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Pour une meilleure maîtrise des frais de justice

10 octobre 2012 : Pour une meilleure maîtrise des frais de justice ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 31 (2012-2013) de M. Edmond HERVÉ, fait au nom de la commission des finances, déposé le 10 octobre 2012

Disponible au format PDF (667 Koctets)


N° 31

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 octobre 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes relative aux frais de justice,

Par M. Edmond HERVÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Les frais de justice1(*) représentent l'un des enjeux majeurs du budget de la mission « Justice » et plus particulièrement du programme 166 « Justice judiciaire » depuis plusieurs années. Largement partagé, ce constat a été fréquemment souligné par votre commission des finances2(*). Il l'a incitée à solliciter, en novembre 2011 et en application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), une enquête de la Cour des comptes. Cette demande faisait d'ailleurs suite à une précédente requête, déjà fondée sur les mêmes dispositions de la LOLF mais limitée alors aux seuls frais de justice pénale, ayant débouché sur la publication d'un rapport d'information en 2006 à l'issue des travaux de la Cour3(*).

Conjugués aux effets vertueux de la LOLF4(*), ces travaux avaient à l'époque contribué à une diminution significative de la dépense liée aux frais de justice en 2006. Ce poste était en effet passé de 487 millions d'euros en 2005 à 379 millions d'euros en 2006. L'embellie fut malheureusement de courte durée puisque dès 2007 la dynamique à la hausse redémarrait avec une charge totale de 388 millions d'euros. Depuis lors, la tendance n'a cessé de se confirmer et les frais de justice ont atteint un montant de 537 millions d'euros en 2011, soit une progression de 41,6 % entre 2006 et 2011.

Les conséquences de cette hausse pour le moins mal maîtrisée de la dépense sont lourdes sur le budget de la justice et le fonctionnement de l'institution. En termes de fonctionnement, les marges de manoeuvre des gestionnaires sont largement obérées dans les juridictions. Des retards de paiement sont à déplorer du côté des experts et des collaborateurs occasionnels du service public de la justice, avec parfois des conséquences extrêmement préjudiciables. Enfin, du point de vue du justiciable, la qualité même des décisions de justice court le risque d'être remise en cause dans un contexte budgétaire très tendu, tandis que le principe d'égalité devant la justice est mis en péril.

Cerner les facteurs à l'origine de la dynamique de cette dépense et imaginer les chemins à emprunter pour parvenir à une meilleure maîtrise n'est toutefois pas chose aisée. En effet, la problématique des frais de justice se révèle particulièrement complexe. Elle met en jeu plusieurs prescripteurs, du magistrat à l'officier de police judiciaire (OPJ). S'agissant du magistrat, un principe essentiel doit être préservé : la liberté de prescription, corolaire de l'indépendance du juge. A l'autre bout de la chaîne, la multiplicité des intervenants et des prestataires constitue une autre difficulté dès lors qu'il s'agit d'obtenir au meilleur coût une interception téléphonique, une analyse ADN ou encore un travail d'interprétariat, par exemple.

Face à cette complexité, l'enquête de la Cour des comptes présentée dans ce rapport d'information fournit une grille de lecture particulièrement précieuse. Elle permet de retracer la trajectoire budgétaire des frais de justice au cours des dernières années et de mieux en connaître les déterminants. Elle offre en outre des pistes de rationalisation et de modernisation de la gestion de cette dépense au travers d'une série de quatorze recommandations auxquelles votre rapporteur spécial souscrit.

I. LA DYNAMIQUE DE LA DÉPENSE

Le rapport de la Cour des comptes décrit l'évolution des frais de justice au cours des dernières années. Il offre des clés de lecture importantes pour mieux comprendre la hausse quasi continue de cette charge. Il met en outre en lumière le non-respect récurrent de l'autorisation accordée en loi de finances initiale par le Parlement en matière de dépense de frais de justice.

A. LA FORTE PROGRESSION DES FRAIS DE JUSTICE

1. La hausse de 41,6 % entre 2006 et 2011

La trajectoire de la dépense en frais de justice est rappelée par la Cour des comptes avec une mise en perspective depuis la fin des années 1980 : « après un doublement entre 1988 et 1995 et une relative stabilisation jusqu'en 2001, les frais de justice ont connu à partir de 2002 une forte progression jusqu'en 2005 (...) ». En 2005, ce poste atteignait 487 millions d'euros, soit une progression de 68 % entre 2002 et 2005.

L'année 2005 représente un tournant important dans l'approche de cette dépense. En effet, à partir de 2006, l'entrée en vigueur de la LOLF fait passer les frais de justice de crédits simplement évaluatifs à des crédits limitatifs. Par anticipation, nombre de juridictions ont alors « cherché à mettre en paiement le maximum de mémoires en instance ».

En 2006, l'infléchissement est significatif. La dépense en frais de justice s'établit à 379,4 millions d'euros, soit une baisse de 107,6 millions d'euros (- 22,1 %).

Un redémarrage est toutefois enregistré dès l'année suivante (+ 2,4 %) et la tendance se poursuit en s'accélérant au cours des exercices suivants : + 3,4 % en 2008, + 7,7 % en 2009, + 8,2 % en 2010 et + 14,8 % en 2011. Au total, la dépense a crû de 41,6 % de 2006 à 2011 pour finalement atteindre 537 millions d'euros.

Une telle évolution ne va pas sans conséquence sur les marges de manoeuvre budgétaires au sein de la mission « Justice » et du programme 166 « Justice judiciaire ». Au sein de la mission, les crédits consommés au titre des frais de justice représentaient 6 % des dépenses totales du ministère de la justice en 2006, mais 8 % en 2011.

Dans le cadre du programme 166 « Justice judiciaire », l'évolution apparaît naturellement de manière encore plus nette. La charge liée aux frais de justice y absorbe 15 % des crédits en 2006 et 19 % en 2011. Elle représente 69 % des dépenses de fonctionnement des services judiciaires en 2011 (55 % en 2006). La Cour des comptes relève même que « dans certains ressorts de cours d'appel, le budget frais de justice atteint des pourcentages plus élevés. Ainsi, à Bordeaux, les frais de justice représentent 94 % des dépenses de fonctionnement, à Douai, 75,09 % des dépenses de fonctionnement, contre 62 % à Colmar ou 60 % à Paris ».

La conclusion est claire : « depuis 2007, la progression du budget fonctionnement (titre 3) du programme 166 a été largement absorbée par celle des frais de justice ». Concrètement, les marges de manoeuvre des gestionnaires dans les juridictions ont été fortement contraintes du seul fait de la dérive de la dépense en matière de frais de justice, et cela en dépit même des efforts budgétaires décidés en faveur du budget de la justice au cours des dernières années.

2. Le poids de la justice pénale

Les frais de justice pénale sont la composante essentielle des frais de justice. En moyenne, sur la période allant de 2006 à 2011, ils représentent 69 % du volume global de la dépense, soit plus des deux tiers. En 2011, ils ont atteint 401,2 millions d'euros.

Leur dynamique explique une large part de la hausse de la dépense totale en frais de justice depuis 2006. Ainsi, entre 2006 et 2011, les frais de justice pénale ont augmenté de 52,9 %. Seuls les frais de justice commerciale (42,5 millions d'euros en 2011) ont connu une progression plus forte au cours de la même période (+ 82,8 %).

En 2011, les frais de justice pénale se décomposaient de la manière suivante :

- 149,6 millions d'euros pour les frais médicaux (examens cliniques, examens médicaux dans le cadre des gardes à vue, frais d'analyses génétiques, prises de sang...) ;

- 63,5 millions d'euros pour les frais de réquisition des opérateurs de télécommunication ;

- 45,3 millions d'euros au titre d'honoraires juridiques (frais en matière de scellés judiciaires, rémunération d'intermédiaires, frais d'actes et de procédure...) ;

- 42,8 millions d'euros couvrant des frais de location de matériel et d'interception ;

- 100 millions d'euros pour divers autres frais (frais d'interprétariat et de traduction, expertises comptables, balistiques, aéronautiques...).

La même année, la dépense totale dans le domaine des frais de justice comportait également 20,1 millions d'euros pour la justice civile et prud'homale, ainsi que 73,4 millions d'euros pour divers autres frais (dont 55,6 millions d'euros pour les frais postaux).

B. LES DÉTERMINANTS DE LA DÉPENSE

Le rapport de la Cour des comptes met en lumière les facteurs de l'augmentation très significative des frais de justice. Il souligne que « l'accroissement des dépenses de frais de justice est étroitement lié au développement de l'activité juridictionnelle et au recours accru à des procédés technologiques nouveaux ». Dans cette perspective, un effet prix et un effet volume doivent être distingués.

1. La revalorisation des tarifs : l'effet prix

Mécaniquement, la revalorisation de certains tarifs au cours des dernières années a débouché sur un alourdissement de la dépense en frais de justice. La Cour des comptes passe en revue plusieurs évolutions de tarifs, dont votre rapporteur spécial souligne toutefois que nombre d'entre elles étaient devenues indispensables au fil du temps.

Dans le domaine médical, les revalorisations successives (en 2006 puis en 2007 et 2008, enfin en 2011) du tarif de certaines prestations (examen médical de garde à vue, examen médical des victimes, honoraire des experts psychiatres...) ont naturellement conduit à un renchérissement de ces prestations.

Les frais relatifs aux traductions et à l'interprétariat ont subi la même tendance. Le tarif des interprètes a été fixé à 25 euros de l'heure en septembre 2008, puis est passé à 42 euros de l'heure au 1er mars 2009 (auparavant, ce tarif variait entre 14,79 euros et 16,58 euros). Ces décisions ont eu un impact certain sur les budgets des juridictions. Ainsi, au tribunal de grande instance (TGI) de Paris, la dépense d'interprétariat a presque triplé depuis 2007 (7,6 millions d'euros en 2010).

Un redémarrage à la hausse des frais de gardiennage de scellés a en outre été observé en 2010 (+ 9,4 % selon la Cour des comptes). Cette charge avait pourtant été stabilisée à la suite d'un audit de modernisation sur la gestion des scellés en 2007. Cet audit avait notamment conclu à la double nécessité d'instaurer un contrôle effectif de la durée de garde des véhicules en fourrière et de développer leur vente durant l'instruction.

