Les investissements de la sécurité civile : intérêt national, enjeux locaux - Gérer les risques au meilleur coût

2. Une forte mise à contribution des collectivités territoriales

a) L'alourdissement de la charge supportée par les départements et les communes

La dynamique de la dépense des SDIS ( cf. supra ) a eu pour corollaire un accroissement de la contribution des départements, des communes et de leurs EPCI.

C'est l'article L. 1424-35 du CGCT qui régit les règles de financement des SDIS par les collectivités territoriales.

En application de cet article, les contributions du département, des communes et des EPCI au budget du SDIS constituent des dépenses obligatoires .

Le département, d'une part, et les communes et leurs EPCI, d'autre part, ne sont toutefois pas soumis à des règles identiques concernant ce financement.

S'agissant du département , ses relations avec le SDIS, et notamment sa contribution financière, font l'objet d'une convention pluriannuelle.

En revanche, en application de l'article L. 1424-35 du CGCT, « pour les exercices suivant la promulgation de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ne [peut] excéder le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation et, le cas échéant, du montant des contributions de transfert à verser par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sollicitant le rattachement de leurs centres de secours et d'incendie au service départemental ». Contrairement au département, les communes et leurs EPCI bénéficient donc d'un effet de butoir limitant leur contribution au financement du SDIS.

Cette différence a eu pour effet de faire supporter par le département, à compter de l'exercice 2003, toutes les dépenses supplémentaires du SDIS . En effet, le dispositif prévu par la loi précitée du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, confirmé par la loi précitée du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, a pour conséquence de faire du département le principal financeur du SDIS. En contrepartie, le conseil général fixe lui-même sa contribution au SDIS et dispose de la majorité des sièges dans son conseil d'administration.

Dans ce contexte, les contributions des départements, des communes et de leurs EPCI ont évolué comme indiqué dans le tableau ci-dessous.

L'évolution des contributions respectives des contingents communaux et du département depuis 2000

(en euros)

Année	Département	Communes +EPCI	Total	Part du département	Part des Communes + EPCI	Evolution Département	Evolution Communes + EPCI	Evolution du total
2000	893 561 725	1 166 657 488	2 060 219 214	43 %	57 %
2001	992 080 045	1 417 785 635	2 409 865 680	41 %	59 %	11 %	22 %	17 %
2002	1 146 564 878	1 533 586 686	2 680 151 564	43 %	57 %	16 %	8 %	11 %
2003	1 338 634 382	1 552 974 106	2 891 608 488	46 %	54 %	17 %	1 %	8 %
2004	1 492 905 557	1 583 348 431	3 076 253 988	49 %	51 %	12 %	2 %	6 %
2005	1 678 082 952	1 615 806 053	3 293 889 005	51 %	49 %	12 %	2 %	7 %
2006	1 866 808 132	1 647 032 758	3 513 840 890	53 %	47 %	10 %	2 %	7 %
2007	1 997 230 806	1 675 503 101	3 672 733 906	54 %	46 %	7 %	2 %	4,5 %
2008	2 119 064 150	1 705 530 687	3 824 594 837	55 %	45 %	6 %	2 %	4,1 %
2009	2 216 562 357	1 751 566 849	3 968 129 206	56 %	44 %	4,6 %	2,7 %	3,8 %
2010	2 288 216 333	1 766 286 661	4 054 462 994	56 %	44 %	3,23 %	0,8 %	2,17 %
2011	2 356 055 059	1 776 669 863	4 132 724 922	57 %	43 %	3 %	0,6 %	1,9 %

NB : à partir de l'année 2007 les montants indiqués sont issus des comptes de gestion. Pour 2011, ils sont issus des budgets primitifs.

Source : DGSCGC

Au total, entre 2000 et 2011, la contribution des départements, des communes et de leurs EPCI est ainsi passée de 2 milliards d'euros à 4,1 milliards d'euros, soit une hausse de 100,5 % .

