-  disposer d'une évaluation globale de la situation de l'opérateur et de sa gestion courante (appréciation de sa situation financière, effectifs, état du patrimoine immobilier, évolution des dépenses et des recettes, pilotage...) ;

- analyser l'économie générale des soutiens mis en oeuvre par le CNC, en lien avec le produit des taxes qu'il perçoit (fiscalité affectée, évolution du champ des interventions de l'opérateur...) ;

- déterminer quel devrait être le traitement du CNC au regard des règles de plafonnement des taxes affectées aux opérateurs définies par le législateur dans le cadre de la loi de finances pour 2012.

Selon l'usage, les travaux de la Cour des comptes ont donné lieu, le 3 octobre 2012, à une audition pour suite à donner, mettant en présence les magistrats chargés de l'enquête, ainsi que les représentants du CNC et de ses autorités de tutelle. Y étaient, par ailleurs, conviés nos collègues membres de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

Il ressort de ces travaux et de ces débats que s'il contribue indéniablement à la défense de l' « exception culturelle française », par son soutien aux secteurs cinématographique et audiovisuel, le CNC n'en repose pas moins sur un modèle économique qui, dans le contexte budgétaire actuel, pose question.

Le CNC semble, en effet, être un « cas d'école » des limites du phénomène d'« agencisation » et de la fiscalité affectée aux opérateurs, que la commission des finances suit attentivement depuis plusieurs années.

Celle-ci a, d'ailleurs, anticipé la situation actuelle puisque le dispositif de mise sous plafond des taxes affectées aux établissements publics est une idée née au Sénat et dont la « paternité » peut être attribuée à notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général. Ce mécanisme avait été repris par le gouvernement précédent et, sous l'impulsion de notre ancienne collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale, la commission des finances l'avait soutenu.

S'agissant plus particulièrement du CNC, cette dernière avait pointé les éléments suivants :

- l'externalisation vers cet opérateur, compte tenu de sa « prospérité », de certaines dépenses budgétaires auparavant assumées par le ministère de la culture et de la communication. Ce transfert était certes cohérent avec les missions du Centre. Il reste que sur le plan de la discipline budgétaire, il consistait à exclure des dépenses de la norme de dépense applicable au budget de l'Etat, pour les faire prendre en charge par une entité tierce affranchie de toute contrainte ;

- les « effets pervers » de l'affectation de taxes au CNC, qui a eu pour conséquence d'inciter l'opérateur à programmer des dépenses de façon tout aussi dynamique que ses ressources. Quels que soient les motifs allégués par le Centre pour dépenser plus, cette trajectoire ne semble pas compatible avec la situation actuelle des finances publiques ;

- l'affaiblissement, enfin, de la tutelle ministérielle en cas de financement exclusivement fiscal de l'opérateur, à plus forte raison lorsque ceux-ci, tel le CNC, assurent directement le recouvrement de leurs taxes.

La Cour des comptes, dans son rapport très riche, confirme pour une large part les observations formulées, depuis plusieurs années, par votre commission des finances.

La remise de son enquête est, par ailleurs, opportune puisque le projet de loi de finances pour 2013, qui sera très prochainement examiné au Sénat, comprend deux dispositions relatives au CNC :

- l'article 26 l'exonère du dispositif de plafonnement des taxes affectées aux opérateurs (la loi de finances pour 2012 prévoyait un dispositif « allégé » s'agissant du CNC : seule la part « distributeurs » de la taxe sur les services de télévision était plafonnée) ;

- l'article 28 prélève, en contrepartie, 150 millions d'euros sur son fonds de roulement.

L'enquête de la Cour contribuera, ainsi, sans aucun doute, à alimenter le débat qui s'ouvrira en séance publique sur le niveau adéquat du prélèvement à effectuer sur les ressources et/ou le fonds de roulement du CNC, sans que soit fragilisé l'équilibre financier de ce dernier.

I. LE MODÈLE ÉCONOMIQUE DU CNC : UN « PILOTAGE PAR LA RECETTE »

Créé par la loi du 25 octobre 1946, puis réformé en 20091(*), le CNC est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la culture et opérateur de la mission « Culture ». A ce titre, il est rattaché principalement à l'action 4 « Actions en faveur de l'accès à la culture » du programme 224, et, subsidiairement, aux actions 2 « Soutien à l'éducation artistique et culturelle » et 6 « Action culturelle internationale ».

Doté de l'autonomie financière, le CNC jouit de la personnalité morale. Il exerce, dans les domaines du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée (notamment ceux de l'audiovisuel, de la vidéo et du multimédia, dont le jeu vidéo), les missions suivantes2(*) :

- constater l'évolution des professions et activités du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée, leur environnement technique, juridique, économique et social, ainsi que les conditions de formation et d'accès aux métiers concernés ;

contribuer, dans l'intérêt général, au financement et au développement du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée et en faciliter l'adaptation à l'évolution des marchés et des technologies. A ce titre, il mène une politique d'aides financières ;

contrôler les recettes d'exploitation des oeuvres et documents cinématographiques ou audiovisuels réalisées par les exploitants d'établissements de spectacles cinématographiques et par les éditeurs de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public ;

- tenir les registres du cinéma et de l'audiovisuel et, dans ce cadre, centraliser et communiquer aux titulaires de droits tous les renseignements relatifs aux recettes d'exploitation des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles ;

- collecter, conserver, restaurer et valoriser le patrimoine cinématographique ;

participer à la lutte contre la contrefaçon des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles et des oeuvres multimédia.