Votre rapporteur spécial considère qu'en matière de scellés, des marges de manoeuvre peuvent encore être exploitées par les gestionnaires, notamment en optimisant la durée de garde des véhicules.

Encore l'effet prix résultant de ces différentes revalorisations est-il minoré par le non-paiement par le ministère de la justice des cotisations sociales qui pourraient être dues sur les prestations réalisées par les collaborateurs occasionnels du service public (COSP) de la justice. Ce non-paiement entre pourtant en contradiction avec les dispositions de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999. La Cour des comptes estime à 30 millions d'euros le coût du paiement de ces cotisations.

Lors de l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes (cf. annexe), il est ressorti que les crédits censés couvrir l'acquittement des cotisations ont toutefois été redéployés au cours des derniers exercices au sein du budget de la justice. Ainsi, Julien Dubertret, directeur du budget, a-t-il indiqué en réponse à Philippe Marini, président de votre commission, qu'« il avait été décidé de soumettre ces prestations à cotisations sociales. Des dotations avaient été prévues au budget du ministère de la justice à cet effet. Nous n'avons toutefois jamais réussi à mettre en oeuvre le paiement de ces cotisations sociales, pour des raisons liées sans doute autant à la Sécurité sociale qu'à l'Etat. Cette dotation de vingt ou trente millions d'euros a ainsi servi de source de redéploiement au profit notamment des frais de justice. Les redéploiements n'ont rien de choquant au sein des budgets. Cette dotation, prévue chaque année, a toutefois été systématiquement redéployée ».

De même, le ministère de la justice ne s'acquitte-t-il pas de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans le cas de ces prestations. Pourtant, selon l'analyse de la Direction de la législation fiscale (DLF), celles-ci pourraient être assujetties à la TVA.

La Cour des comptes recommande de clarifier rapidement le régime de la TVA et celui des cotisations sociales applicables aux expertises judiciaires. Votre rapporteur spécial ne peut qu'abonder dans ce sens.

2. La responsabilité de la législation et le recours accru aux techniques scientifiques : l'effet volume
a) La nécessité d'évaluer en amont l'impact budgétaire d'une loi

Un effet volume se fait également sentir sur les frais de justice. Il est souvent lié à des évolutions législatives. C'est notamment le cas dans le domaine de la justice pénale.

La Cour des comptes souligne que « depuis une dizaine d'années, nombre de nouveaux textes législatifs en matière pénale, impliquent des mesures dont les coûts organisationnels et de frais de justice ne sont pas négligeables ». Parmi la liste des exemples retenus à l'appui de ce constat figure l'augmentation de la dépense des frais d'enquêtes sociales rapides, d'enquêtes de personnalité et de contrôles judiciaires (+ 19 % depuis 2006). Cette augmentation résulte notamment du recours accru au contrôle judiciaire depuis 2008.

De même, la loi n° 2011-267 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure du 14 mars 2011 (dite « LOPPSI 2 ») a introduit en matière de sécurité routière des peines obligatoires de confiscation du véhicule pour certains délits (conduite sans permis et récidive de conduite en état d'ivresse, après usage de stupéfiants ou à grand excès de vitesse). Ces confiscations ont pour conséquence « des frais d'enlèvement et de gardiennage des véhicules, estimés à 17,2 millions d'euros ».

L'enquête de la Cour des comptes a donc le mérite de rappeler la responsabilité du législateur au regard de l'accroissement des frais de justice. Au cours des dernières années, votre commission des finances a d'ailleurs fréquemment insisté sur l'importance des études d'impact avant d'adopter de nouvelles dispositions législatives. Ce souci doit être partagé entre le Gouvernement et le Parlement. Le vote d'un nouveau texte de loi doit être éclairé par ses éventuelles implications budgétaires, au risque dans le cas contraire de placer l'institution judiciaire face à un accroissement non anticipé de ses dépenses et in fine de l'amener à une impasse financière.

b) Le coût de la police technique et scientifique (PTS)

Soumise aux aléas législatifs, la justice pénale fait par ailleurs de plus en plus de place aux techniques scientifiques dans le cadre de la recherche de la preuve. Ce glissement dans l'approche des affaires et des enquêtes présente lui aussi des conséquences importantes sur l'évolution des frais de justice.

La Cour des comptes rappelle que « le rôle décisif de l'ADN dans l'élucidation des affaires pénales explique le recours accru à des expertises coûteuses en frais de justice pour répondre à l'impératif de performance des services enquêteurs ». La montée en puissance du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) illustre la part croissante de la police technique et scientifique (PTS) dans les techniques d'enquête.

Relevant de la même logique, les interceptions judiciaires voient également leur nombre croître. La Cour évoque « la banalisation de l'identification des auteurs via leur téléphone portable » : la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité prévoit que le juge des libertés et de la détention (JLD) autorise, sur requête du procureur de la république, l'interception, l'enregistrement et la transcription de correspondances émises par la voie des télécommunications.

Rejoignant la Cour des comptes dans son diagnostic, votre rapporteur spécial souligne que le passage d'une justice fondée sur la culture de l'aveu à une justice orientée vers la culture de la preuve s'accompagne de coûts supplémentaires en termes de frais de justice.

Dès lors, une question se pose : jusqu'où la PTS peut-elle répondre aux besoins d'une justice de masse ? Faut-il, par exemple, avoir recours à l'analyse ADN pour élucider un vol de téléphone portable ? Il s'agit là d'une question de fond pour notre société et qui renvoie à la conception même des objectifs que l'on assigne à l'institution judiciaire. Car la justice, comme le rappelle l'enquête de la Cour des comptes, a un coût.

C. LA SOUS-BUDGÉTISATION CHRONIQUE

Le rapport de la Cour des comptes met en évidence le non-respect de l'autorisation budgétaire accordée en loi de finances initiale pour les frais de justice, ce dépassement étant régulièrement souligné par votre commission des finances depuis plusieurs exercices.

1. La prévision difficile

La maîtrise des frais de justice est confrontée à une double difficulté : la liberté de prescription de la part des magistrats et la fiabilisation du recensement des prescriptions relevant de l'initiative des OPJ.

S'agissant de cette seconde catégorie de prescriptions, l'engagement des dépenses était jusqu'en 2008 enregistré dans l'application « Fraijus ». Or, « Fraijus » ne constitue pas un outil conçu à des fins de gestion budgétaire et comptable : elle n'apporte que des éléments d'information à caractère statistique. En 2011, la migration des services judiciaires sous le progiciel « Chorus » a été l'occasion de mieux prendre en compte les prescriptions des OPJ, désormais enregistrées dans « Chorus ».

Toutefois et en dépit des efforts relevés par la Cour des comptes du côté de la police et de la gendarmerie, le suivi des engagements est loin d'être devenu parfaitement fiable.

Non seulement des décalages dans le temps persistent, mais les sondages effectués par le ministère de la justice font apparaître que « Chorus » est « sous-renseigné » en matière de frais de justice. La Cour indique qu'« en 2011 les données transmises par la police nationale correspondent à 556 336 prescriptions pour 900 000 prescriptions comptabilisées dans Fraijus ».

Ce manque de fiabilité dans le suivi des engagements se répercute sur la qualité de la prévision budgétaire.

2. Le dépassement de l'autorisation accordée en loi de finances initiale

La Cour des comptes relève que « la gestion des frais de justice est caractérisée, depuis 2009, par une sous-budgétisation récurrente ».

Elle précise que « cette sous-budgétisation s'accroit au fil des années, passant de 23,5 millions d'euros en 2009 à 74,5 millions d'euros en 2010 et à 77,6 millions d'euros en 2011 ».

La Cour estime que cette sous-budgétisation persiste en 2012 : « en effet, la dotation initiale de 470 millions d'euros n'a augmenté que de 10,1 millions d'euros, alors que 55 millions d'euros ont vocation à être transférés sur le fonctionnement pour le paiement des frais postaux et que 28,2 millions d'euros concernent la réserve de précaution ». Dans son rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques5(*), la Cour des comptes a estimé à 100 millions d'euros le « risque global » au titre des frais de justice.

Votre rapporteur spécial souligne que le principe de sincérité budgétaire est essentiel au vote éclairé de la loi de finances initiale par le Parlement. Il ajoute que la sous-budgétisation chronique du poste de dépenses dédié aux frais de justice place les Cours et les juridictions dans une situation financière particulièrement tendue, voire intenable dans certains cas.

3. L'effort de rebasage en 2013

Lors de l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, Julien Dubertret, directeur du budget, a toutefois tenu à « relativiser quelque peu cette problématique de sous-budgétisation ». Il a indiqué que « c'est un phénomène qui apparaît en 2009, mais qui est d'autant plus important en 2010 et 2011 que nous faisons un effort particulier d'apurement du passé ».

S'agissant des années 2012 et 2013, il a souligné qu'« un effort de rebasage très conséquent a été consenti. Un budget de 409 millions d'euros était prévu dans la loi de finances initiale pour 2009, un budget de 393 millions d'euros dans la loi de finances pour 2010, un budget de 460 millions d'euros dans la loi de finances pour 2011, et un budget de 470 millions d'euros dans la loi de finances pour 2012. Le projet de loi de finances pour 2013 [...] prévoit un montant de 532 millions d'euros, ce qui équivaut aux dépenses de 2011 [...] ».

Il a ainsi conclu que « le rebasage a [...] été effectué. Il reste désormais à mener un important travail de fiabilisation des restes à payer. Nous devons prendre en charge des années d'incurie. Les efforts réalisés ont été considérables, même si vous avez raison de vous montrer critiques ».

Une budgétisation plus sincère des frais de justice en 2013

Dans le projet de loi de finances pour 2013, l'enveloppe allouée au titre des frais de justice s'élève à 477 millions d'euros, soit une augmentation de seulement 1,5 % par rapport à l'autorisation initialement accordée en 2012. Il convient toutefois d'ajouter à ce montant 55,5 millions d'euros au titre des frais postaux, imputés sur le fonctionnement courant depuis le 1er janvier 2012. Au total, les frais de justice s'élèvent donc pour 2013 à 532,5 millions d'euros.

Cette hausse des crédits de 13,3 % paraît correspondre à une prévision bien plus sincère que les années précédentes.

