2. Un rôle d'impulsion, d'orientation et de coordination timidement assumé
En l'état, la DGSCGC ne joue que de façon très imparfaite son rôle d'impulsion, de coordination et d'orientation de la politique d'investissement. On ne peut toutefois pas totalement lui en tenir grief, dans la mesure où elle est soumise à des contingences fortes . En particulier, elle ne dispose d'aucune autorité administrative sur les SDIS, qui ne sont pas des services déconcentrés de l'Etat mais des établissements publics majoritairement financés par les départements et les communes ( cf. infra ).
La DGSCGC dispose toutefois d'autres leviers qui, pleinement utilisés, peuvent avoir un impact conséquent sur l'investissement.
a) L'édiction des normes
La DGSCGC dispose d'un pouvoir normatif important, tant au regard de la réglementation relative aux personnels qu'à celle concernant les équipements et leur utilisation. C'est naturellement sur ce second point qu'elle peut directement s'appuyer pour orienter les choix des SDIS en matière d'investissement.
L'impact financier de l'édiction d'une norme peut se révéler non négligeable, voire très significatif . Dans son rapport précité sur les SDIS, la Cour des comptes cite ainsi l'exemple du SDIS 31 (Haute-Garonne) où les charges induites par la mise aux normes des casques et des ceinturons des sapeurs-pompiers ont présenté à elles seules un coût de 25 529 euros.
De même, dans son rapport sur « La simplification des normes applicables aux collectivités territoriales » 6 ( * ) , notre collègue Eric Doligé souligne que « la sécurité civile est un thème récurrent de préoccupation pour les collectivités territoriales. En particulier, les conseils généraux sont attentifs aux incidences financières des évolutions normatives qui se traduisent par une charge nouvelle pour le département ». Par souci d'exhaustivité, votre rapporteur spécial renvoie à la liste dressée par Eric Doligé dans son rapport concernant les « normes coûteuses ». Il souhaite toutefois rappeler un exemple particulièrement édifiant, mis en lumière par les travaux de notre collègue sénateur.
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Un exemple de « norme coûteuse » : les appareils respiratoires isolants La norme NF EN 144.1 et 2 concerne les raccords de queues filetés et les raccordements de sortie des appareils de protection respiratoires à circuit ouvert utilisés par les sapeurs-pompiers. Elle précise que les filetages nationaux NF sont à remplacer avant 2015 par des filetages EN (anciennement DIN). Cette évolution conduira, par exemple, un SDIS de troisième catégorie (c'est-à-dire de moyenne importance) à changer environ 1 800 raccords actuellement détenus. Le budget nécessaire pour se mettre en conformité vis-à-vis de cette norme est estimé à environ 80 000 euros et nécessitera six mois de travail pour un technicien. En conséquence, Eric Doligé propose de permettre la cohabitation des deux normes . Source : rapport précité de la mission parlementaire sur la simplification du droit applicable aux collectivités territoriales (2011) |
En tant qu'autorité à l'origine de l'édiction de normes réglementaires, la DGSCGC est donc amenée à prendre toute une série de décisions pesant sur les budgets des SDIS en termes d'investissement. Selon les cas, elle peut donc jouer un rôle de modération ou, au contraire, d'accélération de la dépense .
Lorsque les textes qu'elle est conduite à produire ont un impact financier sur les SDIS, la DGSCGC consulte la conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS) , créée par la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile. Composée de trente cinq membres (parlementaires et représentants des élus membres des conseils d'administration des SDIS, de la profession des sapeurs-pompiers et de l'Etat), la CNSIS se réunit deux à trois fois par an. Elle rend un avis sur les projets de textes législatifs ou réglementaires relatifs aux missions, à l'organisation, au fonctionnement ou au financement des SDIS.
Après consultation de la CNSIS, les textes sont soumis à la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) , créée au sein du comité des finances locales (CFL) par la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007.