Enfin, il est à noter que le CNC exerce des compétences régaliennes de nature réglementaire pour le compte de l'Etat, notamment au titre de sa mission de réglementation du secteur du cinéma et des industries de l'image animée.

A. L'AFFECTATION D'IMPORTANTES RECETTES FISCALES AU CNC...

Comme le relève la Cour, les ressources du CNC ont transité, jusqu'en 2008, par un compte d'affectation spéciale puis par un compte-mission, hors budget général : « cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ». Celui-ci ayant été supprimé en 2009, les charges et produits des deux programmes qui le composaient3(*) sont depuis lors imputés directement sur le budget du CNC.

1. Les taxes affectées au CNC représentent 93 % de ses ressources
a) Le CNC est financé majoritairement par trois taxes

Le CNC est financé, à titre principal (93 % de ses ressources), par des taxes qui lui sont affectées. Parmi celles-ci, les trois plus importantes sont :

- la taxe sur les entrées dans les salles de cinéma (TSA) ;

- la taxe sur les services de télévision (TST), dont on distingue deux  « branches » :

* d'une part, la plus ancienne (1986), la TST « éditeurs » (TSTE) à laquelle sont assujetties les chaînes de télévision ;

* d'autre part, la TST « distributeurs » (TSTD) qui concerne, depuis 2008, les distributeurs qui acheminent le contenu audiovisuel vers le téléspectateur : soit les chaînes auto-distribuées (Canal +), les services de diffusion par câble (Numéricâble) et par satellite, la télévision numérique terrestre, les fournisseurs d'accès à Internet (FAI) et les opérateurs de téléphonie mobile ;

- la taxe sur la vidéo et les services de vidéo à la demande.

Le tableau ci-après décrit les principales caractéristiques de chacune de ces taxes.

Principales taxes affectées au CNC

Nom de la taxe et date de création

Redevables

Assiette

Taux

Rendement
(BPI 2011) et recouvrement

Taxe sur les entrées en salle de cinéma (TSA)

1948

Exploitants d'établissements de spectacle cinématographique situés en France métropolitaine.

Recettes engendrées par les entrées en salle.

Taux forfaitaire unique de 10,72 %.

127,8 millions d'euros

CNC, depuis le 1er janvier 2007.

Taxe sur les services de télévision (TST)

(1986)

Editeurs de service de télévision4(*) établis en France et ayant programmé, au cours de l'année civile, une ou plusieurs oeuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides financières du CNC.

Depuis le 1er janvier 2008, les distributeurs de services de télévision établis en France sont également redevables.

TSTE : montant HT des sommes versées par les annonceurs et parrains pour la diffusion de leurs messages, avec un abattement forfaitaire de 4 % ; produit de la contribution à l'audiovisuel public encaissé par les chaînes ; sommes versées par les opérateurs de télécom aux chaînes de télé pour les communications liées à la diffusion de leurs programmes, sauf ceux qui servent une cause nationale ou d'intérêt général.

TSTD : chiffre d'affaires des abonnements souscrits auprès des sociétés concernées.

TSTE : taux de 5,5 % appliqué à la fraction du montant des versements et encaissements annuels excédant 11 millions d'euros, pour chaque chaîne de télévision.

TSTD : un taux progressif compris entre 0,5 % et 4,5 % de l'assiette taxable.

583,3 millions d'euros

CNC, depuis le 1er janvier 2010.

Taxe sur la vidéo et les services de vidéo à la demande

(2003)

Tout vendeur ou loueur de vidéos.

Chiffre d'affaires hors TVA issu de la vente et de la location de vidéos et des opérations assimilées à ces ventes (vidéo à la demande).

2 %

38,5 millions d'euros

Direction générale des finances publiques (DGFiP)5(*).

Source : commission des finances, d'après les données de la Cour des comptes

D'autres recettes à caractère fiscal, de montant plus marginal, abondent également le CNC :

- d'une part, la taxe perçue sur les producteurs, distributeurs, exploitants et diffuseurs de contenus pornographiques ou d'incitation à la violence ;

- d'autre part, le produit des sanctions pécuniaires prononcées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) contre les éditeurs de services de télévision.


* 1 Par l'ordonnance n° 2009-901 du 24 juillet 2009 relative à la partie législative du code du cinéma et de l'image animée.

* 2 Aux termes des articles L. 111-1 et suivants du code du cinéma et de l'image animée.

* 3 Programmes 711 « Soutien aux industries cinématographiques » et 712 « Soutien aux industries audiovisuelles ».

* 4 Chaînes achetant des contenus aux producteurs et agrégeant ces contenus au sein de programmes.

* 5 Le produit de la taxe est affecté au CNC après prélèvement de frais de gestion de 2,5 %.