Au sein du programme « Justice judiciaire », les frais de justice (hors frais postaux) figurent aux actions ci-après (en crédits de paiement) :

Action 1 « Traitement et jugement des contentieux civils » : 63,8 millions d'euros ;

- Action 2 « Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales » : 271 millions d'euros ;

- Action 3 « Cassation » : 0,1 million d'euros ;

- Action 5 « Enregistrement des décisions judiciaires » : 1,5 million d'euros ;

- Action 6 « Soutien » : 83,6 millions d'euros6(*) en dépenses de fonctionnement et 57 millions d'euros en dépenses d'intervention7(*).

Source : Sénat, rapport spécial n° 148 (2012-2013) - tome III - annexe 17

Prenant acte de cet effort substantiel de rebasage des crédits, votre rapporteur spécial sera attentif à l'évolution des frais de justice et au respect de l'autorisation accordée en loi de finances initiale pour 2013.

II. LES VOIES À EMPRUNTER POUR UNE MEILLEURE MAÎTRISE

Il était attendu des travaux de la Cour des comptes non seulement un diagnostic partagé par les différents acteurs de la dépense en frais de justice, mais aussi des propositions en faveur d'une meilleure maîtrise de ce poste budgétaire. Trois principaux leviers peuvent être identifiés au travers de l'enquête menée par la Cour en faveur d'une meilleure économie de moyens : la baisse des coûts par le jeu de la concurrence, la poursuite de la mobilisation des prescripteurs et l'amélioration du traitement des mémoires.

A. FAIRE BAISSER LES COÛTS

1. Recourir plus systématiquement à la passation de marchés

Au regard du code des marchés publics, la prescription de frais de justice présente une spécificité forte. Elle constitue en effet « un acte unilatéral pris par l'autorité judiciaire, en dehors du champ des règles d'un contrat, par lequel est déterminé le contenu de la mission confiée à l'expert et le choix de celui qui l'exécute ».

La Cour des comptes souligne cependant qu'« une mise en concurrence analogue à celles prévues par le code des marchés publics peut néanmoins toujours précéder la prescription de frais de justice dans un souci de rationalisation et d'harmonisation de la gestion des frais de justice et de réduction des coûts ».

La Cour des comptes souligne les bénéfices attendus de la passation de marchés publics (éventuellement multi-attributaires, nationaux ou inter-régionaux) : développer des typologies de prestations et des standards de qualification et de coûts, généraliser la facturation périodique et développer la dématérialisation des pièces. De telles procédures n'empiètent par ailleurs pas sur le principe de liberté de prescription des magistrats.

Toute une série de marchés ont d'ores et déjà été conclus en lien avec la dépense de frais de justice : prestations de billetterie et de transport aérien (marché conclu avec Air France pour les voyages effectués dans le cadre des extraditions, des transfèrements et des translations ou des déplacements ordonnés par l'autorité judiciaire), transport de corps, analyses génétiques... Dans le domaine des analyses génétiques et afin d'alimenter le FNAEG, « trois marchés allotis ont été conclus le 19 octobre 2011 par le ministère de la justice avec trois prestataires ».

S'agissant des interprètes, la Cour des comptes invite le ministère de la justice à « s'inspirer des marchés mis en place dès 2003 par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) sur l'exemple de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) pour rationaliser les coûts ».

2. Perfectionner la tarification

La tarification est un acte juridictionnel et, lorsqu'une expertise est tarifée, le tarif ne peut être majoré.

Si nombre d'actes d'expertises sont d'ores et déjà tarifés, la Cour des comptes estime que « la tarification pourrait être utilement étendue aux domaines où elle n'existe pas encore ». Sont notamment cités le cas des prestations de gardiennage, de géolocalisation et de transport de corps.

Lorsque les actes font l'objet d'une tarification, encore faut-il que les modalités d'application de ce tarif ne soient pas source d'une aggravation excessive de la dépense. A cet égard, la Cour des comptes développe l'exemple des prestations d'interprétariat. Elle relève qu'« un temps d'intervention même très court donne lieu au paiement d'une vacation, toute heure commencée étant due. Cette règle conduit à payer plusieurs vacations à un interprète sollicité plusieurs fois sur place au cours d'une même heure ».

Une tarification insuffisante pour certaines prestations peut par ailleurs conduire à une raréfaction des experts. C'est notamment le cas dans le domaine psychiatrique, malgré une revalorisation des tarifs de 17 % en 2012.

Enfin, la Cour des comptes observe que « les tarifs des interceptions téléphoniques de sécurité (les interceptions de sécurité sont autorisées à titre exceptionnel, par décision du Premier ministre et sous le contrôle d'une commission nationale indépendante, pour la recherche de renseignements intéressant la sécurité nationale, la sauvegarde des éléments essentiels du potentiel scientifique et économique de la France, la prévention du terrorisme, de la criminalité et de la délinquance organisées) sont inférieurs à ceux des interceptions judiciaires, ce qui mérite une expertise approfondie, le cas échéant avec le concours de l'autorité de régulation compétente en la matière ».

B. POURSUIVRE LA MOBILISATION DES PRESCRIPTEURS

1. Responsabiliser les décideurs

Avec la mise en oeuvre de la LOLF, le ministère de la justice, les Cours et les juridictions ont pris la mesure de leurs responsabilités en termes de niveau d'engagement de la dépense en frais de justice. Plusieurs initiatives ont d'ores et déjà été conduites pour favoriser une prise de conscience la plus large possible dans ce domaine.

Ainsi, des référents « frais de justice » sont-ils désignés auprès des Cours d'appel et des TGI. Ces référents sont chargés de sensibiliser les magistrats à la maîtrise des coûts.

Des formations ont également été mises en oeuvre depuis plusieurs années par l'école nationale de la magistrature (ENM). Ces modules trouvent aussi bien leur place en formation initiale qu'en formation continue. Votre commission des finances avait d'ailleurs souligné tout l'intérêt de cette démarche, aussi bien auprès de magistrats prenant un premier poste qu'en direction des futurs chefs de Cours et de juridictions, en 2007, dans un rapport de notre collègue Roland du Luart, alors rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice »8(*).

Parmi les cas concrets pouvant être cités en matière de sensibilisation des prescripteurs, il est notamment possible de relever la nécessité d'une meilleure connaissance des services et des prestations pouvant être rendus par l'Institut national de la police scientifique (INPS) et l'Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (IRCGN). Ces laboratoires publics peuvent en effet répondre aux demandes d'expertises génétiques (y compris en urgence) en présentant une offre très compétitive par rapport à celle des laboratoires privés.

2. Diffuser les bonnes pratiques

La diffusion des bonnes pratiques, sous forme de guides ou de référentiels, est préconisée par la Cour des comptes afin d'améliorer l'information des prescripteurs de la dépense ainsi que des services chargés de la vérifier et de la payer.

La Cour des comptes estime ainsi que « les magistrats prescripteurs sont souvent mal informés des possibilités offertes par les marchés publics nationaux ». Dans cette perspective, une meilleure connaissance des coûts moyens ou des prix pour un même type de prestation est particulièrement souhaitable.

Parmi les autres exemples retenus par la Cour des comptes, on peut notamment évoquer un référentiel de rédaction des réquisitions permettant de rationaliser les prescriptions des magistrats et des OPJ (particulièrement pour les écoutes téléphoniques) et de les sensibiliser à la gestion des scellés.

Le recours à des forums sur Internet à destination des magistrats, des OPJ et des greffiers pourrait en outre être développé. Ces échanges, à la fois informels mais aussi orientés vers des enjeux spécifiques, seraient en effet de nature à permettre des économies substantielles d'une juridiction à l'autre.

C. AMÉLIORER LE TRAITEMENT DES MÉMOIRES

Le nombre extrêmement important de mémoires concernant les frais de justice constitue l'un des principaux écueils à franchir si l'on souhaite rationaliser le suivi et moderniser la gestion de ce poste de dépense. Le ministère de la justice évalue en effet à 2,8 millions le nombre de ces mémoires en flux annuel.

1. Simplifier le circuit de la dépense

La Cour des comptes souligne la nécessité de simplifier le circuit de la dépense concernant les frais de justice. Une telle simplification « apparait nécessaire, un agent à temps plein ne pouvant gérer que 800 mémoires par mois ». Elle cite l'exemple du TGI de Paris où, en 2011, 199 597 mémoires ont été enregistrés, alors que la capacité de paiement de cette juridiction cette année-là fut seulement de 71 639 mémoires.

Dans cette perspective, la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction des services judiciaires (DSJ) se sont d'ores et déjà associées dans une démarche de fluidification de la chaîne de traitement des frais de justice. Un circuit expérimental a été progressivement mis en place dans neuf Cours d'appel9(*).

Ce circuit s'appuie notamment sur la création d'un service centralisateur ayant vocation à traiter l'ensemble des mémoires. Le champ de compétence de ce service peut soit se limiter à un TGI, soit être étendu à toute la Cour d'appel. La centralisation s'applique à tous les actes de gestion concernant les frais de justice (la réception et l'enregistrement des mémoires, le contrôle et, le cas échéant, le mandatement de ceux-ci). Seuls les frais de justice des tribunaux de commerce et les frais postaux sont exclus de l'expérimentation.

La simplification du circuit de la dépense est également passée par un allègement des contrôles sur les mémoires de faible montant (c'est-à-dire inférieurs ou égaux à 150 euros).

2. Optimiser les moyens informatiques

Actuellement, plusieurs applications informatiques sont concernées par le traitement des frais de justice. La Cour des comptes recense ainsi les progiciels suivants : « Chorus formulaire », LMDJ, Regina, Chorus ainsi que divers logiciels utilisés par les OPJ10(*). Or, en dépit de certains chantiers qui ont pourtant été lancés, l'interfaçage entre ces différentes applications n'existe pas.

La Cour des comptes souligne les conséquences très préjudiciables de cette absence d'interface : « à Paris, où Regina n'est pas couplé avec LMDJ, les 70 419 mémoires qui ont été payés par la régie en 2011 ont du être saisis trois fois : au moment de l'enregistrement de la prescription, au moment de la réception du mémoire et au moment du paiement ». Ces saisies redondantes présentent un coût en personnel : « à Paris, le passage de NDL à Chorus a contribué à l'augmentation des effectifs : trois agents en 2010 ont payé 97 millions d'euros, neuf agents en 2011 ont payé 76 millions d'euros. Le nombre de personnes nécessaires au pôle Chorus de Paris pour traiter un dossier est de six ».