Ce double « filtre » vise à associer les élus locaux aux décisions qu'ils seront ensuite appelés à financer ( cf. infra ). Toutefois, dans son rapport précité, la Cour des comptes relève que ce dispositif « ne fonctionne pas de manière satisfaisante . Les présidents de conseils d'administration des SDIS considèrent, en effet, que les normes édictées par l'Etat pèsent beaucoup trop sur leurs budgets ».
Votre rapporteur spécial estime que la DGSCGC, et donc l'Etat, doivent prendre toute la mesure de la situation paradoxale dans laquelle se trouve la dépense d'investissement des SDIS. En effet, celui qui définit la norme (l'Etat) n'est pas celui qui en assume les conséquences financières (les SDIS, et donc in fine les collectivités territoriales via le financement des SDIS).
Cette situation doit amener la DGSCGC à un souci de modération de la dépense qu'elle peut induire par les normes qu'elle édicte . Dans l'esprit de votre rapporteur spécial, il ne s'agit certes pas de « raboter » des normes au détriment de la sécurité ou de l'efficacité, mais d'intégrer une forme d'autorégulation vertueuse.
b) L'incitation à la mutualisation
Quand elle est possible, la mutualisation des achats et des équipements permet, dans toutes les administrations, de réaliser des économies substantielles. Le secteur de la sécurité civile ne fait pas exception à la règle. Dans cette perspective, la DGSCGC peut avoir une action incitative en direction des SDIS.
Lors de son audition par votre rapporteur spécial 7 ( * ) , Jean-Paul Kihl, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, a souligné le souci de sa direction d'encourager la mutualisation des achats. Ainsi, l'ex-DSC, aujourd'hui DGSCGC, a initié, depuis déjà plusieurs années, des relations avec l'Union des groupements d'achats publics (UGAP) . Votre rapporteur spécial reviendra infra sur le rôle de l'UGAP et son apport positif en matière d'investissement réalisés dans le domaine de la sécurité civile. Il souhaite toutefois d'ores et déjà insister sur la nécessité de développer ce type de partenariats.
Ainsi, Jean-Paul Kihl a estimé qu'« en travaillant avec l'UGAP, les services achètent au meilleur coût et ne font pas de sur-investissements ».
Il a précisé que la méthode retenue par sa direction consistait notamment à réunir les directeurs des SDIS ainsi que leurs directeurs techniques avec les interlocuteurs de l'UGAP. Ces échanges permettent la circulation de l'information concernant les produits et les innovations : « on attire aussi l'attention [des SDIS] sur la qualité réduite de certains produits ».
Jean-Paul Kihl a cependant également rappelé les limites du pouvoir incitatif qu'essaie de faire jouer autant que possible la DGSCGC.
Tout d'abord, il est difficile de parler en même temps à quatre vingt seize SDIS . La diversité des interlocuteurs requière beaucoup de temps passé dans l'échange.
Surtout, les SDIS demeurent parfaitement autonomes dans leurs commandes publiques . Cette autonomie représente d'ailleurs le pendant logique du principe d'autonomie des collectivités territoriales. La DGSCGC ne peut donc jamais imposer, elle doit en revanche toujours convaincre de l'intérêt de la mutualisation des achats.
Votre rapporteur spécial souligne l'importance de la démarche poursuivie dans ce domaine par la DGSCGC et souhaite que cette action soit encore amplifiée pour développer un véritable « réflexe mutualisation » au sein des SDIS s'agissant de leurs achats .
Concernant l'utilisation des équipements existants , la mutualisation doit aussi tendre à devenir un réflexe en ce qu'elle permet de freiner la dépense. Ce chemin paraît toutefois encore long à parcourir. La DGSCGC diffuse déjà des référentiels professionnels communs auprès des SDIS pour les équipements et les matériels spécifiques. Mais le développement de pratiques et de référentiels communs ne signifie pas automatiquement une plus grande mutualisation inter-SDIS.
* 6 Mission parlementaire sur la simplification du droit applicable aux collectivités territoriales (2011).
* 7 Audition du 26 avril 2012.