Le poids de cet accroissement de la charge a été supporté de façon inégale entre les départements, d'une part, et les communes et les EPCI, d'autre part. Les départements ont vu leur contingent passer de 0,9 milliard d'euros à 2,3 milliards d'euros, soit une augmentation de 163,8 % . Dans le même temps, le « bloc » communal a progressé de 1,1 milliard d'euros à 1,7 milliard d'euros, soit une hausse de 52,3 % .

Alors qu'en 2000, le financement des SDIS par les collectivités territoriales résultait pour 43 % des départements et pour 57 % du « bloc » communal, ce ratio s'est strictement inversé en 2011 .

b) La difficulté d'évaluer la part de l'investissement dans cette dépense

Dans le budget des SDIS, il est difficile d'identifier la part de la contribution des collectivités territoriales consacrée à l'investissement.

En effet, ces contributions visent à financer les dépenses de fonctionnement de ces services. Elles ne portent donc pas stricto sensu sur l'investissement.

Mais en réalité les départements, les communes et les EPCI participent également aux investissements des SDIS de manière indirecte en permettant à ces services de dégager des excédents en section de fonctionnement . Ces excédents sont l'un des modes de financement de la section d'investissement.

Par ailleurs, les collectivités territoriales peuvent décider de prendre à leur charge certaines dépenses d'investissement relevant en principe des SDIS . Ainsi, par exemple, dans le cas d'un centre de secours, la commune mettra à disposition le terrain en cas de construction de nouveaux bâtiments. Elle pourra même participer pour une fraction au financement de ce type d'investissement. De même, le rapport commun IGF-IGA précité indique que « certains départements ont repris la maîtrise d'ouvrage des bâtiments des SDIS, dans un souci de professionnalisation en la confiant à leur direction spécialisée. Après leur réception, les bâtiments sont gratuitement mis à disposition des SDIS ».

Ce rapport souligne d'ailleurs la difficulté de procéder à la comparaison des ratios financiers entre les départements du fait de choix de gestion parfois différents : « à dépenses égales, certains départements demandent aux SDIS de réduire leurs amortissements, diminuant le financement des investissements issu du report de la section de fonctionnement et privilégiant des subventions directes d'investissement ».

Le cas de l'investissement immobilier des SDIS

L'investissement immobilier représente une part importante de l'investissement total des SDIS ( cf. infra ). Or, s'agissant de cet investissement, la participation des collectivités territoriales et de leurs groupements peut prendre diverses formes.

A la demande de l'Assemblée des départements de France (ADF), le Cabinet Lamotte a réalisé en 2010 une enquête sur la situation financière des SDIS ( cf. infra pour plus de développements). Cette enquête fait ressortir cette diversité d'intervention résumée dans le tableau ci-dessous.

Source : ADF - Cabinet Lamotte

Ainsi, la participation des communes et de leurs EPCI prend majoritairement la forme d'une subvention en faveur de l'opération immobilière projetée par le SDIS. Mais elle peut également se traduire par la prise en charge de la maîtrise d'ouvrage , une participation en annuité de la dette ou la cession à titre gratuit d'un terrain .

Enfin, les collectivités territoriales peuvent être amenées à intervenir indirectement dans la décision d'investissement des SDIS en leur octroyant leur garantie d'emprunt . Cette aide ne se traduit, en principe, par aucune sortie financière, mais elle n'en est pas moins particulièrement précieuse et utile pour les SDIS concernés. Ainsi, par exemple, le département de la Lozère (dont la participation au budget du SDIS s'élève déjà à 2,5 millions d'euros) a-t-il accordé une telle garantie au SDIS à hauteur de 300 000 euros en vue de l'acquisition de véhicules (pour 200 000 euros) et de matériels de transmission pour la mise en place d'Antares (pour 100 000 euros).

Votre rapporteur spécial regrette cette difficulté à identifier clairement la contribution des collectivités territoriales à l'effort d'investissement des SDIS. Cette relative opacité rend d'autant plus nécessaire une bonne information du conseil d'administration du SDIS en la matière, avec la possibilité par exemple d'établir un document annuel spécifique pour éclairer les membres de ce conseil.