Dans ces conditions, le basculement intégral des frais de justice dans Chorus constitue un objectif poursuivi afin d'optimiser l'outil informatique à disposition des gestionnaires et de gagner en efficacité dans le traitement des mémoires. Actuellement, « 80 % du volume des frais de justice, représentant 20 % des coûts budgétaires, est payé en régie. Le ministère souhaite progressivement intégrer les frais de justice payés en régie dans Chorus de manière à gagner en visibilité. La Cour d'appel de Colmar qui fonctionne sans régie, est considérée comme un exemple à suivre ».

Pour atteindre cet objectif, l'agence pour l'informatique financière de l'Etat (AIFE) s'est engagée dans une démarche d'expérimentation sur un échantillon de Cours d'appel.

La Cour des comptes relève, dans cette perspective, que les gestionnaires des frais de justice au sein des Cours s'interrogent actuellement sur la capacité technique de Chorus à supporter un volume aussi important que celui du nombre de mémoires relatifs aux frais de justice.

3. Réussir la mise en place de la plate-forme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ)

Aujourd'hui, le nombre de réquisitions judiciaires en matière d'« écoutes »11(*) est estimé à 5 millions, tandis que le nombre d'interceptions s'élève à 40 000 environ.

Ayant vocation à être finalisé en 2013, le projet de plate-forme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ) doit permettre de transmettre les réquisitions des enquêteurs directement aux opérateurs de téléphonie et de faire remonter au niveau de l'administration centrale le paiement des frais liés aux interceptions judiciaires sur la base d'une facture mensuelle. L'objectif ainsi poursuivi consiste en la suppression de près d'un million de mémoires.

Lors de l'audition pour suite à donner aux travaux de la Cour des comptes, Julien Dubertret, directeur du budget, a affirmé que « ce programme, opérationnel à partir de l'année 2014, représente une économie importante. L'objectif d'économie est de 20 millions d'euros en 2014 et de 25 millions d'euros en 2015 ». Il a précisé que cette plate-forme nécessitera au total un investissement initial de 43 millions d'euros. Au regard des gains potentiels évoqués, il apparait donc que l'investissement pourrait être amorti en à peine plus de deux ans.

La Cour des comptes considère que « la décision de gérer annuellement 5 millions de réquisitions judiciaires et 40 000 interceptions dans leur totalité en un point central et unique est ambitieuse ». Par ailleurs, elle « prend acte des réserves exprimées par la DGFiP, selon laquelle plusieurs points restent à préciser tels que la détermination et le rôle de l'ordonnateur, les modalités de dématérialisation de la certification du service fait et de la facture dans Chorus ainsi que l'interfaçage avec Chorus ».

TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le mercredi 10 octobre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, puis de M. Jean-Pierre Caffet, la commission a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur les frais de justice et a entendu MM. Jean Pierre Bayle, président de la 4ème chambre de la Cour des comptes, Jean Pierre Lafaure, rapporteur de la Cour des comptes, Patrice Vermeulen, contre-rapporteur de la Cour des comptes, Julien Dubertret, directeur du budget, Mme Véronique Malbec, directeur des services judiciaires du ministère de la justice, M. Jérôme Bonet, conseiller judiciaire du directeur général de la police nationale (DGPN), le Général Michel Pattin, sous-directeur de la police judiciaire à la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), et M. François Tanguy, sous-directeur des dépenses de l'Etat et des opérateurs à la direction générale des finances publiques (DGFiP).

M. Philippe Marini, président. - Mesdames et Messieurs, mes chers collègues, cette séance est consacrée à une audition croisée de la Cour des comptes intervenue à notre demande sur les frais de justice, et des administrations concernées. Les frais de justice sont un sujet de longue date traité par la commission des finances du Sénat, puisqu'une précédente mission avait été confiée à la Cour des comptes en 2005. Les rapporteurs spéciaux successifs, Roland du Luart et à présent Edmond Hervé, ont témoigné d'un intérêt soutenu pour cette question, dont dépend l'efficacité des procédures judiciaires. Sans expertise ni moyens techniques, il n'est en effet ni enquête, ni instruction, ni suivi efficace de toute affaire. Le sujet est de toute évidence majeur pour le service public de la justice qui a besoin d'une intendance moderne.

La précédente étude de la Cour des comptes en 2005, conjuguée aux effets de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), avait contribué à initier une meilleure maîtrise des frais de justice, alors qu'on observait déjà un très fort accroissement de la dépense. La commission des finances ne peut que souhaiter que cet effet vertueux opère à nouveau.

Nous entendrons en premier lieu la Cour des comptes, représentée par le président de la quatrième chambre, Monsieur Jean-Pierre Bayle. Monsieur le président, vous avez également, par le passé, brièvement siégé au sein de cette Assemblée.

M. Jean-Pierre Bayle, président de la 4ème chambre de la Cour des comptes. - J'y ai siégé neuf ans.

M. Philippe Marini, président. - Si vous avez été un sage de la République, vous êtes ici en tant que président de la quatrième chambre, accompagné de Patrice Vermeulen et de Jean-Pierre Lafaure, respectivement contre-rapporteur et rapporteur.

Au titre du ministère de la justice, Véronique Malbec, directrice des services judiciaires, est ici présente. Pour le ministère de l'intérieur, Jérôme Bonet, conseiller judiciaire du directeur général de la police nationale (DGPN), et le Général Michel Pattin, sous-directeur de la police judiciaire à la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), sont parmi nous. Le directeur du budget, Julien Dubertret, est naturellement présent. Nous accueillons également le représentant de la direction générale des finances publiques (DGFiP), François Tanguy, sous-directeur des dépenses de l'Etat et des opérateurs.

Cette audition a été ouverte à la commission des lois et est retransmise sur le site Internet du Sénat.

Je cède la parole à Edmond Hervé, rapporteur spécial de la mission « Justice », qui nous rappellera les principaux enjeux. Monsieur Bayle nous présentera ensuite brièvement les travaux de la Cour des comptes. D'ores et déjà, je tenais à vous exprimer mes remerciements pour la qualité de ce travail. A la suite de cet exposé, Edmond Hervé nous apportera son éclairage et posera des questions. Les différentes parties prenantes s'exprimeront, puis la discussion s'engagera entre l'ensemble des intervenants. En fin d'audition, nous devrons nous prononcer sur la publication de l'enquête de la Cour des comptes au sein du rapport d'information. Mettre à la disposition du public les rapports de la Cour des comptes est, à mon sens, un facteur supplémentaire de transparence, mais il appartiendra à la commission de se prononcer.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Il est évident que nous abordons un sujet qui contribue à la qualité du service de la justice. En vertu de ce principe de qualité, nous devons rappeler la liberté de prescription du magistrat. Néanmoins, nous constatons, au cours de cette dernière décennie, mise à part une pause en 2006, une croissance importante des frais de justice. Se pose également une question supplémentaire, qui intéresse plus particulièrement la commission des finances, celle de la sincérité budgétaire. Lorsque l'écart est croissant entre la prévision et la réalité, nous devons nous interroger. Monsieur le président, je vous remercie d'avoir sollicité de nouveau la Cour des comptes. Sans anticiper sur nos échanges et sans vouloir vous influencer, le rapport est, à mes yeux, d'une excellente qualité. Je souhaiterais, à titre personnel, exprimer mes remerciements et mon admiration à la Cour des comptes.

M. Jean-Pierre Bayle. - Je suis accompagné de Patrice Vermeulen, président de la troisième section de la chambre, et de Jean-Pierre Lafaure, qui était contre-rapporteur et qui est devenu rapporteur suite au départ de Madame Mielnik-Meddah, qui était rapporteur extérieur. Je vous remercie de vos propos concernant la qualité de ce travail.

Vous avez rappelé les travaux antérieurs de votre assemblée et de la Cour des comptes. Nous étions, dans un rapport public récent, revenus sur les frais de justice. Cette question est en effet essentielle au bon fonctionnement des juridictions en raison de son impact budgétaire, de l'évolution des techniques d'investigation judiciaire et des dispositions de procédure pénale. La Cour des comptes formule, dans son rapport, un certain nombre de propositions de modernisation et d'amélioration de gestion.

Vous aviez sollicité cette enquête à la fin de l'année 2011. Des travaux importants ont été menés auprès de l'administration centrale, du ministère de la justice, du ministère du budget, de la police nationale, de la gendarmerie nationale, ainsi que de divers organismes.

Les frais de justice sont un poste de dépenses dont les conditions de prescription et de mise en oeuvre, ainsi que le coût final, dépendent de la liberté du juge, garantie par la Constitution, et des interventions du législateur, qui ont des effets directs sur le montant de la dépense. Au cours de la période allant de 2006 à 2011, ces interventions ont été nombreuses. Enfin, l'évolution des techniques d'investigation et la généralisation des modes d'enquête reconnus comme les plus performants par les services de police et de gendarmerie dans le cadre d'une culture de la preuve doivent être mentionnées. Les techniques scientifiques prennent aujourd'hui de plus en plus d'importance. Ceci nécessite une maîtrise de leur coût, tant au regard de l'effet volume des prescriptions que du coût unitaire de chaque prestation. Tel est en particulier le cas des analyses, notamment génétiques.

Afin de satisfaire l'objectif de maîtrise de la dépense, sur la base de dotations initiales que je qualifierai de « réalistes », la contrainte budgétaire ne peut être la seule réponse. Le ministère de la justice doit poursuivre, dans le respect de la liberté du juge, la modernisation de ses pratiques et mener à leur terme des réformes profondes de rationalisation de la dépense.

La mise en oeuvre de ces réformes suppose que les crédits budgétaires des frais de justice soient remis à niveau, même s'il persiste des difficultés d'évaluation de la charge budgétaire. En effet, l'insécurité budgétaire liée à l'évolution non maîtrisée du coût des frais de justice peut avoir à terme une incidence sur le bon fonctionnement de l'appareil judiciaire. Les frais de justice s'élevaient à 379 millions d'euros en 2006. Ils sont de 537 millions d'euros en 2011, soit une progression supérieure à 40 %. Ils représentaient 23 % des dépenses de fonctionnement du ministère de la justice en 2006. Ils en représentent aujourd'hui 28 %. La prise en compte, dès la loi de finances initiale pour 2013, des charges à payer doit aboutir à un assainissement de la situation actuelle. Parallèlement, des mesures de rationalisation doivent permettre une réelle maîtrise de la dépense. Si l'on ne peut rejoindre la direction du budget selon laquelle ces budgets primitifs ont été établis sur des bases réalistes, les difficultés étant liées à des dépassements de crédits non prévisibles, le débat sur la sous-budgétisation par rapport à la surconsommation récurrente doit être posé. Nous ne saurions revenir de fait à un système qui s'apparenterait aux anciens crédits évaluatifs. Il convient donc de prendre les mesures qui permettront, dans la durée, d'assurer une bonne programmation de la dépense en même temps que sa maîtrise.

La deuxième condition à toute action visant à une maîtrise réelle et durable de la dépense est l'attention qui doit être portée aux effets des réformes législatives et organisationnelles. Au cours des années précédentes, la multiplication de ces réformes, en particulier dans le domaine pénal, a contribué à fortement accroître le montant des frais de justice. Les dépenses de la justice pénale, qui sont la composante majeure des frais de justice, s'élèvent à 263 millions d'euros en 2006. Elles sont de 401,2 millions d'euros en 2011. Sur ce point, je vous renvoie au tableau de la page 29 du rapport. Les études d'impact, désormais obligatoires pour tous les projets de loi, devraient être réalisées avec la plus grande attention. Le ministère de la justice ne devrait pas hésiter à procéder à des expérimentations. Une attention particulière devrait être portée aux amendements qui ne sont pas soumis à la procédure d'étude d'impact.

Parallèlement à la maîtrise des coûts des techniques modernes d'analyse déjà évoquée, une meilleure maîtrise des dépenses de traduction, comme ont pu le faire d'autres administrations, la diminution du nombre de mémoires de frais de justice, estimé aujourd'hui à trois millions, et la rationalisation du circuit de traitement des dossiers via des outils informatiques performants sont essentielles. La réduction de la volumétrie conditionne en effet la mise en place de circuits de paiement rénovés, en particulier le basculement sous Chorus. De cette dématérialisation, peuvent être escomptées une plus grande efficacité du travail proprement judiciaire, ainsi que des économies en personnel administratif.

Quelles sont les voies de cette rationalisation ?

La Cour des comptes fait part de quatorze recommandations. Je n'en mentionnerai que quelques-unes.

La modernisation des services informatiques devrait permettre la dématérialisation et l'automatisation de la gestion.

La conclusion de marchés multi-attributaires permettrait d'optimiser le coût et la qualité des prestations.

La tarification doit parallèlement être améliorée.

Les prescripteurs doivent également être sensibilisés au coût de la prescription, cette recommandation étant sans doute prioritaire.

La procédure de certification pour les prestations tarifées doit être étendue.

Le recouvrement des frais de justice doit enfin être amélioré, notamment en ce qui concerne la justice commerciale.

Eu égard à l'importance des enjeux en termes de fonctionnement du service public et de maîtrise de la charge budgétaire, les fonctionnaires du ministère de la justice et les magistrats doivent enrichir leur approche juridique des frais de justice d'une dimension économique. Les initiatives qui viseront à accroître la professionnalisation et la responsabilisation des prescripteurs et des gestionnaires par des actions de formation, la diffusion d'informations et de bonnes pratiques ou la mise en place de référents doivent être vivement encouragées.

En conclusion, la Cour des comptes a montré le caractère dynamique de l'évolution de la dépense, ainsi que les difficultés de sa maîtrise. Le ministère de la justice s'est engagé dans la voie des réformes, en lien avec les autres administrations, notamment financières. A la faveur de dotations budgétaires plus réalistes, les frais de justice ne devraient plus constituer l'élément de risque que la Cour des comptes a relevé dans son audit des finances publiques de juillet 2012. Il reste pour cela à accomplir des progrès importants de gestion, dont sont attendus des effets sur la dépense, mais aussi sur l'efficacité, et sur l'image-même du service public de la justice.

M. Philippe Marini, président. - Merci beaucoup, Monsieur le président. Je vous cède la parole, Monsieur le rapporteur spécial.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Je souhaiterais rappeler trois principes. Le premier est le droit à une bonne justice ; le deuxième le principe d'égalité devant la justice ; le troisième, celui de la liberté du juge prescripteur. Dès lors que ce principe fondamental doit être respecté, il est nécessairement difficile d'établir des prévisions. Il ne faut toutefois pas que ceci nous entraîne dans des sous-évaluations. Les parlementaires ne doivent trop s'offusquer de l'évolution des frais de justice, car ils en sont pour partie responsables. Les lois que nous votons sont en effet pour la plupart inflationnistes en matière de frais de justice.

Je souhaiterais poser quelques questions très précises à la Cour des comptes.

Page 45, il est indiqué la recommandation suivante : « clarifier rapidement le régime de la TVA et celui des cotisations sociales applicable aux expertises judiciaires ». Des détails pourraient-ils être apportés sur ces exonérations, leurs conséquences, leur légitimité et leur légalité ?

Concernant les interceptions ou écoutes téléphoniques, les interceptions de sécurité n'ont pas un coût plus élevé que les interceptions judiciaires, ce qui me paraît quelque peu étonnant. Vous avez justement souligné dans votre rapport qu'il n'y aurait pas de conclusion de marché. J'ai également été surpris de constater le nombre de sociétés qui participent à ces écoutes. Nous aurons l'occasion, dans une autre configuration, de revenir sur ce sujet, qui impacte très directement les questions de liberté et de confidentialité.

Je souhaiterais également adresser plusieurs questions à la directrice des services judiciaires.

Pensez-vous qu'il existe encore des réformes de procédure susceptibles de simplifier le circuit de la dépense ? Le processus de déconcentration a-t-il été épuisé ?

Je reste convaincu que des économies sont possibles dans l'organisation des gardiennages. Les voitures accidentées, ou qui ont été le lieu d'un meurtre, peuvent en effet rester pendant des années dans certaines fourrières municipales ou privées.

Comptez-vous revoir le régime de calcul de la rémunération des interprètes ? Si ce type de négociations est toujours difficile, j'ai été choqué par le principe de la première heure. Si un interprète intervient pendant vingt minutes, il est payé une heure entière, même s'il reprend son travail ultérieurement.

Enfin, l'administration centrale de la justice ne devrait-elle pas revoir son régime de primes ? Deux ministères me semblent en effet dans une inégalité non républicaine à ce sujet : le ministère de la justice et le ministère des affaires sociales.

M. Philippe Marini, président. - Merci beaucoup, Monsieur le rapporteur spécial. S'agissant de la TVA et du régime de cotisations, nous entendrons la Cour des comptes et le directeur du budget.

M. Jean-Pierre Bayle. - Je cède la parole à Monsieur Lafaure sur la TVA et à Monsieur Vermeulen sur les interceptions de sécurité, sujet sur lequel la Cour des comptes continuera à travailler, notamment dans la perspective de la mise en place de la plateforme nationale d'interceptions judiciaires.

M. Jean-Pierre Lafaure, rapporteur de la Cour des comptes. - Page 45, la Cour des comptes recommande de clarifier rapidement le régime de la TVA et celui des cotisations sociales applicable aux expertises judiciaires. Dans ce domaine, la Cour des comptes a en effet relevé le très long délai mis pour appliquer les dispositions de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 1999 et le décret de 2000 qui prévoyait l'assujettissement aux cotisations sociales des collaborateurs occasionnels du service public (COSP). Plus de dix ans après, ces dispositions n'ont toujours pas été mises en oeuvre, alors qu'est intervenue une interprétation nouvelle du juge communautaire sur l'application de la TVA. Au terme de ce très long délai, une clarification est indispensable. Elle doit s'accompagner d'un chiffrage du coût budgétaire pour le ministère de la justice, qui risque d'être très élevé.

M. Philippe Marini, président. - S'agissant de la TVA, l'État se paierait lui-même. La situation serait quelque peu différente pour les cotisations sociales.

M. Julien Dubertret, directeur du budget. - Il avait été décidé de soumettre ces prestations à cotisations sociales. Des dotations avaient été prévues au budget du ministère de la justice à cet effet. Nous n'avons toutefois jamais réussi à mettre en oeuvre le paiement de ces cotisations sociales, pour des raisons liées sans doute autant à la Sécurité sociale qu'à l'État. Cette dotation de vingt ou trente millions d'euros a ainsi servi de source de redéploiement au profit notamment des frais de justice. Les redéploiements n'ont rien de choquant au sein des budgets. Cette dotation, prévue chaque année, a toutefois été systématiquement redéployée.

Faut-il soumettre ces prestations à TVA et cotisations sociales, aux deux ou à l'un de ces deux prélèvements ? Certaines administrations estiment qu'il faudrait appliquer les deux prélèvements, d'autres considèrent qu'un choix doit être effectué. C'est plutôt cette dernière position qui est proposée par la Cour des comptes. Si un double prélèvement était réalisé, l'augmentation serait de 40 % sur certaines expertises médicales. S'agissant de la TVA, l'Etat se verserait de l'argent à lui-même. Ceci pourrait se régler assez simplement par une mesure de périmètre. Les recettes de TVA augmenteraient dans la même proportion que le budget du ministère de la justice. C'est un choix d'ordre technique. Quant à la question des cotisations sociales, il faut savoir si les deux prélèvements doivent être appliqués juridiquement. Si nous sommes dans une optique de choix, ma préférence irait sans doute à prendre en considération les difficultés techniques de mise en place des prélèvements de cotisations sociales, et à privilégier la solution de la TVA. Je n'ai toutefois pas échangé avec le directeur de la Sécurité sociale sur ce point. L'administration est assez coupable de ne pas avoir collectivement cherché à résoudre ce problème.

M. Philippe Marini, président. - S'agissant des 20 à 30 millions d'euros budgétés au ministère de la justice pour payer des cotisations sociales qui ne sont pas prises en charge, j'imagine que vous envisagez de les supprimer pour les affecter à un meilleur usage.

M. Julien Dubertret. - Ces crédits pourraient rester au ministère de la justice, pour un usage soigneusement déterminé.

Mme Véronique Malbec, directeur des services judiciaires du ministère de la justice. - Le ministère de la justice est le plus impacté par les frais de justice. La difficulté réelle s'est faite jour lors de l'adoption de la LOLF, avec le passage de crédits évaluatifs à des crédits limitatifs. Plusieurs rapports ont été réalisés par la Cour des comptes, l'Inspection générale des finances (IGF) ou encore l'Inspection générale des services judiciaires (IGSJ). Ces crédits limitatifs se heurtent au principe de libre prescription du magistrat, qui est un principe constitutionnel. Parallèlement, l'activité pénale ne diminue pas. Or, les frais de justice en matière pénale sont prégnants au sein de l'ensemble.

Nous nous efforçons de mieux connaître la dépense. Je crois que nous avons, sur ce point, progressé. Nous essayons également de permettre au magistrat de prendre la meilleure décision possible dans sa prescription, c'est-à-dire de lui donner la possibilité de faire des choix éclairés. La direction des services judiciaires a ainsi cherché à améliorer la prévision et la connaissance de la dépense et à donner les moyens aux magistrats d'améliorer leurs prescriptions. J'ai mis en place un bureau des frais de justice depuis 2010 qui travaille sur la facilitation du paiement dans les juridictions. Nous comptons en effet 2,5 millions de mémoires qui doivent être traités par les fonctionnaires. Nous cherchons d'ores et déjà à diminuer ce nombre. Nous sommes parallèlement tenus par les lois qui sont votées. Or certaines lois nous obligent à des prescriptions, ce qui explique la difficulté de maîtriser ces frais de justice.

Le ministère, tenu par de nombreuses contraintes, éprouve ainsi des difficultés à avoir la main sur l'intégralité des paramètres qui participent à la fois à la connaissance et à la maîtrise de ces frais. Si nous avons réalisé des progrès sur la connaissance, les difficultés sont plus importantes en matière de maîtrise des coûts. Le léger recul enregistré entre 2005 et 2006 est peut-être issu du passage de crédits évaluatifs à des crédits limitatifs. Depuis cette date, la croissance est importante et s'explique par des effets volumes et des effets prix. La prescription est partagée avec le ministère de l'intérieur. 60 % des prescriptions sont en effet réalisées par les officiers de police judiciaire (OPJ), une partie directement, une partie sous le contrôle du magistrat.

M. Philippe Marini, président. - Que pouvons-nous faire ?

Mme Véronique Malbec. - Nous pouvons chercher à améliorer la prévisibilité et notre connaissance, ce qui nécessite des outils performants. Nous avons créé des services centralisateurs. Un service unique centralise désormais l'ensemble des mémoires. Nous cherchons parallèlement à améliorer les outils afin d'éviter les ressaisies. Nous passons également davantage de marchés publics. Vous avez évoqué le problème des interprètes. La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) a noué un marché avec les interprètes traducteurs. Nous nous engagerons dans la même démarche que nous avons déjà initiée pour les analyses génétiques et les transports de corps. Nous devons également examiner ce que nous pouvons faire en matière de scellés. Nous avons par ailleurs engagé en 2011 un certain nombre de transactions avec plusieurs prestataires. Les montants dus ont ainsi légèrement diminué.

Nous ne pourrons en revanche jamais limiter la liberté de prescription du magistrat. Le besoin de justice est tel qu'il est impossible de refuser au justiciable une expertise en avançant des arguments de coût. La technologie scientifique a évolué et les expertises sont de plus en plus coûteuses. Dans une affaire telle que l'affaire Grégory, serait-il envisageable de refuser une analyse ADN pourtant coûteuse ?

Les magistrats doivent enfin être sensibilisés. Nous comptons d'ores et déjà des référents dans l'ensemble des cours d'appel. Nous les réunissons deux fois par an pour les sensibiliser à la maîtrise des coûts. Nous cherchons également à améliorer la fluidité de la dépense. Nous travaillons sur ce point avec Bercy.

M. Philippe Marini, président. - Avez-vous connaissance de la décomposition entre les frais prescrits par les magistrats du siège et ceux prescrits par les magistrats du parquet ?

Mme Véronique Malbec. - Nous ne pouvons effectuer une telle décomposition, mais nous pouvons déterminer le domaine de prescription. La majorité des prescripteurs sont les juges d'instruction. Les présidents des juridictions correctionnelles, les juges des enfants, les juges de l'application des peines peuvent également ordonner des expertises.

M. Philippe Marini, président. - Un lien devrait être effectué entre la dépense et le prescripteur. Une comparaison par la Cour des comptes pourrait du moins être établie.

Mme Véronique Malbec. - Je ne suis pas certaine qu'une comparaison des coûts par magistrat instructeur soit bien appréciée.

M. Philippe Marini, président. - Ce n'est peut-être pas l'objectif.

Mme Véronique Malbec. - Je souhaiterais préciser mon propos. Compte tenu de la différence des dossiers d'instruction affectés à chaque magistrat, il me paraît difficile de comparer les coûts individuellement. Il faut prendre en compte la nature des dossiers.

M. Philippe Marini, président. - Disposez-vous d'un tableau de bord entre le siège et le parquet ?

Mme Véronique Malbec. - Nous disposons des éléments par juridiction. Nous effectuons déjà des comparaisons pour sensibiliser les magistrats et leur demander d'expliquer les écarts éventuellement constatés, en pointant notamment le choix d'un prestataire qui serait plus coûteux. Nous ne disposons en revanche pas de la distinction entre le siège et le parquet.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Une approche par juridiction est possible. Il faudrait toutefois se garder de toute comparaison systématique. Il conviendrait en effet immédiatement d'écarter la juridiction de Paris, pour laquelle les frais d'interprétariat sont extrêmement importants.

M. Philippe Marini, président. - Des questions ont été posées sur les écoutes.

Mme Véronique Malbec. - Je souhaiterais au préalable revenir sur la TVA. Nous avons interrogé Bercy. Le sujet est plus complexe pour les cotisations sociales. Plus de 100 000 personnes peuvent être éligibles à ces cotisations sociales, avec des statuts différents. C'est la raison pour laquelle la mise en place d'un système global est extrêmement difficile. Si des cotisations sociales étaient prélevées, le coût des expertises augmenterait. Un effet levier risquerait d'être constaté.

M. Philippe Marini, président. - Les crédits, qui n'avaient pas été dépensés, auraient dû être rendus.

Mme Véronique Malbec. - Nous les avons utilisés pour prendre en charge des frais de justice.

M. Philippe Marini, président. - La direction du budget n'y a jamais, visiblement, trouvé malice.

M. Julien Dubertret. - La question s'est évidemment posée pour déterminer s'il fallait conserver cette dotation ou l'affecter directement aux frais de justice ou à un programme d'investissement. Dans ce domaine, le bon sens pourrait rejoindre l'analyse juridique. Est-il raisonnable de considérer que des millions d'actes réalisés par des centaines de milliers de personnes correspondent à un lien d'employeur à employé ? N'est-ce pas de la prestation de service ? Ne serait-il pas préférable de mettre en place un système d'honoraires, et non une nouvelle usine à gaz ?

M. Philippe Marini, président. - Qu'attendons-nous pour sortir de l'ambiguïté ?

M. Julien Dubertret. - Nous attendons une analyse juridique définitive. La loi devrait alors être modifiée.

M. Philippe Marini, président. - Qu'en est-il des interceptions téléphoniques ?

M. Jérôme Bonet, conseiller judiciaire du directeur général de la police nationale. - S'agissant de la différence de coût, les interceptions judiciaires font intervenir plusieurs acteurs : l'opérateur de téléphonie et un intermédiaire entre cet opérateur et l'OPJ dont la tarification est parfois excessive. Pour les interceptions de sécurité, la prestation de cet intermédiaire est directement assurée par l'Etat. Il me semble que c'est ce qui explique cette différence.

M. Philippe Marini, président. - Pourrons-nous obtenir quelques chiffres ?

M. Jérôme Bonet. - Nous vous les fournirons s'agissant des interceptions de sécurité. Les interceptions judiciaires sont quant à elles prises en charge par le ministère de la justice.

M. Philippe Marini, président. - La Cour des comptes a-t-elle examiné les coûts ?

M. Patrice Vermeulen, contre-rapporteur de la Cour des comptes. - Non, nous nous proposons de mener une enquête spécifique sur ce sujet. La tarification apparaît souvent opaque. Certaines prestations sont réglementées ; d'autres ne le sont pas et ces dernières sont en très forte augmentation. Les interceptions téléphoniques représentent 17 % des dépenses de frais de justice, ce qui constitue le deuxième poste. La dépense est en croissance de 8 % cette année. Les opérateurs sont nombreux, sans doute parce qu'il n'y a pas de marché public.

M. Philippe Marini, président. - Le code des marchés publics s'applique-t-il à ces prestations ?

M. Patrice Vermeulen. - La plupart des frais de justice ne peuvent pas être juridiquement considérés comme étant soumis au code des marchés publics. Pour autant, les procédures doivent être respectées lorsque plusieurs opérateurs se présentent.

M. Julien Dubertret. - Un programme a été initié en vue de la mise en place d'une plateforme nationale des interceptions judiciaires. Ce programme, opérationnel à partir de l'année 2014, représente une économie importante. L'objectif d'économie est de 20 millions d'euros en 2014 et de 25 millions d'euros en 2015.

M. Philippe Marini, président. - Quel est le niveau d'investissement ?

M. Julien Dubertret. - 43 millions d'euros.

Mme Véronique Malbec. - Nous avons renégocié les tarifs en 2002 avec les opérateurs et obtenu une baisse de coûts de 40 %. Nous avons par ailleurs tarifé un certain nombre de prestations, notamment la géolocalisation. Cette tarification nous permet d'éviter certaines dérives.

Général Michel Pattin, sous-directeur de la police judiciaire à la DGGN. - Je partage l'analyse de Monsieur Bonet concernant les interceptions téléphoniques. J'ajoute que les enquêteurs cherchent désormais à privilégier des durées d'écoute de plus en plus courtes, afin de limiter les coûts. Au-delà des mesures indiquées par la directrice des services judiciaires, nos pratiques sont également plus raisonnables, avec des échanges plus nombreux entre les magistrats et les enquêteurs afin de mieux maîtriser l'impact budgétaire des investigations à mener.

Concernant la plateforme nationale des interceptions judiciaires, la gendarmerie y a d'ores et déjà affecté deux sous-officiers. Quatre sous-officiers au total participeront à la gestion de cette plateforme l'an prochain.

M. Philippe Marini, président. - La police nationale a-t-elle des observations ?

M. Jérôme Bonet. - Sur ce point, non. Je souhaiterais en revanche revenir sur les principes de liberté de prescription et d'égalité devant la justice. Nous sommes parallèlement confrontés à un impératif de rationalisation des coûts par rapport aux objectifs poursuivis. Un certain nombre d'infractions ne sont pas élucidées, car ceci coûterait trop cher. C'est notamment le cas des vols de téléphone portable.

M. Philippe Marini, président. - Ce n'est que la déclinaison du principe de l'opportunité des poursuites. C'est la raison pour laquelle j'ai été tenté d'établir une distinction entre le parquet et le siège.

M. Jérôme Bonet. - En matière de prélèvements ADN, nous menons une politique dite de « Police technique et scientifique » (PTS) de masse. Nous procédons également à des choix. Lorsque nous effectuons des prélèvements biologiques sur un cambriolage, nous les limitons à trois.

Mme Véronique Malbec. - La plateforme nationale d'interceptions judiciaires supprimera les frais de location de matériel, ce qui contribuera à une économie de 27 millions d'euros par an.

M. Philippe Marini, président. - Il serait intéressant qu'une fiche soit remise sur les coûts de cette opération et les retours attendus.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Je n'ai pas obtenu de réponse sur le système de primes.

M. Philippe Marini, président. - Envisagez-vous un alignement par le haut ou par le bas ?

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - La différence de rémunération et de niveau de primes entre les ministères ne respecte pas le principe d'égalité républicaine. Ceci impacte la qualité des relations et du service public.

M. Julien Dubertret. - Un effort est mené sur le long terme pour chercher à faire converger les primes. La situation s'est d'ores et déjà améliorée ces dernières années. C'est particulièrement vrai pour les débuts de carrière, pour lesquels les écarts sont très faibles et les hiérarchies inversées par rapport à ce que nous avions pu connaître par le passé.

J'entends bien la question de l'attractivité, qui est à mon sens quelque peu différente. Il est essentiel de disposer de personnes formées à la gestion publique au sein des ministères. Le ministère de la justice recrute peu en dehors du statut de magistrat. Il n'y a pas eu de recrutement à la sortie de l'ENA depuis plusieurs années. Le poste proposé n'est jamais pourvu. La diversification des recrutements et une meilleure perméabilité entre le monde des magistrats et des administrateurs permettraient d'obtenir des résultats plus rapidement.

M. Philippe Marini, président. - Je cède la parole à Roland du Luart.

M. Roland du Luart. - J'ai été sept ans rapporteur spécial au nom de la commission des finances des crédits de la justice. Je souhaiterais faire trois observations. Nous nous rendons compte des limites de la LOLF dans le cadre de ce ministère, notamment par rapport aux frais de justice. Passer de crédits évaluatifs à des crédits limitatifs est problématique compte tenu de l'évolution des techniques.

J'avais demandé aux différents gardes des Sceaux de réaliser une simulation financière lors de toute nouvelle loi relative au périmètre de la justice. Cette proposition est restée lettre morte. Je regrette que les dépenses soient, à partir de mi-octobre, reportées sur l'exercice suivant. J'avais ainsi accusé le garde des Sceaux, en séance publique, d'insincérité budgétaire, notamment s'agissant des frais de justice. Les crédits seront-ils, à l'avenir, à la hauteur des besoins ?

Enfin, je suis personnellement choqué que le ministère de la justice soit en totale infraction par rapport au paiement des cotisations sociales. Ceci contrevient au principe d'exemplarité. Je crois que je partage, sur ce point, la position d'Edmond Hervé.

M. Philippe Marini, président. - Nous avons bien compris qu'un engagement avait été pris.

M. Julien Dubertret. - Une décision sera effectivement prise très prochainement.

S'agissant de la LOLF, j'estime qu'il est normal que le ministère de la justice fonctionne sous crédits limitatifs. Les pouvoirs publics constitutionnels fonctionnent d'ailleurs sous ce principe.

Le champ est d'une extrême complexité. Nous comptons en effet des millions de factures pour des dépenses représentant 400 à 500 millions d'euros. Les outils de gestion sont totalement inadaptés. Les restes à payer ne sont pas fiabilisés. 30 millions d'euros d'apurement ont été payés en 2010 par décret d'avance. 60 millions d'euros d'apurement de factures, parfois très anciennes, ont été payés en 2011 dans le cadre d'un protocole transactionnel avec certaines sociétés de télécommunication. Les restes à payer ne sont pourtant pas encore totalement fiabilisés. Un effort considérable doit être réalisé sur la clarification juridique des frais de justice, la simplification des circuits et la meilleure utilisation des outils existants. Si Chorus est fortement critiqué, le système fonctionne cependant. L'objectif doit être, à l'avenir, de développer une application dans l'environnement Chorus, pour suivre l'ensemble des engagements, de l'OPJ jusqu'au paiement final. Une culture de gestion doit également être développée.

Je souhaiterais relativiser quelque peu cette problématique de sous-budgétisation. C'est un phénomène qui apparaît en 2009, mais qui est d'autant plus important en 2010 et 2011 que nous faisons un effort particulier d'apurement du passé. Si le passé n'est pas brillant, il faut relativiser l'ampleur de l'écart sur les années 2009 à 2011. Quant aux années 2012 et 2013, un effort de rebasage très conséquent a été consenti. Un budget de 409 millions d'euros était prévu dans la loi de finances initiale pour 2009, un budget de 393 millions d'euros dans la loi de finances pour 2010, un budget de 460 millions d'euros dans la loi de finances pour 2011, et un budget de 470 millions d'euros dans la loi de finances pour 2012. Le projet de loi de finances pour 2013, qui sera bientôt soumis à votre approbation, prévoit un montant de 532 millions d'euros, ce qui équivaut aux dépenses de 2011, année impactée par le protocole transactionnel de 60 millions d'euros. Le rebasage a ainsi été effectué. Il reste désormais à mener un important travail de fiabilisation des restes à payer. Nous devons prendre en charge des années d'incurie. Les efforts réalisés ont été considérables, même si vous avez raison de vous montrer critiques.

M. Philippe Marini, président. - Merci beaucoup pour ces éléments concrets. Vincent Delahaye, je vous cède la parole.

M. Vincent Delahaye. - Il est naturel que nous nous intéressions aux frais de justice. Une dérive de 14 % de ces frais en 2011 et l'insincérité de ce budget sont des éléments importants à prendre en compte.

Il apparaît page 59 que le retard date en réalité de 2007. Les charges à payer s'élevaient à 116 millions d'euros en 2007. Elles sont encore de 107 millions d'euros en 2011. Nous comptons ainsi 2,5 mois de retard de paiement, malgré les 55 millions d'euros que nous avons rattrapés en 2011. En combien de temps pensez-vous rattraper ce retard ?

Il ne saurait y avoir, à mon sens, de liberté infinie de dépenser de l'argent public. Des plafonds de dépenses annuelles pourraient être fixés par juridiction, avec des dérogations possibles à adresser à l'administration centrale. Si je salue, malgré tout, les efforts réalisés, quand serons-nous enfin bons gestionnaires ?

M. Éric Doligé. - S'agissant de la liberté du juge prescripteur, je pense que l'on pourrait dresser un parallèle entre le secteur de la justice et celui de la santé. Si les médecins sont libres de prescrire et que les technologies médicales évoluent, les médecins restent cependant sous contrôle de la Sécurité sociale. Un tel système serait-il envisageable ? Des grilles ne pourraient-elles pas être mises en place, au-delà de la seule sensibilisation des magistrats ?

M. Philippe Adnot. - Je souhaiterais connaître l'impact de la rotation des magistrats sur les coûts. Le rythme est habituellement de deux ans. Trois mois avant son départ, le magistrat ne prend plus de dossier et il lui faut environ trois mois pour reprendre les dossiers à son arrivée. La durée de traitement des dossiers représente un coût important. Six mois de perdus sont loin d'être négligeables sur une durée de vingt quatre mois au total. Quelle est votre opinion sur ce raisonnement ?

M. Philippe Marini, président. - Vous êtes invités à réagir sur ces interventions, notamment sur l'impasse des 107 millions d'euros évoquée par Vincent Delahaye.

M. Julien Dubertret. - Cette charge est retracée dans la comptabilité de l'Etat. Il n'y a pas de facture cachée. D'une manière générale, depuis que l'Etat tient un bilan en comptabilité générale en application de la LOLF, les charges à payer ont constamment diminué, ce qui tend à montrer que l'Etat est plutôt meilleur payeur et mieux budgété que par le passé. Ceci n'est d'ailleurs pas sans lien avec la LOLF.

S'agissant de la question posée par Vincent Delahaye sur l'atteinte d'un bon niveau de gestion, nous réalisons des efforts très conséquents, même si je ne me hasarderai pas à avancer de date. Néanmoins, avec le niveau de dotation inscrit au projet de loi de finances pour 2013, il serait extraordinaire que nous créions de nouvelles dettes. Le volume des charges à payer devrait être réduit.

Quant au montant des charges à payer, il est de l'ordre d'une centaine de millions, et représente entre deux et trois mois de dépenses. La situation n'est pas satisfaisante, mais elle n'est pas non plus extrêmement choquante. Payer à trois mois n'est pas rare dans le secteur privé. L'objectif est de parvenir à un niveau d'un mois et demi de dépenses. Ceci n'est pas hors de portée.

Présidence de M. Jean-Pierre Caffet, vice-président

M. Vincent Delahaye. - Une réponse peut-elle être apportée sur le plafonnement ?

Mme Véronique Malbec. - Les cours d'appel ne peuvent aller au-delà des crédits qui leur ont été attribués. Des dialogues de gestion seront engagés à partir de fin octobre afin que les cours d'appel fassent remonter leurs demandes sur le titre 2 (dépenses de personnel), le fonctionnement courant et les frais de justice. Les crédits seront attribués en début d'année. J'ajoute que de plus en plus de magistrats s'adressent à nous lors d'expertises coûteuses pour savoir si le coût du devis peut être diminué. Ce travail devrait porter ses fruits.

M. Jérôme Bonet. - En termes de liberté de prescription, se pose un vrai débat, notamment lors des analyses génétiques, sur le choix des experts. Des laboratoires publics assurent cette prestation avec un bon niveau de qualité. Le recours aux laboratoires privés, dont le coût est supérieur aux laboratoires publics, est encore excessif. Les laboratoires publics de la police comme de la gendarmerie sont en mesure d'assurer l'ensemble des prestations avec un niveau de qualité et des délais satisfaisants.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Le passage du rapport consacré aux juridictions de Bordeaux est très intéressant. Les médias et l'opinion publique ont un rôle inflationniste. Il aurait été difficile de résister aux pressions exercées dans une affaire telle que l'affaire Grégory.

Mme Véronique Malbec. - S'agissant du taux de rotation des magistrats, la règle des deux ans que vous évoquiez n'est pas formalisée. Le délai de deux ans est le délai en-deçà duquel le Conseil de la magistrature refusera toute mutation. Tous les magistrats ne changent toutefois pas de poste au bout de deux ans. Je vous transmettrai les chiffres. Pour les magistrats du siège, il n'y a pas de limitation de durée à l'exception des fonctions spécialisées pour lesquelles le magistrat ne peut exercer plus de dix ans. Pour les fonctions de chef de juridiction, la durée maximale est de sept ans. Le délai de deux ans concerne la plupart du temps de jeunes magistrats, sortis de l'école et affectés dans des localisations qui ne leur conviennent pas ou qui souhaitent se rapprocher de leurs attaches familiales. Il est difficile d'estimer l'impact de ce taux de rotation.

M. Philippe Adnot. - Sans aucune dépense supplémentaire, il serait possible d'augmenter le temps consacré au traitement des dossiers. Le délai pourrait être relevé de deux à quatre ans.

Mme Véronique Malbec. - Ce raisonnement n'est valable que pour les juges d'instruction, c'est-à-dire une part limitée des magistrats. C'est toutefois un délai sur lequel je suis en train de travailler. Deux ans me paraissent en effet un peu courts.

M. Éric Doligé. - Vous pourriez peut-être mettre en place une taxe sur les tabloïds et les livres spécialisés publiés dans des affaires telles que l'affaire Grégory afin de récupérer une partie des frais de justice. Cette proposition est sans doute provocatrice, mais il faut à mon sens rechercher des pistes de recettes !

M. Jean-Pierre Caffet. - Considérez-vous que toutes les réponses aux questions posées ont été apportées ?

Monsieur Tanguy, pouvez-vous nous donner des indications sur les modalités d'amélioration du circuit de la dépense ?

M. François Tanguy, sous-directeur des dépenses de l'Etat et des opérateurs à la direction générale des finances publiques. - Je souhaiterais en premier lieu vous faire part des excuses du directeur de la DGFiP. Je tiens également à saluer le rapport de la Cour des comptes dans lequel la DGFiP trouve matière à réflexion pour continuer de traiter cette problématique. D'ores et déjà, un partenariat a été noué avec le ministère de la justice et l'ensemble des acteurs concernés.

Les frais de justice recouvrent trois enjeux. Il s'agit d'un enjeu de gestion, avec trois millions de mémoires à gérer chaque année. Le deuxième enjeu porte sur la qualité comptable. Dans des temps où les comptes de l'Etat font l'objet d'une certification, les impératifs de sincérité, de fiabilité et de traçabilité impliquent de recenser l'ensemble des engagements et des charges à payer. Il s'agit enfin d'un enjeu de performance. Nous avons, sur ce point, évoqué tout au long de cette audition les conditions et les délais de paiement, la qualité de prise en charge et le taux de recouvrement.

Au regard de la situation, les pistes proposées par la DGFiP pour optimiser la gestion de ces frais empruntent trois voies distinctes : professionnaliser la gestion de ces frais, la moderniser et procéder à une simplification.

Beaucoup a été fait pour professionnaliser la gestion des frais de justice, avec la mise en place d'un interlocuteur privilégié, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM), la spécialisation de comptables principaux et le développement des relations avec les services centralisateurs. Nous pouvons sans doute encore renforcer cette professionnalisation. Nous avons évoqué la rationalisation de l'achat public. Le développement du recours aux marchés publics est probablement une piste à suivre, tout comme l'unification des procédures, tant en dépenses qu'en recettes. Il n'est pas inéluctable que la gestion des frais de justice soit aussi éclatée sur un nombre considérable d'acteurs et de procédures. Ceci nécessite de distinguer les frais de justice des frais de fonctionnement (frais de mission, frais de jurés, frais de transport....). Le deuxième axe de réflexion consiste à capitaliser sur une expérimentation menée dès 2008 avec la Chancellerie pour centraliser la réception des mémoires et spécialiser des services dans la taxation de ces mémoires. Ceci accélèrerait la procédure et attribuerait à chaque prescripteur un interlocuteur au sein des ressorts de cour d'appel. L'expérimentation menée dans huit ressorts de cour d'appel est très positive. Je pense également que le circuit de la dépense doit être simplifié. Alors que nous devons traiter trois millions de mémoires, continuer à gérer autant de papier n'est pas inéluctable. Nous préconisons donc de mener une réflexion, en lien avec les services de la Chancellerie et de l'agence pour l'informatique financière de l'Etat (AIFE), pour dématérialiser les mémoires de frais de justice afin d'en accélérer le traitement.

La deuxième piste porte sur la répartition des modes de liquidation de la dépense entre taxation et tarification. La tarification a le mérite de la clarté et d'une mise en paiement plus rapide. La taxation, sans en remettre en cause le principe, est par nature une procédure longue qui ralentit les circuits. Le périmètre respectif de la taxation et de la tarification devrait, à notre sens, être revu.

Enfin, lorsqu'un mémoire de frais de justice fait l'objet d'une taxation ou d'une tarification, le comptable est amené à le prendre en charge pour en assurer le paiement sans pouvoir en contredire la liquidation. C'est vrai pour le comptable, mais aussi pour le régisseur ou le prestataire à l'origine de ce mémoire, sauf à engager une procédure juridictionnelle. Nous pourrions nous interroger sur l'origine de cette procédure et sur son éventuelle modification de façon à déjuridictionnaliser le contrôle de la liquidation des mémoires.

Voici, à notre sens, quelques-unes des pistes à explorer pour fluidifier la gestion des frais de justice afin de réduire le montant des arriérés, d'assurer une mise en paiement plus rapide et d'améliorer la sincérité budgétaire et comptable sur le suivi de ces frais.

M. Edmond Hervé. - Je ne souhaiterais pas que l'on laisse croire que des investissements de rationalisation n'ont pas été faits au sein du ministère de la justice. Les efforts ont été considérables. Mes chers collègues, vous n'échapperez pas au débat sur les montants susceptibles d'être alloués aux frais de justice. La Cour des comptes note que la Cour d'appel de Colmar a freiné ou arrêté le paiement des frais de justice en mars 2012 après avoir privilégié le remboursement des frais des jurés d'assises. Il me paraît normal de privilégier ces jurés. Cette situation doit toutefois nous interpeller. Ces retards ont, à mon sens, un effet inflationniste. Si vous n'êtes pas certain d'être payé à temps, vous augmenterez inéluctablement les prix. J'ajoute que les frais d'interprétariat à Paris sont d'ores et déjà considérables. Des compétences rares sont en effet souvent recherchées.

M. Jean-Pierre Caffet, président. - En l'absence d'autres questions, je vous propose de conclure notre audition. Je souhaiterais remercier la Cour des comptes pour la qualité de son travail et les représentants de l'administration pour leur disponibilité et leur franchise. Il nous reste à décider de la publication de ce rapport et du compte-rendu de cette audition. En l'absence d'opposition de la commission des finances, ce rapport sera donc rendu public.

Au terme de ce débat, la commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte-rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT

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* 1 Dans son rapport la Cour des comptes précise la définition et le périmètre de cette dépense.

* 2 Cf. par exemple, Sénat, rapport spécial n° 148 (2012-2013) - tome III - annexe 17.

* 3 Sénat, rapport d'information n° 216 (2005-2006) de notre collègue Roland du Luart.

* 4 Sous l'empire de la LOLF, les frais de justice sont en effet passés de crédits évaluatifs à des crédits limitatifs.

* 5 Rapport du 2 juillet 2012.

* 6 Il s'agit en particulier du règlement de factures mensualisées pour des prestataires à fortes volumétrie, désormais pris en charge par le budget opérationnel de programme (BOP) central et non plus par les juridictions.

* 7 En 2013, la réforme de la médecine légale entrera dans sa troisième année de mise en place. La dépense prévue à ce titre est évaluée à 57 millions d'euros en crédits de paiement. Ce montant intègre le financement des équipes mobiles, selon le format arrêté par la circulaire du 25 avril 2012 relative à la mise en oeuvre de la réforme de la médecine légale. Avant cette réforme, la coexistence de deux réseaux (hospitalier et de proximité) ainsi que la prise en charge, par le ministère de la justice et des libertés, du coût de fonctionnement des structures hospitalières (qu'il ne finançait pas jusqu'alors) constituaient deux facteurs d'accroissement notable du montant des frais de justice (de l'ordre de 30 millions). La réforme s'accompagne, par ailleurs, parallèlement d'une économie de 30 millions d'euros sur les honoraires médicaux. En effet, alors qu'auparavant le paiement s'effectuait à l'acte, le financement des structures dédiées à la médecine légale (dépenses de personnel et dépenses de fonctionnement) est désormais effectué sur la base de conventions passées entre le ministère de la justice et des libertés et celui de la santé. Seuls les médecins appartenant au réseau de proximité continuent d'être rémunérés à l'acte.

* 8 Sénat, rapport d'information n° 4 (2006-2007) « La justice, de la gestion au management ? Former les magistrats et les greffiers en chef ».

* 9 L'expérimentation a été menée, depuis le 1er janvier 2008, dans les Cours d'appel d'Amiens, de Nîmes et de Pau, et, depuis le 1er avril 2008, dans celles de Grenoble et de Versailles. Elle a été étendue, au 1er septembre 2009, dans les Cours d'appel de Bastia, de Dijon et de Nancy, et, à compter du 1er janvier 2010, à la Cour d'appel d'Aix-en-Provence.

* 10 La direction générale de la police nationale prévoit la mise en place d'un nouveau logiciel en 2013, dit « logiciel de rédaction police nationale » (LRGPN), qui devrait intégrer à terme un module dédié aux frais de justice.

* 11 Les interceptions téléphoniques consistent en l'interception, l'enregistrement et la transcription de correspondances émises par la voie des télécommunications.